公共机构集中统一组织合同能源管理模式研究及示范应用

朱 聪 丁 婧

上海市机关事务管理局

0 引言

根据国家机关事务管理局《关于开展县（区）集中统一组织合同能源管理项目试点的通知》的文件精神，国内各试点县（区）积极响应国家机关事务管理局的部署要求，加快开展集中合同能源管理项目。为深入推进公共机构能源资源节约和生态环境保护工作，积极响应“政府带头过紧日子”的号召，发挥财政性资金支出对相关领域牵引带动和效能提升的作用，进一步推广合同能源管理模式在节能技改工作中的应用，本文作者作为上海市机关事务管理局牵头成立的课题组主要研究成员，对集中统一组织合同能源合同项目进行深入研究。

据调研，截至2020 年底，上海公共机构共7 816 家，建筑面积近 6 000 万 m2，能耗总量近 145万tce，能耗费用超过47亿元，公共机构能耗中超过80%的为建筑能耗。同时，上海市公共机构存在分布分散、建筑规模大小不一、能耗悬殊较大等特点，为提高公共机构合同能源管理项目覆盖面，本文通过深入研究集中合同能源管理项目既有案例，探索项目推广模式，提出实用性高、可操作性强、可供复制推广的推进机制及示范文本，为促进项目更好落地提供必要的指导与技术支持。

1 既有案例调研分析

本文通过对既有案例的操作模式、商务模式、融资贷款及发展瓶颈等进行对比分析，对各项目的实践经验进行总结。

1.1 调研案例总体情况

通过广泛调研，收集汇总上海、江苏、浙江、山东、广西、重庆、四川、广东、福建、安徽、江西、河北等12 地覆盖278 家公共机构的70 个相关案例，分别对项目中的机构数量、类别、改造内容及数量、采购人、商务模式、节能率、采购人分享比例、合同年限、托管费用等信息进行汇总。重点分析了山东“章丘模式”、浙江光伏建设合同能源管理试点工作、江苏托管型合同能源管理项目[1]、深圳“四位一体”工作思路和上海突破不同层级预算主体的创新服务举措等典型模式，为后续调研比对进行数据铺垫。

1.2 调研案例对比分析

经统计分析，70个相关案例中操作模式占比最高的为“按改造内容集中组织”和“大小组合”，分别占比为38%和27%；商务模式主要为节能效益分享型、节能量保证型和能源费用托管型三种，其中节能效益分享模式占比69.8%，能源费用托管模式占比22.6%，节能量保证模式占比为7.5%，节能效益分享型模式占主导地位，节能量保证型模式和能源费用托管型模式积极推广中。案例分析情况详见图1和图2。

图1 操作模式占比分析图

图2 商务模式占比分析图

从建筑类型、年节能率、合同年限及项目改造内容等进行分析，节能效益分享型模式采用最多的建筑类型为机关、医院和学校，节能率在10%~60%之间，合同年限为5-10年，重点改造方向为空调系统、照明系统及能耗监测系统。节能量保证型模式采用最多的建筑类型为机关和学校，节能率在15%~25%之间，合同年限为5-10 年，重点改造方向为照明系统、空调系统、配电系统、热水系统。能源费用托管型模式采用最多的建筑类型为医院、机关、学校和文化，合同年限主要为3-15年，重点改造方向为综合能源服务平台、空调末端集控管理系统和照明灯具改造及控制系统。在70个相关案例中，每个项目中含3~6家公共机构，案例分析情况详见图3、图4、图5、图6、图7和图8。

图3 节能效益分享模式项目信息统计图

图4 节能效益分享模式项目用能系统改造占比图

图5 节能量保证模式项目信息统计图

图6 节能量保证模式项目用能系统改造占比图

图7 能源费用托管模式项目信息统计图

图8 能源费用托管模式项目用能系统改造占比图

1.3 融资贷款调研分析

中国人民银行、财政部等七部委联合印发的《关于构建绿色金融体系的指导意见》指出，要构建绿色金融体系，大力发展绿色信贷，动员和鼓励将更多社会资本投入到绿色产业。通过对农商银行、上海银行、浦东发展银行、宁波银行、江苏银行、融资租赁公司及产业基金等多家金融服务机构进行调研发现，目前绿色产业中的融资贷款仍存在诸多问题，如金融机构相关产品少，贷款利率相对较高，一般3-5 年中长期合同能源管理银行贷款利率在3.65%~4.35%之间，且对节能服务机构要求高；合同能源管理周期长，风险防控难度大[2]，制约合同能源管理的融资；金融机构的贷款业务缺乏个性化产品等均制约了绿色金融的发展。为此，亟须构建绿色金融体系，从根本上解决融资难的问题。

1.4 项目推进瓶颈分析

通过对机关事务管理部门、财政局、采购中心、各系统节能主管部门、公共机构、金融机构和节能服务机构等进行走访调研后发现，合同能源管理在推行过程中面临的主要障碍和瓶颈包括：机构多、覆盖范围广，统筹协调难度大；预算主体多，采购申请程序烦琐；市场融资需求小、经营过程不确定等因素阻碍融资发展；传统的物业管理模式达不到精细化节能运维管理[3]；节能效益无法准确量化；信誉体系不完善等。基于各项目自身特性，在实施过程中仍需对个体差异部分进行定制化描述，进而满足不同类型的推动需求。

2 创新模式推广建议

基于案例调研结果分析总结，探索建立有特色亮点、可供复制推广的集中统一组织合同能源管理项目推进体系与推广模式，在实用性、可操作性基础上，提供推行策略建议，为合同能源管理工作推进提供更广的路径。

2.1 健全管理制度机制，提升综合管理效率[4]

依托《上海市公共机构合同能源管理项目管理办法》“市公共机构节能工作联席会议制度”的要求，结合集中统一组织合同能源管理项目特点、关键要素及实施难点，优化其工作机制，确定合同能源管理工作推进的主管部门，确立项目推进的主体单位，细化各市区、部门的责任分工，保障项目的有序开展；强化主管部门、主体单位等相关部门的职责，优化实施流程，简化操作程序，实现各级采购人、主管部门、财政等部门的通力协作，为项目的执行打造快速通道。

2.2 模式路径高效组合，助力项目快速推进

1）综合考虑各类型公共机构建筑特点以及政府采购、费用支付、实施流程等因素，构建“点、线、面”结合的多元化操作路径（“点”即同一物理点位、不同预算主体的集合，例如集中办公建筑；“线”可分为相同预算主体的集合和不同预算主体的集合，其中相同预算主体的集合主要为不同办公点的同一机构，不同预算主体的集合主要为同类型的公共建筑，如机关办公建筑、学校建筑、医院建筑等；“面”即为不同类型机构的组合打包，可以为两种类型机构建筑的集合，也可以为多种类型机构建筑的集合）。

2）根据三大商务模式的适用性，以“安全、高效、经济、节能”为导向，提出能源托管优先的商务模式。

3）为保证项目的顺利实施，形成操作路径与商务模式的高效组合方案：建议每个项目中含3~5家公共机构；节能量保证型模式的合同年限不超过5年；节能效益分享型或能源费用托管型模式的合同年限建议为5-10年；光伏发电等新技术、新产品应用或投资规模较大的项目可适当延长合同年限，但不应超过15 年。最终实现模式“最优化”、效益“最大化”、节能“长效化”。

2.3 构建合同能源体系，提高产业发展动力

结合公共机构的建筑概况、使用需求、能耗设备等特点，根据研究数据及经验总结，从技术合理性、经济可行性、效益长效性等方面考虑，通过对公共机构建筑围护结构、暖通空调、电气照明、生活热水、可再生能源等方面的研究，从节能和节水两方面构建公共机构合同能源管理技术体系，为公共机构的节能产业发展提供内生动力。

2.4 构建绿色金融体系，缓解行业融资难题[5]

结合节能环保产业的融资需求和现状，将绿色信贷服务与合同能源管理项目有机结合，形成合同能源管理的绿色金融体系。通过构建以政府牵头，与节能服务单位、金融机构、公共机构形成四方联动的融资机制，构建合同能源管理绿色金融生态链；打造基于区块链的合同能源管理绿色金融平台，将行业资讯、供求信息、招商信息等展示于平台，为供需双方提供发布信息的渠道。通过绿色金融体系的构建，实现政府、市场、资本三方的合作共赢，缓解行业融资难题，促进绿色金融在合同能源管理产业中的发展。

2.5 推行多项创新举措，激发培育市场活力[6]

结合公共机构合同能源管理的市场现状，为激发和调动各方参与的积极性，建立绿色考核评价体系，引入政策激励、财政激励方式以调动各方积极性[7]，促进合同能源管理项目高效、有序开展和顺利实施；构建更加科学合理的节能评估考核体系，引导公共机构的节约发展和清洁发展，提高整体能源管理水平。通过多项创新举措共同推动集中统一合同能源管理的长效发展。

3 应用文本示范输出

为高效、有序推动公共机构集中统一组织合同能源管理项目的实施应用，根据对《上海市公共机构合同能源管理项目管理办法》中涉及的工作机制、管理制度及实施流程等内容的优化建议要求，结合既有案例实施经验，相关课题同步编制形成上海集中统一组织合同能源管理工作的操作方案和操作流程，包括《公共机构节能节水技术推荐目录》《公共机构集中统一组织合同能源管理项目采购需求文本》《公共机构合同能源管理合同》《公共机构合同能源管理项目绿色金融协议》等文本模板，供上海市各公共机构能便捷选用，采用适宜的集中统一合同能源管理方式推动公共机构建筑绿色低碳化改进工作。