对民族地区教育政策评估基本问题的思考——基于社会学的视角

◇白贝迩

民族地区始终是党和国家的关切，民族地区的发展速度决定着国家的整体进步程度。目前，在相关民族教育法规缺失的情况下，教育政策的制定、执行与评估已成为实现民族地区教育治理的主要途径，关系到民族地区教育治理体系的完善、治理能力的提升及教育现代化实现的时间节点。其中，教育政策评估是政策实施质量的监督者，决定着政策本身的存亡与未来走向，是民族地区教育行政部门进行教育政策管理的有效手段。基于其重要性，对民族地区教育政策评估基本问题的探讨，即对民族地区教育政策评估的主体、评估标准、评估方法等基本问题进行解读与研究现状探究就显得十分必要。

一、社会学视角的选取

目前，教育政策评估及民族教育政策评估研究大多从公共政策研究的视域出发，将教育政策及民族教育政策视为公共政策的下位概念，这一研究视角的优势在于可以将公共政策评估已有的相关成果合理地运用到教育政策与民族教育政策评估研究中，在二者公共政策的基本属性之上，附加“教育”或“民族教育”的特性探寻相应的评估路径，搭建评估基本理论。但同时，这一研究视角的选取也因公共政策的学科属性受到相应限制。公共政策的学科基础是政治学，在此视域下，教育政策评估的关注点在于政策目标的达成度，评估的目的在于提高政府部门的工作绩效，这在一定程度上忽视了教育政策给社会整体及相关利益者带来的影响和效益。有学者认为“教育政策是社会性很强的政策，对其影响性的评价我们应采取审视的态度”[1]。而社会学更关注教育政策的公平与正义，以及如何将教育政策的利益扩大到最大多数人。[2]在这一点上，社会学视角的选取恰恰更符合当前社会群体利益多元化的诉求。在考察社会问题时，社会学总是试图囊括影响该问题的一切社会因素，包括社会经济、社会政治、社会历史文化等因素，这也为民族地区教育政策实施效果的解读提供了更广阔的分析空间。社会事实是社会学的核心概念，社会学的研究试图在学理上复原社会事件本身。用社会学的视角对政策的直接效果、间接效果、正效果、负效果、潜在效果、可见效果、给社会带来的附加效果等进行分析可以在更大程度上明晰民族地区教育政策实施效果的边界。民族地区教育政策的对象是长期居住于这一区域的各族人民，这里丰富的教育对象主体构成、多元的民俗文化、复杂的社会与政治环境等特点，使教育政策的制定、执行、评估更具特色与复杂性。由此，在研究民族地区的教育政策问题时，恰恰需要结合社会学学科优势，将其融入到研究中，提高评估质量。

二、民族地区教育政策评估的基本问题与现状

（一）民族地区教育政策的评估主体

民族地区教育政策的评估主体指从事民族地区教育政策评估活动的个体、团体或组织，受政策制定者或执行者的委托对民族地区某项教育政策进行实施效果的评价。评估主体是政策评估活动的主导者。目前，参与评估活动的个体主体主要是民族院校或民族地区师范院校中从事教育政策研究的教师和学生，民族地区或民族事务相关的人大代表和政协委员、民族地区教育政策利益相关者及媒体。由于评估活动的专业性与复杂性，政府委托项目的评估主体通常以团队或组织的形式出现，一般情况下，评估组织的成熟程度代表了一个国家或地区的政策评估总体水平。[3]在加速实现我国教育现代化的时代背景下，教育政策评估已逐步受到重视，但由于教育政策评估并未达到与教学质量评估类似的制度化要求，加之教育政策评估大多为政府委托行为，评估机构多是政府与高校的共建单位，因此，没有形成专业性较强的第三方评估组织，与国外第三方评估较为普遍的情况相比仍有较大差距。从目前看，专业的教育政策评估组织包括政府部门的教育督导机构和高校中的教育政策研究机构。例如，北京师范大学和华东师范大学分别设立了中国教育政策研究院、国家教育宏观政策研究院，这些与政府共建并隶属于高校的研究院所作为教育政策研究的专业组织发挥着国家教育政策智库的作用，一方面成为中央与地方政府教育政策的策源地，另一方面也肩负着教育政策评估的任务。专门的民族地区教育政策评估组织主要设立于中央相关民族事务管理部门、民族地区各级教育行政机关教育督导部门，以及各类民族院校及民族地区师范院校中的民族教育研究院所。例如，中央民族大学设有中国民族理论与民族政策研究院，研究对象为马克思主义民族理论与政策，是国内民族政策及其评估研究的主要发声者。还有部分民族地区高校设立了“少数民族教育发展研究中心”“民族教育与心理研究中心”等，也开展民族地区教育政策评估的相关工作，但并不以教育政策为主要研究对象。从以上民族地区教育政策评估主体的构成与数量来看，民族地区教育政策研究主体的相对缺乏，降低了民族地区教育政策评估活动的自主性，也影响了民族地区教育政策评估研究发展的速度。

（二）民族地区教育政策的评估标准

评价标准是评估主体在评价活动中应用于评价对象的价值尺度与界限，评价标准同时具有主观性与客观性的特征，主观性体现为不能超越特定时代与社会的价值标准，客观性体现为是外部客观现实在评价活动中的反应。[4]教育政策的评估标准是教育政策评估活动的依据，决定着政策评估的科学性。Douglas E.Mitchell提出了6项教育政策评估标准：政策的可行性、政策的现实性与可操作性、政策的连续性、政策的有用性、政策的合理性、政策利益的满足状况。S.S.Nagel提出了效用、效益、效能、效率、公平5项标准。二者都涉及了政策评估标准的事实与价值维度。袁振国在其著作《教育政策学》中从教育政策预评价、执行评价及实施效果评价三个维度出发，提出了教育政策评估的5个标准：政策问题的正确性、政策目标的恰当性、政策方案的可行性、政策执行的力度、政策效益的程度。[5]以政策的生命周期为节点细化了教育政策的评估准则。孙绵涛从教育政策投入、教育政策效益、教育政策效率、教育政策回应程度等四个维度提出了教育政策的评估标准。[6]更关注政策实施效果的评价。黄明东等从后实证主义方法论视角构建了教育政策评估的标准，包括客观效果、主观福祉、伦理标准三个维度。[7]这些教育政策评估标准，也被借鉴到民族教育政策评估标准的建构中。谢治菊在其文章《民族教育政策实施效果评估——理论基础、指标体系与应用反思》一文中借鉴黄明东等对教育政策评估标准的研究[8]，从后实证主义视角出发构建了包括三个一级指标、十个二级指标、十九个三级指标的民族教育政策评估指标体系，将民族教育政策评估标准系统化、可操作化，并应用这一评估标准对我国几项重大民族教育政策进行了实践评估。需要明确的是，民族教育政策评估不能等同于民族地区教育政策评估，在民族地区实施的教育政策包括民族教育政策与普通教育政策，两者存在研究对象上的差异，二者关系见图1。民族教育政策是专门为少数民族制定的教育政策，而民族地区实施的教育政策本身并不一定带有民族政策的性质，也可以是全国范围内实施的普通教育政策。因此，民族教育政策的评估理论不能等同于民族地区教育政策的评估理论，构建民族地区教育政策的评估标准有其自身的合理性与必要性。以师范生公费教育政策的评估为例，这项政策从2007年开始在六所部属师范大学实施，政策目标之一是提升西部教师质量，因此在招生数量上向西部地区倾斜。以西藏自治区和四省涉藏地区为统计对象，2007—2019年，政策实施期间在涉藏地区招收约3500人，为涉藏地区义务教育阶段反馈了优质教师资源,与其他地区相比，此项政策对义务教育阶段师资配置均衡程度较低的涉藏地区，价值与意义更显重大，政策实施效果的评价也受到国家的重视与民众的关注。由于此项政策并不是民族教育政策，政策对象中包括来自涉藏地区占有一定数量比例的汉族学生，因此，并不适用民族教育政策的评估标准。目前，学界对民族地区教育政策评估研究的成果多集中于民族地区实施的民族教育政策，例如：对新疆、青海等少数民族聚居省区双语教育政策实施效果的评价。对民族地区普通教育政策评估的研究多是微观层面的实践研究，评估实践研究的数量和质量已远超于评估理论研究。宏观层面的民族地区教育政策评估理论研究较少，民族地区教育政策评估标准建构也没有得到应有的重视，大大降低了民族地区教育政策评估理论对评估实践的贡献率。

图1 民族地区教育政策与民族教育政策的关系

（三）民族地区教育政策评估方法

教育政策评估方法是教育政策评估的手段和方式，是评估主体进行政策评估、实现评估目标的工具。选择恰当的评估方法可以提高民族地区教育政策评估质量，评估方法的革新是教育政策评估理论建设和评估实践发展的动力。受哲学方法论和一般科学方法论的影响，教育政策评估方法在不同阶段呈现出不同的特征与倾向性。20世纪20年代受逻辑实证主义的影响，在研究方法上强调实证研究，定量的评估方法占据主导地位，强调用数字来证明教育政策的效果，偏爱图表模型创作与分析。二战以后，在人本主义影响下开始重视“人的尊严和价值”，在研究方法上呈现出从逻辑实证、量化研究转向质性研究的特征，一些传统上被认为非理性的研究技术，如问卷调查、个别访谈、实地考察、口述史研究、人种志研究等质性研究方法得以回归。无论是逻辑实证主义影响下教育政策评估方法“量”的取向还是人本主义影响下“质”的回归，在各自的历史时期都为教育政策评估理论与实践的进步起到了推动作用，共同促成了当前教育政策评估方法的多元化。民族地区的教育政策评估实践富有多元文化性、复杂性等特征，即使同一种政策评估方法在不同民族地区使用也可能因境遇不同，而效果相去甚远，但这一客观事实在民族地区教育政策评估实践中并未引起相应重视。同时，由于研究方法之争还停留在教育学学科层面，因此，鲜有学者专门论及民族地区教育政策评估方法的使用问题。

三、提升民族地区教育政策评估质量的建议

民族地区教育政策评估是一项兼具科学性与系统性的工程，只有确保评估活动每一个环节的高效才能达到整体质量提升的效果。同时，根据民族地区教育政策评估理论与实践研究中存在的突出问题，从评估对象与内容的界定、评估主体的培育、评估标准建构、评估方法使用等几方面提出提升民族地区教育政策评估质量的建议。

（一）明析民族地区教育政策评估的对象与内容

明确评估对象的范围，厘清民族地区教育政策的边界，这是评估理论建构及评估实践操作的基本前提。民族地区教育政策是指在民族地区实施的教育政策，是影响各民族学生个体成长的国家及地方政府层面制定的具有普遍性的教育政策，如义务教育均衡发展政策、教育扶贫政策等。我国目前的人口居住状况是各民族“大杂居，小聚居”，少数民族与汉族共同栖居于中华大地，形成了“你中有我，我中有你”的共生局面，这种情况在各级少数民族自治地区尤为突出。民族教育不仅仅是指少数民族教育，也包括民族地区汉族儿童的教育。因为在我国民族地区，除了少数民族人口比较集中外 ,汉族人口也占一定的比例，有的地区甚至比例还很高,他们的子女在受教育上与少数民族子女一样会遇到同样的问题。[9]因此，将民族地区教育政策研究的边界厘定为在民族地区实施的普通教育政策，政策对象包括在民族地区生活的少数民族学生与汉族学生。

应全面系统地确定民族地区教育政策评估的内容。按照教育政策的生命周期理论，教育政策从制定到终结会经历政策制定→执行→效果评估→调整/终结的过程。这一理论同样也适用于民族地区的教育政策。从已有的研究看，目前民族地区教育政策评估大都是政策实施效果的评估，并没有覆盖政策生命全程。按照政策生命周期理论，民族地区教育政策的评估应包括决策过程、政策执行过程以及政策实施效果评估三部分。一是民族地区教育政策的制定即决策过程评估，考察政策制定的科学性及民主程度，特别是各类政策制定过程中本民族政策利益相关者的参与度。二是民族地区教育政策的执行过程评估。民族地区政策执行的影响因素较为复杂，在执行过程中逐渐形成带有本民族文化与心理特征的独特执行风格，对民族地区教育政策执行的评估就是考察政策执行过程中的方式、效率及资源分配等问题。三是民族地区教育政策的实施效果评估。主要考察民族地区教育政策目标的达成程度并进行影响政策实施效果的因素分析。由于不同民族地区的发展程度不同，以及受各自宗教信仰、文化习俗的影响，同一项教育政策在非民族地区与民族地区、在不同的民族地区实施，其效果势必存在不同程度的差异。在考察民族地区教育政策的实施效果时，应分清政策实施的直接效果、间接效果，正效果与负效果等。更要考察各民族群众对政策的满意程度及政策对边疆稳定、中华文化多元一体认同等价值的实现作用。

（二）进行民族地区教育政策评估主体的培育

评估团队成员构成中本民族专家的数量应达到一定比例。我国有120多种少数民族语言，50多种少数民族文字，29个民族有与自己的语言相一致的文字，如藏族、彝族、蒙古族、维吾尔族等。教育政策评估团队中有本民族专家的参与，可以解决因语言文字不通带来的沟通障碍。同时，在现场调研与访谈中，本民族评估专家更容易获得真实信息，特别是利益相关群体对政策实施的态度及内心感受。鉴于以上需要，有必要在民族地区教育政策评估主体的选拔上向少数民族倾斜。评估主体的培养形式有两种：一是规范学历教育，加强高校教育政策评估专业的建设，在民族地区的师范院校及民族高校中开设政策评估专业；二是通过社会培训的形式开展对民族地区教育政策评估人才的培养。鉴于我国教育政策评估专门人才的缺乏，某项教育政策评估前会出现临时抽调、拼凑评估人员的问题，而通过社会培训的形式可以在短时间内使政策评估人才得到有效补给。在人才培养方案的制定上应使培养目标明确：具备多元文化视野的综合性、应用性评估人才。民族地区形成了一个具备完整生态的小型社会，系统论认为，教育政策问题不仅是教育子系统的问题，而是牵涉到整个社会系统，特别是民族地区，复杂的社会问题使教育问题愈加复杂化。因此，民族地区教育政策评估人员要具备全面的知识和解决民族社会复杂问题的能力。在培养目标的引导下设置切实可行的培养方案，在课程设置上应至少包含五个学科模块的内容：政治学、社会学、民族学、教育政策学及评估学。

（三）构建科学合理的民族地区教育政策评估标准

民族地区教育政策评估标准的构建应合理借鉴已有的教育政策与民族教育政策评估标准。谢治菊将民族教育政策划分为保护型和发展型，并认为其构建的民族教育政策评估指标体系更适合用于发展型民族教育政策的评价。[10]同时，受到复旦大学熊庆年教授及华东师范大学袁振国等教授的启发①此灵感得于复旦大学熊庆年教授、华东师范大学袁振国、黄忠敬、朱益明、吴遵民、尹后庆等教授的启发。，笔者认为我国民族地区教育政策评估标准的建构可以分解为三个类型或者说三个层次。层次一是民族地区教育政策评估准则，层次二是不同民族地区的教育政策评估标准，层次三是不同民族地区某项教育政策的评估指标体系。其中，第一层次是评估准则，是对民族地区教育政策评估的宏观要求，民族地区教育政策的评估应在此框架中进行。这一准则建立的基础是民族地区教育政策实施对象的特殊性。民族地区是少数民族高度集中并与汉族混合聚居的地区，政策实施对象是少数民族与汉族师生。民族地区教育政策的实施不仅关乎着各民族儿童的前途与命运，影响着民族地区教育发展的速度和程度，更在深层次上与边疆稳定、中华文化认同与民族团结息息相关。因此，民族地区教育政策评估准则中至少应包括民族认同等伦理价值。民族地区教育政策评估准则的制定，是为适应民族地区的特殊属性，为民族地区教育政策评估设定一个宏观框架。层次二是不同民族地区教育政策的评估标准。我国民族成分相对复杂，在不同的地域气候条件、劳动技能提炼、人神交流的祭祀活动、价值取向等因素影响下各少数民族逐渐形成不同的认知结构，造就了各民族特有的心智特征。同时也形成了以信仰与习俗为核心的民族文化体系和行为方式。[11]例如回族、藏族、维吾尔族等少数民族都有各自不同的宗教信仰、文化习俗与行为习惯。基于不同民族的特性，有必要构建隶属于不同民族地区的教育政策评估标准。例如，藏族地区教育政策评估标准，回族地区教育政策评估标准等。第三个层次是不同民族地区某项具体教育政策的评估指标体系。这一思考，一是基于每一项具体教育政策都有明确的政策目标，政策评估的标准之一就是考察政策目标的达成度；二是每一项教育政策在评估实践落实过程中都需要制定具体的评估指标体系并保证其具备可操作性，这是政策评估理论向评估实践过渡的第一步。在评估方案的制定过程中，评估指标体系的构建是关乎整个评估质量的关键环节。以上政策评估标准的三个层次是层层深入，逐步具体化的过程。从民族地区的民族特殊性，到某一民族行为方式与认知结构的独特性，最后落实到某项教育政策的具体性。第一层次是宏观准则的设计，从社会学的视角确定民族地区教育政策评估的一级指标；第二层次是中观的标准建构，从民族学的视角探讨不同民族地区教育政策评估的标准；第三个层次是微观指标体系的建立，从政策学的视域确定待评估教育政策的评估指标体系，并制定评估方案。三个层次层层推进以确保评估指标体系服务于民族地区，符合不同民族的文化需求，保障每一项教育政策评估的质量。

（四）规范民族地区教育政策评估方法的使用

民族地区教育政策评估是在教育政策评估理论指导下对民族地区教育政策从决策、政策文本、政策执行再到政策实施效果进行评价的实践研究。政策评估作为评价研究，“基于证据”既是其本质的内在要求也是其科学性的具体体现，因此定量的方法是教育政策评估研究中不可或缺的研究方法。同时，教育政策作为一种社会政策，其评估又不可避免地蕴含着当时社会的价值要求。民族地区社会情境更加复杂，也面临更多元化的价值因素。对价值的解读，需要质性研究方法的介入。因此，定量研究与定性研究相结合，不失为一种解决问题的办法。达塔（Datta）指出尽管定量与定性研究方法各有侧重和不足，但实际上二者在评估中常常被结合起来使用，且评估也越来越倾向于混合方法的使用。[12]两者结合使用，可以同时关注政策评估中的事实与价值因素，强调技术标准与价值标准的双重准则，更符合民族地区教育政策评估的现实要求。伯恩斯坦建立了政策社会学三层次分析理论。层次一是宏观制度，即包括政治、经济、文化、科技等方面的社会环境，是对政策决策时社会背景的解读。层次二是文本层次，即政策内容中对政策目标、手段等的表述。第三个层次是传递层次。即政策文本从文字走向执行实践的过程。[13]根据伯恩斯坦的三层次分析理论，民族地区教育政策评估方法的使用可以尝试从不同的政策层次着手，规范研究范式。一是分析政策制定时民族地区与此项政策相关的社会问题，将教育问题放置于大的民族社会背景下进行宏观考察。这一过程可以采用文献法或质性研究的方法进行数据收集。布鲁姆·汉森认为：“政策网络可被视为一系列用于调节国家与组织利益交互作用的非正式规则。”[14]对民族地区而言，民族群体及民族个体的利益满足将促进形成有利于社会稳定的群体意识。[15]因此，对民族地区教育问题的社会背景调查十分必要，这一调查的重点在于民族群体及民族个体的需求及利益满足情况。其中，问卷、访谈等方法是了解群体及个体需求的有效途径。二是对民族地区教育政策文本的解释。政策话语研究者Dvora Yanow 认为：不但公共政策作为文本，在颁布过程中由推行者解释，而且推行过程本身也作为文本被其它利益相关者阅读和解释；政策文本承载并传递意义，这一意义是由作者、文本和读者共同赋予的。[16]对民族地区教育政策文本以诠释学的方法进行解读，就是从解释者的立场关注政策对民族地区政策群体及政策个体的意义与价值，诠释政策文本内容中信仰的表达及其传递给民族地区阅读者的效果。有学者认为，教育政策文本本身所表达的意义也应成为研究对象。具体包括行动者在教育政策中的活动目标、范围、方式等。[17]三是民族地区教育政策的执行评估，即对民族地区政府部门及各级教育行政部门的教育政策执行力评估，是从目标认知、执行偏好、执行逻辑三个维度来把握一项国家教育政策在民族地区落地执行的特殊行动逻辑。[18]民族地区各级行政部门人员对政策的认识与解读，政策执行的能力（包括政策执行的刚度、力度、速度、效度）及贯穿于政策执行中的行动逻辑，可以通过田野调查的方法进行民族志式的深描研究[19]，以分析特定民族地区教育政策执行的特殊逻辑，并对其进行解释。民族地区教育政策评估具备多学科综合研究的性质，因此，有必要借鉴不同学科的研究方法，包括社会学、人类学、民族学等。民族地区教育政策评估研究方法的选取与使用也是保证评估工作科学与高效的手段。

民族区域自治制度赋予民族自治地方以自治权，使民族地区政策制定与执行具有了高度灵活性。不同民族地区在政策文本制定与政策执行中形成了不同民族的独特风格，也在不同程度上影响着政策的实施效果。在教育政策评估过程中，民族地区需要根据自身的独特性进行特定的评估理论建构。在评估主体的构成上，充分吸纳本民族专家成员，做到评估主体的多元化；在评估标准建构上，有必要根据不同民族地区制定不同的教育政策评估标准。从少数民族特有的文化、历史和哲学积淀出发，在对当地民族群众所处文化和生态系统深刻认识的基础上，充分实现评估标准的入乡随俗；在评估方法的选择与使用上，倡导定量与定性相结合，注重田野研究在民族教育政策执行评估中的应用；在教育政策实施效果评估中，关注民族地区民族群体与个体对政策实施的满意程度，促进民族认同。将政策评估作为政策管理的手段，不断发现并及时解决民族地区教育政策实施中出现的问题，在充分理解民族地区教育现状的基础上，把握其最近发展区，以政策评估为抓手，促进民族地区教育质量的提升。努力推动民族地区教育政策评估的制度化，以制度建设促进民族地区教育治理现代化的实现。