重庆市生态保护红线成效评估方法与应用

齐静，邓伟, ，周渝，刘婷，罗旭

1. 重庆市生态环境科学研究院，重庆 401120；2. 长江（重庆）生态保护与高质量发展研究中心，重庆 401120

生态保护红线是国家生态安全保障和生态安全格局构建的基准线（张雪飞等，2019；王筱春等，2020），是一项地位十分重要的国家生态保护战略（高吉喜，2014）。2017年2月7日，中共中央办公厅、国务院发布的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（以下简称《若干意见》）指出，生态保护红线“划定是基础，严守是关键”。截止目前，大多数省市已完成生态保护红线划定工作，“严守”生态保护红线成为下一阶段的工作重点（徐德琳，2020）。2020年11月25日，生态环境部发布《生态保护红线监管技术规范 基础调查（试行）》等7项国家环境保护标准，标示着国家层面顶层设计的完成。如何精细化评估各区、县（市）生态保护红线保护成效和工作落实情况（查东平等，2020），服务于各区、县（市）生态保护红线的监管和绩效考核，成为关注的热点问题和“严守”生态保护红线的重大需求之一（肖峰等，2016；邹长新，2017；高吉喜，2017）。

目前，关于生态保护红线成效评估尚处于起步探索阶段。以“生态保护红线成效”和“生态保护红线绩效”为关键词检索CNKI资源库，仅有9篇。主要集中于如下三方面，一是讨论生态保护红线成效评估构建思路和框架，部分研究者提出可以生态保护红线的主导生态功能为切入点（江波等，2019），从评估主体、评估指标、评估程序及行政监管等多方面进行考虑（曾文革，2016），还可结合现有生态保护成效考核工作，制定差异化的管理机制（刘谞承等，2016）。二是探索生态保护红线成效评估指标体系，大多数学者围绕生态保护红线“面积不减少、功能不降低、性质不改变”管控要求进行构建（刘谞承等，2016；侯鹏等，2018；江波等，2019；徐德琳等，2020），重点考虑了生态保护红线的数量、质量、格局的变化等（范小杉，2014），突出了生态系统服务功能保护成效（侯鹏等，2018）。三是研究生态保护红线成效评估方法，在技术方法上，大多应用《生态保护红线划定指南》中的模型法和指标定量法来表征生态系统水源涵养、水土保持、生物多样性维护等服务功能的保护情况（江波等，2019；徐德琳等，2020）；在综合评估方法上，部分学者对面积、性质、功能等各大类指标进行了剖析（侯鹏等，2018；查东平等，2020），一些学者则建立了指标评分细则（刘智，2019），或是运用综合指数法进行了成效评估（徐德琳等，2020）。综上可知，在指标体系构建上，已有研究成果忽略了决策管理对生态保护红线监管的影响，鲜有学者从地方适应性角度出发，将地方化特征指标纳入评估指标体系。在生态功能保护成效技术方法上，大多数学者所使用的方法存在中间参数较多、数据获取量较大、标准尺度统一较难等问题。在综合评估方法上，一些学者仅对各大类别指标进行了成效分析，少有学者采用综合指数进行估算，且评估结果集中为定性描述，缺乏精细化数据的支撑。

鉴于此，研究依据国家对生态保护红线的管控要求，充分考虑管理决策和地方适应性等因素，综合运用生态系统服务价值量核算、指标打分、综合指数等方法，从生态保护红线面积、用地性质、生态功能、监管能力、地方化特征等角度，构建生态保护红线成效评估指标体系和评估方法，并进行实例论证，以期精细化、定量化评估地方生态保护红线保护成效，旨在为重庆市政府生态保护红线绩效考核制度的建立提供有力科学支撑，为重庆市生态保护红线生态补偿、领导干部离任审计、奖惩任免、责任追究等监管制度的建立提供重要依据。

1 研究区概况

重庆市位于中国西南、长江上游，地跨105°17′—110°11′E，28°11′—32°13′N 之间（图 1），东西长470 km，南北宽450 km，幅员面积8.24万km2，辖38个区县、3392万人。东邻湖北、湖南，南靠贵州，西连四川，北接陕西。全市地势起伏大，整体东北高，西南低，地貌以丘陵、山地为主，东南部靠近武陵山、大巴山两座大山脉；域内江河纵横，长江干流自西向东横贯全境，流程679 km，与嘉陵江、乌江等河流交汇。属亚热带季风性湿润气候，具有夏热冬暖、无霜期长、雨热同期、雨量充沛、湿润多阴等特点（邓伟等，2018）。

图1 研究区示意图Fig. 1 Sketch map of the research area

重庆市于 2018年完成生态保护红线划定，划定面积为2.04万km2，占全市国土面积的24.82%，管控格局呈现为“四屏三带多点”；“四屏”为大巴山、大娄山、华蓥山、武陵山四大山系，主要生态功能为水源涵养和生物多样性维护；“三带”为长江、嘉陵江、乌江三大水系，主要生态功能为水土保持；“多点”为自然保护区、森林公园、风景名胜区等各类保护地。

2 研究方法

2.1 数据来源及处理

研究所需生态保护红线面积数据来源于《重庆市人民政府关于发布重庆市生态保护红线的通知》。生态系统类型数据来源于Landsat TM/ETM 30 m分辨率，为2010、2015年两期；数据均经过野外核查，精度达到88%左右，满足研究需要。长江自然岸线数据来源于《长江经济带重庆市重要河道岸线开发利用和保护总体规划》。据调查发现，目前尚未对生态保护红线监管经费、生态保护红线内实施的生态保护修复面积做专门统计，此次评估用环保投入来替代生态保护红线监管经费，用森林覆盖率替代生态保护红线内实施的生态保护修复工程面积，数据均来源于相应年份的统计年鉴。VFC数据来源于 2010、2015年全国生态遥感基本数据产品ftp://60.247.54.35/。

2.2 评估指标体系

基于《生态保护红线监管技术规范保护成效评估 (试行)》国家标准，结合重庆市生态保护红线划定情况，围绕生态保护红线面积、生态功能、用地性质、监管能力、地方化特征等五大方面，研究重庆市生态保护红线成效评估的指标体系（表 1）。（1）面积指标（EA）：主要考虑《若干意见》提出的“生态保护红线划定后，面积只能增加、不能减少”管控要求。（2）用地性质指标（EL）：重点考虑《若干意见》提出的生态保护红线区实时监控人类干扰活动，及时发现破坏生态保护红线的行为，并依法依规进行处理等管控要求。（3）生态功能指标（EF）：根据《若干意见》指出的制定生态系统保护与修复方案，实施生态保护红线保护与修复以及“功能不降低”管控要求。（4）监管能力指标（EM）：参考国家技术指南，管理能力指对生态保护红线制度与落实、公众满意度、生态破坏与环境污染事件等方面的管理能力状况。（5）地方化特征指标（EC）：三峡库区消落带是重庆市生态保护红线的重要类型之一，强调自然生态岸线的保护和修复，长江岸线的资源合理利用以及资金保障对于生态保护红线整体工作推进的重要性。

续表1 重庆市生态保护红线成效评估指标体系Continued table 1 Performance appraisal index system of ecological conversation redline in Chongqing

2.3 成效评估方法

采用层次分析与专家打分法相结合的方式计算出一级、二级指标权重。同时参考《生态保护红线监管技术规范保护成效评估 (试行)》国家标准，设置各类指标数值的打分表（表 2）。为方便最终数据的统计分析，特将生态保护成效评估体系设为100分制。通过一级指标权重计算，面积指标总分基本分为10分，用地性质指标总分基本分为30分，生态功能指标总分积分为 40分，监管能力指标基本分为10分，地方化特征指标总分基本分为10分。需要注意的是生态破坏与环境污染事件指标为减分项指标，其分值暂不计入管理能力指数，而是在综合评估中起负向调节作用。本研究为论证建立的指标体系和评估模型的有效性和可操作性，特以2010年为基期年，2015年为评估年对重庆市进行案例应用。

表2 重庆市生态保护红线成效评估指标打分表Table 2 Performance evaluation index scoring table of ecological red line in Chongqing

2.4 综合成效指数计算

采用加权求和的方式计算生态保护红线保护成效指数（EPE），计算公式：

式中：

EPE——生态保护红线保护成效指数；

EA——保护面积指数；

EL——用地性质指数；

EF——生态功能指数；

EM——管理能力指数；

EC——自选指标指数；

SJ——生态破坏与环境污染事件扣减分值。

2.5 结果分级标准

根据生态保护红线保护绩效指数（EPE）大小，以《生态保护红线监管技术规范保护成效评估 (试行)》为标准，以100作为分界值，将EPE分为3个等级，分别为下降（EPE<95）、稳定（95≤EPE≤105）和好转（EPE>105）（表3）。EPE<95，表明生态保护红线内保护成效处于下降状态，或增量上生态保护小于生态退化。95≤EPE≤105，表明生态保护红线内保护成效处于相对稳定状态，或处于生态保护与生态退化均衡对峙期。EPE>105，表明生态保护红线内保护成效处于好转状态，或增量上生态保护大于生态退化。

表3 生态保护红线保护绩效分级Table 3 Performance classification of ecological red line

3 结果分析

3.1 各大类指标评估成效

3.1.1 面积成效评估

研究拟定评估年重庆市已出台生态保护红线相关法律法规、政策制度、规划计划，并纳入空间管控相关规划、项目准入、绩效考核，生态保护红线区监管严格，5年内生态保护红线面积未发生变化。对照打分表，2010、2015年保护面积指数（EA）分值均为10分。

3.1.2 用地性质成效评估

2010、2015年研究区人类活动影响面积分别为72.52 km2和77.85 km2；自然生态用地面积分别为20371.86 km2和20365.85 km2。5年间，人类活动影响面积增加了5.33 km2，变化率为1.073。自然生态用地面积占生态保护红线区比例均为0.999，未发生变化。对照打分表，2010、2015年人类活动影响面积指标分值分别为 30、20；自然生态用地面积比例指标分值均为 30。综上，按照权重计算统计，2010、2015年用地性质指数（EL）分值分别为30、25。

3.1.3 生态功能成效评估

2010、2015年重庆市森林覆盖率分别为37%、45%，森林覆盖率变化率为 1.216。对照打分表，2010、2015年生态保护修复面积指标分值为 40、46。2010、2015年研究区VFC（植被覆盖指数）分别为 0.233、0.239，变化率为 1.026。对照打分表，2010、2015年植被覆盖指数指标分值分别为40、46。

2010年研究区供给服务、调节服务、支持服务、文化服务ESV分别为85.82、932.17、305.52、62.99亿元；2015年各项ESV分别为85.69、942.14、308.09、63.83亿元；5年间，供给服务变化率为0.998，调节服务变化率为1.011，支持服务变化率为1.008，文化服务增长率为1.013。对照打分表，2010、2015年供给服务分值均为40，调节服务分值分别为40、43，支持服务分值分别为40、43，文化服务分值为40、43。2010、2015年研究区的景观格局指数（AWMPFD）分别为1.638和1.629，变化率为 0.995。对照指标打分表，2010、2015年指标分值均为40。综上，按照权重计算统计，2010、2015年生态功能指数（EF）分值分别为40、43.2。

3.1.4 监督管理成效评估

生态保护红线划定至今，市委市政府高度重视，涉及到生态保护红线的项目，均是“一项一审”；生态保护红线勘界定桩，调整等工作持续推进，将生态保护红线作为国土空间规划的重要基准线，研究拟定评估年生态保护红线相关法律法规、政策制度、规划计划已出台，并将其纳入空间管控相关规划、项目准入、绩效考核等中。对照打分表，生态保护红线制度与落实指标2010年分值为10，2015年分值为 13。根据调查结果，对照打分表，2010年公众满意度指标分值为10，2015年分值为13。综上，按照权重计算统计，2010、2015年监管能力指数（EM）分值分别为10、13。

3.1.5 地方化特征成效评估

根据《长江经济带重庆市重要河道岸线开发利用和保护总体规划》，2010年岸线保有率为88.18%，2015年为91%，5年增长率为1.032；对照打分表，2010、2015年长江消落带自然岸线保有率分值分别为5、6.5。研究区2010年环保投入为231.68亿元，2015年为399.24亿元，5年增长率为1.723；对照打分表，2010年指标分值为5，2015年分值为8。综上，按照权重计算统计，2010、2015年地方化特征指数（EC）分值分别为10、14.5。

3.2 综合成效指数评估

重庆市5年内，未发生特大、重大、一般生态破坏与环境污染事件，不存在减分情况。据统计分析（表 4），研究区生态保护红线保护成效处于轻度好转趋势，5年间，综合成效指数分值由100分增至105.2分。从各指标指数分析来看，5年间，除用地性质指数有所下降外，其他类型指数分值均处于保持或略显增长状态。用地性质指数由 30分将至25分，降了5分，主要表现为人类活动影响面积的增加。增长最为显著的为地方化特征指数，由10分增至14.5分，其中长江三峡消落带岸线保有率由 5分增至 6.6，生态保护红线监管经费投入由5分增至8分。

表4 重庆市5年评估指标分值统计表Table 4 Evaluation index points statistical table of ecological red line

4 结论与讨论

4.1 结论

（1）研究依据国家对生态保护红线的管控要求，充分考虑管理决策和地方适应性等因素，从生态保护红线面积、用地性质、生态功能、监管能力、地方化特征等角度，构建了涵盖5大类、15小项的生态保护红线成效评估指标体系，包括1项一票否决性指标，2项负向指标，12项正向指标。其中，面积类1项，用地性质类2项，生态功能类6项，监督能力类3项，地方化特征类2项。

（2）生态保护红线成效评估指标体系纳入凸显重庆生态保护红线地方特征的“长江三峡消落带自然岸线保有率”指标，强调对三峡库区消落区的保护修复以及长江岸线资源开发利用的管控；运用生态系统服务价值量核算来获取生态功能的保护成效，通过建立各指标类型的打分细则，结合综合指数法，建立了精细化的成效评估方法。

（3）5年间，重庆市生态保护红线区生态保护成效处于轻度好转趋势，综合成效指数由100分增至105.2分；各大类指标指数除人类活动面积指标有所下降外，其他指标均处于不变或者趋于向好的状态，增长最为明显的为地方化特征指数，由 10分增至14.5分。

4.2 讨论

（1）重庆市生态保护红线成效评估实例应用显示，重庆市“三带四屏多廊道多点”生态空间管控、重要生态功能区建设等空间管控措施成效显著，保障了区域生态安全，守住了生态安全底线。“长江防护林”、“退耕还林工程”、“天然屏障”等一系列生态保护修复工程的实施，带来了利好的生态效益。《重庆市三峡水库消落区管理暂行办法》等刚性法律法规的约束，长江岸线码头、旅游开发等严控，对自然岸线的恢复起到了积极作用。

（2）与《生态保护红线监管技术规范保护成效评估 (试行)》国家标准比较，研究所建立的评估指标体系地方适应性较强，应用核算生态系统服务价值量来获取生态保护红线区生态功能的保护成效，该技术方法在评估区域生态系统服务功能较为成熟，评估过程中所需数据量较少，评估结果定量化，解决了传统模型评估中多参数不确定的问题。

（3）将实证案例成效评估结果与张艳军等（2017）、汪朝霞（2019）、邓伟等（2020）关于重庆生态系统生态状况评估的相关研究成果作比较，从三者的研究成果可知，重庆生态系统状况或生态系统服务功能或生态系统服务价值总体呈趋于变好或者显现小幅度增长的状态，与本研究成效评估结果一致，论证研究建立的基于生态系统服务价值核算的生态保护红线成效评估指标体系和评估方法具有一定的科学性、操作性，是有效可行的。

（4）研究取得了一定的成果，同时，仍然存在些许不足之处，在评估重庆市生态保护红线保护成效时，所使用的数据存在时效性较差的问题，未能实时反映出至2018年重庆市划定生态保护红线以来的生态保护成效，但论证了建立的指标体系和方法的科学性和有效性，研究成果仍可应用于重庆市政府生态保护红线绩效考核制度的建立，为重庆市生态保护红线生态补偿、领导干部离任审计、奖惩任免、责任追究等监管制度的建立提供重要依据。