政事分开视域下我国高等教育管理体制改革探析

李爱珍 洪伦

[摘 要] 近年来，随着现代教育理念影响力的不断扩大，我国在高等教育管理体制方面进行了深入改革，在取得了一定成效的同时，也暴露出了一些问题。本文从政事分开的角度，对现阶段我国高等教育管理体制改革工作进行全面分析，在明确政校关系的同时，指出高等教育管理体制的困境与发展方向，以促进高等教育管理体制改革有效实施。

[关键词] 高等教育;管理体制;改革

[中图分类号]G647   [文献标志码] A [文章编号] 1008-2549（2021） 09-0004-04

随着高等教育规模的不断扩大，社会对高等教育管理体制的关注程度不断提高。在社会发展的过程中，基于不同行业对人才需求的变化，高等教育管理体制经过多次改革，取得了良好的效果。但在实践过程中，受政府事务性工作干预的影响，导致高等院校管理体制改革存在多个方面的问题。因此，如何实现我国高等院校管理工作的有序开展，是我们研究的关键。

一、高等教育管理体制改革概述

（一）改革背景

在较长的一段时间里，我国高等教育管理体制以政府为主导，这与当时我国计划经济体制相适应，也是特殊时期国家高等教育的特殊管理体制，在人才培养方面，基本满足了我国早期人才发展需求。改革开放以后，我国采取更加开放的政策加强对外合作，在政治、经济、文化等领域取得了显著的成绩，然而，传统高等教育下的政校管理体制带来的条块分割、部门分割、专业限制、资源浪费等问题，导致了改革开放人才需求无法得到满足。这与社会主义市场经济体制下的人才发展战略相悖，高等教育管理体制改革势在必行。

（二）改革历程

我国高等教育改革源于20世纪80年代中期，在30年的时间里，高等教育改革一共经历了四个重要阶段。

首先，起步阶段。在1985-1992年间，继中共中央办颁发《关于教育体制改革的决定》之后，政校结合的高等教育管理体制逐渐取消，高校在招生、教学、管理等方面的自主性大大增加，在实现与社会主义市场经济体制接轨的同时，高等院校在人才培养与经济发展领域的潜力得到充分挖掘。1986年，国务院发布《关于高等教育管理职责暂行规定的通知》，明确了政府在高等教育中的职责，并对其管理范围进行了限制，为高等教育管理体制改革铺平了道路。

其次，探索阶段。该阶段是指在1993-1997年之间，我国政府对传统独立办学模式进行了深入讨论，提出并鼓励高等院校之间相互合作，优化传统教学管理体制结构，用市场经济模式实现办学效益的提高。在此基础上，提出了“共建、调整、合作、合并”的改革指导思想，为高等教育管理体制改革提供了理论和方向上的指导。

第三，突破阶段。经历了5年的探索之后，我国高等教育管理体制改革逐步深入开展，中央、地方等政府部门逐步脱离高等教育管理，截至2000年底，原有62部委中的367所高等院校在规模上已经缩减为10部委所属的100多所高等院校，这意味着自1949年以来，我国高等院校管理体制改革已经突破了原有体制，两级高校宏观管理体制基本确立。

最后，巩固阶段。进入21世纪以后，我国高等教育管理体制改革方向基本确立，各地区政府结合自身优势，推进校企共建的部属高校模式，进一步深化高等教育管理体制改革。这为加强区域人才培养与经济发展提供了良好契机。在此基础上，为加强高等教育人才培养质量建设，高等院校还在教学质量和教学改革方面进行了深入讨论，并通过实践对相关改革措施加以检验。

总的来说，高等教育管理体制改革旨在转变政府角色，突出政府部门的服务意识，利用社会主义市场化经济发展理念，指导相关工作的开展，将高等院校管理工作的主动权交予学校，构建科学的政校关系。

二、我国高等教育管理体制改革的现状

（一）教学模式重理论轻实践

改革开放以前，我国所推行的高等教育模式为精英教育，高等教育工作的开展以理论教学为基础，忽视了教学实践活动的开展，这一教学理念在高等教育扩招之后依然存在。面对改革开放后社会人才需求形势的转变，一些高等院校依然缺乏与市场对接，以至于在人才培养方面无法满足行业发展需求。

导致这一问题出现的主要原因在于高等院校教育管理体制与经济效益之间的独立性，高等院校师生缺乏对知识的成果转化意识，仅限于对理论进行深入研究，忽视了理论研究与社会生产力之间的关系。即便“产学研”一体化思想已经得到了高等教育理论的广泛认同，但是，在实际操作过程中，由于政府参与指导下的职责划分问题，导致理论与实践教学工作缺乏衔接，实践教学多流于形式，没有达到教学要求。

（二）人才培养过于重视眼前利益

人才培养是一个长期过程，尤其是高等院校人才培养，需要根据国家发展的实际需要，制定科学的教育管理计划，但是，由于缺乏足够的认识，部分高等院校过于关注眼前利益，忽视了自身的长远发展。在计划经济时代，高等院校教育管理工作由政府主导，以国家发展战略为人才培养的依据，这保证了我国人才培养在方向上的正确性。改革开放以后，高等院校利用市场化思想指导教育管理工作的开展，以至于过于重视办学效益，却忽视了对高等院校长远发展的考虑。例如，在电子商务快速发展的阶段，电子商务行业存在较大的人才缺口，为此，部分高等院校在师资力量有待完善的情况下，盲目扩大电子商务专业招生人数，生源质量参差不齐，导致电子商务专业学生的能力和素质明显下降，在影响学生就业的同时，也限制了电子商务行業的发展。

（三）办学结构盲目追求“高层次”

我国高等教育体系包括专科、本科、研究生等不同层次，其中，任何一个层次都有其社会价值，各层次之间在人才培养领域的协作，对社会发展和教育体系的完善起到了重要作用。特别是随着现代教育体系的不断发展和完善，我国高等教育产业化已经初具规模，市场化的高等教育管理体制将高校经济利益与自身层次相关联，这导致高等院校在定位方面追求高层次，却忽略了自身发展的实际情况。其中，除国家对高等教育划分的211、985院校以外，还包括国家级重点、省重点院校等，部分高等院校甚至提出构建“综合性研究型大学”的口号，这已经背离了我国高等教育层次化区分的初衷。

（四）专业建设过度追求“热门”

高等院校在专业课程的设置方面需要以社会发展的实际需要为指导，尤其是现阶段社会发展较快的情况下，高等院校应及时对相关专业进行调整，以实现人才的针对性培养。然而，在高校扩招以后，一大批民办院校进入到高等教育体系之中，这些院校为争夺生源，只能在专业设置方面大做文章，尤其是热门专业，在普通高等院校招生中发挥了很好的作用。

实践来看，热门专业并非长期不变的，在社会发展的不同时期，由于产业结构与经济发展主推力量的变化，导致热门专业随之改变。热门专业也仅仅是通过就业形势来确定的，就业形势好的便可称为热门专业，反之则是冷门。热门专业的设置，能够为高校带来大量的生源，迅速提高学校的经济效益。但是，当热门转变为冷门时，高校将因此遭到重创，在大量毕业生无法找到工作的同时，也严重影响到学校的声誉，不利于后期招生工作的开展。

（五）政府角色定位存在偏差

在传统认识领域，政府是在大多数人共同意愿的基础上形成的以保护人们合法权益为目的的组织机构，其中就包括教育。新中国成立之初，高等教育管理工作由政府负责，这与我国当时的社会发展情况相适应，改革开放以后，政府在高等教育管理体制中的干预已经成为影响高等教育发展的重要因素之一。

教育全球化背景下，政府部门过多介入高等教育管理工作，严重影响了高等教育的市场化运作模式，政府在教育管理方面的服务功能并未得到体现。不仅如此，在高等教育管理体制的部分领域，政府也存在缺位的情况，如高等院校就业分配等问题，完全依赖院校自身的能力加以解決。

政府在高等教育管理工作中表现出来的越位和缺位状态，其原因在于政府在与高等院校之间的关系把握不准，权责关系混乱。这一状态的存在，不仅增加了政府工作内容，提高了政府工作成本，也直接限制了高等院校与社会人才需求之间的适应性调整，阻碍了社会发展过程中人才培养的市场化指导。

三、政事分开视域下我国高等教育管理体制改革的路径分析

20世纪90年代末，我国高等教育开始扩招，高校在数量和规模上都得到了空前的发展，其管理体制改革也拉开了帷幕。基于我国高等教育发展的现状，以及长期以来政府参与高等教育管理的角色定位不准，高等教育管理体制对更加开放的教育环境和社会发展需求的适应性并没有随之提高。因此，理顺政府与高等教育之间的关系，成为现阶段我国高等教育体制改革的出发点和立足点。

（一）坚持政府统筹办学理念

首先，对高等教育进行统筹规划，从发展速度、规模、质量、结构等方面予以考虑，构建政事分开、权责明确的教育管理体制;其次，加强对高等教育专业设置、学术研究等方面的统筹引导，逐步规范高等教育管理体制对院校办学资质、教师资源、招生等要求;第三，利用政府的主导地位，对高等院校教育进行全方位的扶持，除财政支持以外，在政策方面给予高等院校一定的自主性，构建具有指导作用的高等教育职责评价体系，以政府的身份对高等教育管理工作加以督促。

为此，构建完善的高等教育管理体制，在法律制度、组织架构、权责划分、运行规则、利益配属等领域进行深入改革，使其功能更为明确，体制运行更加高效，在这一基础上，政事分开、管办分离的现代高等教育管理体制才能够实现。

（二）鼓励社会力量参与高等教育管理体制改革

从“精英”教育走向“大众”教育，是中国社会发展过程中在高等教育领域的必然要求，社会主义制度伴随着我国市场经济体系的完善而得到巩固。在社会发展实践过程中，社会参与高等教育管理的必要性则体现在以下几个方面：

1.高等教育和社会的联系更加紧密

在高等教育市场化的过程中，其开放程度较以往得到了提高，面对着学生在理论学习与实践能力建设的需求，高等教育需要加强与社会的联系，主动建立社会参与下的高等教育管理体制，结合我国当前发展的实际情况，制定科学的制度体系，充分利用社会上的物质资源、人力资源和财务资源实现自身发展。

2.高等教育普及下的社会参与意识提高

为实现我国全民文化素质水平的提高，以及满足社会发展对高素质人才需求的增加，我国政府将普及高等教育作为现阶段教育改革的重要内容，在推广继续教育、职业教育等终身教育制度的同时，实现了全社会广泛的参与意识。尤其在职业教育方面，我国职业教育规模的迅速扩大，促进了高等职业人才体制改革的深入开展，为社会发展提供了大量应用型人才，弥补了我国人才体系中的缺失。

3.人才竞争条件下的高等教育管理体制创新

市场化的高等院校管理体制改革，满足了社会发展对人才的需求，然而，随着现代企业管理理念的不断渗透，企业的人才意识不断提高。为实现针对性的人才培养，大量企业转变人力资源管理思路，利用校企结合的方式，主动与高等院校之间展开合作。例如，海尔集团与南通科技职业学院之间达成的人才培养协议，海尔集团为南通科技职业学院提供实训基地，以智能家居为核心，完成相关岗位的人才培养，使学生能够达到毕业即上岗的水平。校企合作办学模式，是高等教育管理体制改革的重要内容之一，符合我国社会主义建设的基本需求。

社会参与下的高等教育管理体制改革，是在政事分开、管办分离情况下，对高等教育管理体制的及时介入，完成新时期高等教育市场化改革的必然要求。在社会参与下，高等教育管理工作才能够做到有的放矢，避免人才培养上出现严重的决策失误。

（三）政事分开视域下公益理念与教育理念的协调统一

从高等教育的自身定位来看，其目的在于为公众提供有关知识领域的一切服务，具有明显的公益属性，高等教育虽有专业之分，但是，其并不代表着某一狭隘的行业利益。当高等教育涉及公共利益时，也就与社会产生了必然联系，政府干预下的高等教育体制，将逐渐无法满足市场化运作模式的需求。

从利益主体来看，高等教育的利益主体包括国家、团体、个人。所谓国家利益，是指国家依靠高等教育管理体制改革，能够保证国家在政治、经济、文化等领域发展所需的人才;团体利益则代表了以企业、院校自身利益，市场经济体制下的企业与院校发展，需要通过与多方权力主体进行博弈，才能够获得更多权益，以实现自身的可持续发展，尤其是对市场需求更为迫切的企业;个人利益则以院校学生为代表，面对日益严峻的就业形势，在完成高等教育的过程中，需要通过多种方式保证个人的权益不受侵害。由于以上三部分权益之间存在直接或间接的关系，合理协调相关矛盾，以实现多方利益的最大化，这对于政事分开、管办分离的高等教育管理体制有着重要的指导意义。

在计划经济时代，高等教育管理体制服从国家需要，在人才培养方面实行配给制，国家政府部门、研究院所享有一定特权，这一现象的存在，与当时国家发展的实际情况相匹配。改革开放以后，高等教育问题日益突出，私营经济体的人才需求不断增加，政府主导下的高等教育体制与市场之间产生了严重的权益糾纷，并阻碍了市场经济的快速发展。并且，随着市场化优势的体现，政府在高等院校教育管理体制中的优势逐渐丧失。高等教育的普及，意味着政事分开、管办分离的高等教育管理体制改革已经初步完成，高等教育的公益属性得到回归，各方诉求在公平、开放的环境中得到满足，社会矛盾进一步缓和。

（四）政事分开视域下高等教育管理体制改革中政府角色的合理定位

尽管，高等教育管理体制改革意味着政府主导高等教育管理工作时代的终结，但是，这并不意味着政府完全退出高等教育管理领域。为提供更加多元化的发展空间，高等院校教育管理体制改革过程中的专业设置、教学模式选择、招生等工作，政府并未过多干预，在市场化运营理念的指导下，高等院校管理体制改革呈现出较高的自由度。

首先，政府为高等教育提供方向性的指导。依据国家发展战略的要求，政府部门通过出台一系列政策的方式，指导高等院校进行教育管理体制改革，或者是直接邀请高等院校参与到国家政策的制定当中，以实现国家发展思想在高等教育管理体制改革中的渗透。

其次，政府充当企业与院校之间联系的“纽带”。由于传统教育管理理念的影响，高等院校在市场化运营方面依然过于被动，这与企业对合作办学等模式的迫切要求形成了较大的反差。在此情况下，政府应主动承担起二者联系的“纽带”，根据企业的实际情况，为其选择最佳合作院校，甚至可以采取“招标”的方式，为高等教育发展提供更多机会。

最后，加强政府监督作用。政事分开是现阶段我国高等教育管理体制得以自由发展的基础，除加强传统人才培养领域建设以外，高等院校教育管理体制改革以市场化运营为目标，并以此获得利润。但是，在市场化运营理念的指导下，高等教育的公益属性将逐渐消失，社会发展中的人才缺失也将更加严重。

我国政府在高等教育管理体制改革方面一直坚持“实事求是”的原则，与国家发展实践相结合，及时调整政府角色，出现了计划经济时期的“精英教育”和改革开放之后的“大众教育”教育管理体制。高等院校教育管理体制改革是在多元化发展过程中对各方利益的全面协调，在政府宏观政策的指导下，积极主动寻求发展的新机遇，建立以校企合作、“产、学、研”为一体的现代高等教育模式，实现高等教育在社会政治、经济、文化等多领域的互利共赢。

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（责任编辑：张宏玉）