环境质量因地方政府的重视得到改善吗?——基于文本挖掘的经验分析

陈安琪，李永友

(1.武汉大学经济与管理学院，湖北 武汉 430072；2.浙江财经大学财政税务学院，浙江 杭州 310018)

一、引 言

环境问题的严重性不仅使中国经济增长的质量受到质疑，也对人民生命健康造成严重威胁[1][2]。随着公众参与意识的增强，围绕环境问题展开的集体诉求次数也在持续增加[3]，环境群体性事件已成为社会不稳定的重要原因。尤其在新媒体技术普及化的今天，环境群体性事件的扩散效应对政府公信力产生的冲击易被进一步放大，公众利用新媒体技术对各级政府的环境保护行为的监督力量正在不断彰显[4]。

环境问题的实质是在经济增长至上的背景下地方官员没有激励去重视与其政治晋升无关的环境污染[5]。但随着环境“问责制”和“一票否决制”的推行，环境指标逐渐成为继经济增长指标后对地方官员的又一刚性约束，地方官员不得不在官方文件中加大对环境问题的提及和重视力度[6]。面对日益严格的环境考核及自上而下追求高质量发展，环境质量是否因地方政府对环境的重视程度得到改善？地方政府在各类环境治理工具上是否存有选择偏好？这两个问题实际上就是考察地方政府对环境问题的高度关注是否带来实现环境质量改善的治理行为。为此，本文以我国省级政府工作报告为研究样本，通过文本分析法识别地方政府对环境问题的重视程度，在此基础上实证研究地方政府的环境重视程度能否带来环境质量的改善，并对其背后的作用机制进行探讨。本文的创新之处在于：一是通过挖掘政府工作报告，利用词频分析测度地方政府对环境问题的重视程度，并基于此识别地方政府环境重视度对地区环境质量的影响，而已有环境问题的研究基本都集中于环境质量变化的体制原因和环境管制工具的治理效应；二是为解决环境质量与地方政府环境重视度之间存在的反向因果问题，创造性地使用政治联系作为地方政府环境重视度的工具变量，以确保实证结果更加稳健、可靠。

二、理论分析与研究假说

在环境联邦主义的理论框架下，中央政府是环境治理的发起人，地方政府则肩负执行者的重任。尽管由中央统一采取环境治理措施能有效避免地方政府的“搭便车”行为，提高了环境公共品的供给效率[7]，但鉴于地区间环境自然禀赋差异较大、环境污染程度参差不齐，中央政府不可能采取一刀切的环境治理模式。相较之下，地方政府对辖区居民的环境诉求和治污技术更为了解，由此做出的环境决策更加符合居民的实际需要[8]。虽然在很长的一段时间内地方官员为赢得“政治锦标赛”重经济发展、轻公共服务而饱受诟病[9]，但随着环保目标被纳入官员考核体系，地方政府不得不做出政治承诺以体现其对环境问题的关注，地方环境执法也获得了新的保障。辖区内众多公共服务均由地方政府提供，在财政资源有限、政府治理目标多元的情况下，如何保证环境治理工具的使用在规模和效率上满足实际需要在很大程度上取决于地方政府对环境问题的重视程度。地方政府环境重视度越高，则可预期用于改善地区环境的政府投入和行动力度就越大，相应的地区环境质量也更好。

我国的环境管理体制是纵向和横向相结合的双重管理模式(如图1所示)，地区环境质量交由各级地方政府负责，各级环境保护行政主管部门承担统一的监督管理职责，本级政府接受上一级和同级环境保护行政主管部门的监督管理。2005年12月，国务院在《关于贯彻落实科学发展观加强环境保护的决定》(以下简称“《决定》”)中明确将污染治理绩效作为领导干部选拔任用和奖励惩罚的依据。紧随其后，生态环境部(原环境保护部)从2007年开始逐渐同各省(市)政府签订环保责任书。在2007年11月颁布的《主要污染物总量减排考核办法》(以下简称“《办法》”)中，中央正式推行对地方官员的环保考核问责制和“一票否决”制。由此，环境保护标准和污染治理绩效的规范和强化对地方政府的环境治理提出了更高的要求。虽然环境保护标准也有区分，但基本上各地区都是在统一的时间执行统一的国家标准[10]。尽管体制上存在明确分工，但实际上我国环境保护行政主管部门的独立性始终处于缺失状态，本应主导环境监管的地区环保部门却处处受制于地方政府，其资金安排、人事任免和福利薪酬等重要事项均需得到地方政府的支持才能落实，且地方政府对环保行政部门的财政资金控制尤为明显[11]。地方政府有动机且有能力对环保部门的决策和执行加以干预，因此地方政府环境重视度对环保部门工作的顺利开展十分重要。如若环境问题成为地方政府的重点工作，不仅地方政府加大环境治理力度，环保部门的环境执法行为也能得到有力保障。为此，本文提出研究假说1：在控制其他影响因素的情况下，地方政府环境重视度越高，地区环境质量越好。

图1 中国环境管理体制

官员是地方政府行动的直接主体，地方政府表现的行为多样性正是地方官员动机的体现，地方官员的偏好影响地区政策的选择[12][13]。要将环境治理落到实处，地方政府的首要决策是治理工具的选择。从各国环境治理的实践看，常见的治理工具有三种：一是环境立法，即通过制定环境相关的法律法规来规范市场主体行为；二是排污税费，即依据外部性理论对污染企业征收惩罚性税费；三是环保投资，即在财政支出中直接安排财政资金用于污染治理。有关研究发现，任期长、年龄小的省委书记更偏好利用法律手段进行环境管制[14]。环境立法的优势在于成本较小，地方政府只需付诸行政监管成本。但环境立法在管制市场主体行为的同时也缩小了地方政府在环境治理中的相机抉择空间，由此带来的环境质量改善效应较为有限。相较之下，征收排污税费不仅内部化排污成本以激励企业降污减排，而且可增加地方政府的收入。尤其在现有的政府间收入分配关系下，地方政府拥有环境税费的独占权和自由处置权，因而征收排污税费受到地方政府青睐[15][16]。相比于前两者，环保投资从目前的经验证据看更多的是一种事后治理，即通过专业处理设备将污染物在排入水、气、土壤前进行净化处理，以降低对环境的污染程度。伴随绿色生产技术的发展，环保投资也可通过提高企业生产和消费的绿色化水平实现源头治理。但无论事后治理还是激励企业绿色化生产，环保投资对地方政府来说都是一笔不菲的投入，给原本就拮据的地方财政造成较大的压力。

地方政府对环境问题的重视要真正落实到地区环境质量的改善上关键在于选择相应的治理工具并加以利用，使其实现预期的治理效果。比较三种治理工具的优劣可看出，没有哪种治理工具始终处于占优地位，所以地方政府的治理决策在很大程度上是既有财力约束下的偏好使然。环境治理归根结底作用于企业层面，这对地方政府而言会带来税基的暂时性下降，而地区间激烈的财政竞争及辖区内刚性的民生支出迫使地方政府在选择环境治理工具时不得不偏好直接成本最小化的治理工具。就三种治理工具的作用方式来看，排污税费不仅可通过惩罚手段实现污染减排，还可利用相关税收优惠政策激励市场主体的绿色生产和消费行为[17]。惩罚性税费和奖励性税收优惠在边际上均提高了市场主体污染行为的相对成本，理论上可预期征收排污税费能带来环境质量的改善。尽管现实中由于地方保护主义而存在排污税费征收不严和降低标准的情况[18]，但征收排污税费的积极作用仍得到大部分研究的支持[19][20]。为此，本文提出研究假说2：地方政府环境重视度的提高使其表现对不同治理工具的选择偏好，而地方政府环境重视度之所以能带来环境质量的改善是源于其选择的治理工具发挥了显著的治理效果。

三、研究设计

(一)模型构建

本文构建如下的模型，以检验地方政府环境重视度的提高对地区环境质量的影响。

enviit=α0+α1attit+∑Controlit+γi+μt+εit

(1)

其中，enviit表示地区环境质量，attit为地方政府环境重视度，系数α1体现地方政府环境重视度对环境质量的作用大小和方向，Controlit为一系列影响环境质量的控制变量。为排除其他因素的影响，本文采用双向固定效应模型。

(二)变量设定和数据说明

基于研究目标及数据的可得性，本文采用2000—2016年中国31个省级行政区的面板数据(不包括港澳台地区)。现对所有变量做出如下说明，变量的具体定义和描述性统计见表1所示。

表1 变量的描述性统计(N=523)

1.地区环境质量。地方政府的环境治理通常并非针对某一特定污染物，故采用任何一类污染物代理地区环境质量都会存在以偏概全的问题。借鉴已有研究，本文采集《中国统计年鉴》和《中国城市统计年鉴》中各地工业废水、工业二氧化硫、工业烟粉尘和工业固体废弃物的排放数据，利用熵值法编制地区环境质量指数，以全面反映地区环境综合状况[21][22]。该指数是一个负向指标，数值越大，说明地区环境质量越差。

2.地方政府环境重视度。本文利用文本分析法对地方政府环境重视度加以测度。文本分析法通过对大量文本进行信息挖掘，研究者由此可获知文本编写者的关注点，文本中出现的词语类别则能有效显示被着重强调的领域[23]。由于政府的施政内容总是通过政府工作报告等重要文件向社会公布，所以近年来利用政府发布的各种施政文本来研究政府施政行为及其决策过程成为学术研究的一个重要途径[24]。目前，围绕政府工作报告展开的研究基本都采用这种文本分析方法，借助词频统计和语篇分析手段挖掘文本信息，以识别政府工作的重点[25][26]。该方法在环境问题的研究中也开始逐渐被应用[27][28][29]。为刻画地方政府对环境问题的重视程度，本文借鉴已有文献并通过挖掘政府工作报告中的环境相关信息，测度中国省级层面的地方政府环境重视度，具体做法是以政府工作报告中环境相关词语出现的频次衡量地方政府对环境问题的重视程度。其中，环境关键词的选择参考王印红和李萌竹(2017)的做法[27]，包括生态、污染、生态环境、节能、新能源、绿化、环境保护(环保)、绿色、可持续发展、排放、环境治理。在确定关键词之后，利用Python的中文分词组件Jieba爬取523份省区市地方政府工作报告的原文内容(1)由于无法获得2000年河南、宁夏、西藏和新疆的政府工作报告原文，故做缺失处理。。对上述关键词的词频加以统计并剔除重复计算的部分，最终汇总各关键词的词频并求和。政府工作报告的原文取自中央人民政府网站和各省级政府的官方网站。

3.环境治理工具。其中，环境立法以当年各省区市通过的环境政策法律法规数量来衡量，并根据北大法意网中的地方法规数据库手动整理得到。借鉴郭俊杰等(2019)和卢洪友等(2018)的做法[20][30]，我们将排污税费定义为单位污染物收费水平，数据来自各级环境保护行政主管部门网站和《中国环境统计年鉴》。环保投资以工业污染治理投资的对数衡量，数据源于《中国环境统计年鉴》。由于《中国环境统计年鉴》的环境治理投资中有小部分资金源于企业治污投入，并不能完整呈现地方政府的投入，但环境治理投资的绝大部分仍是政府财政资金，故本文没有考虑这种极为有限的误差[31]。

4.地区控制变量。经济发展水平采用实际人均GDP的对数表示，经济增速以GDP的增长率表征，地区产业结构以第二产业占GDP的比重衡量，地区投资水平以地区固定资产投资占GDP的比重衡量，经济开放程度以实际外商投资占GDP的比重衡量，人口规模以人口增长率表征，城市化水平以城镇化率衡量，财政压力为财政支出与财政收入之比，科技投入以用于科学技术的财政支出占比衡量。上述数据均来自《中国统计年鉴》。

5.官员特征变量。地方最高行政长官的个体特征变量具体包括年龄、学历、任期及此后是否获得政治晋升等维度。最高行政长官的确定依据为当年政府工作报告的汇报人，所有信息均由各级政府网站的官员简历手动整理得到。

四、实证研究结果及分析

(一)基准回归结果

基于式(1)，表2汇报了地方政府环境重视度能否带来地区环境质量改善的实证结果。可以看到，无论是否考虑地区经济发展水平及其他影响因素，地方政府环境重视度对地区环境污染的影响均显著为负。虽然假说1的内容得到证实，但仍要考虑地区环境污染状况与地方政府环境重视度可能存在反向因果关系，毕竟地方政府之所以加大对环境问题的重视力度，一个很重要的原因就是环境质量低下、社会舆论压力大所致。基于这一现实，忽略内生性的基准回归结果是有问题的。为此，我们需在解决内生性问题的情况下重新估计式(1)。

表2 基准回归结果

(二)内生性问题的处理

为解决内生性问题，本文选择政治联系作为地方政府环境重视度的工具变量并展开进一步的实证分析(2)这里，政治联系是指地区最高行政长官汇报政府工作报告的所在地与其政治仕途的起步地的一致性。若一致，则政治联系强；若不一致，则政治联系弱。。该政治联系主要通过追踪和记录历任地区最高行政长官的个人简历，将政府工作报告的汇报地与其政治仕途起步地比对后整理得到。不同于西方国家的地方官员要对所在区域的选民负责而难以在地区间横向调动[32]，中国实行的是领导干部交流制度。地方官员异地调任的频繁出现为我们找到并估测政治联系提供了一个窗口，进而使研究能继续开展。从理论上来说，如若政府工作报告的汇报地恰好是地方官员的政治仕途起步地，则在该官员带领下的地方政府将会着重发展短期内经济绩效显著的领域，环境问题由于投入大、见效慢、难以对官员晋升产生决定性作用而被忽视，地区环境质量缺乏有效保障。可见，政治联系与地方政府环境重视度之间存在相关性，对这两个变量相关关系的检验结果符合理论预期：在控制地区环境污染水平后，政治联系与地方政府环境重视度呈显著负相关、与地区环境污染指数之间不存在显著相关性。同时，该政治联系取决于地方官员的自身能力和政治机遇及上级政府的任命安排，故只能通过地方官员对环境问题的重视程度来影响地区环境质量，并不存在其他的作用渠道。因此，以政治联系作为地方政府环境重视度的工具变量符合选择标准。

表3汇报了工具变量法的回归结果。可见，第一阶段回归的F值均大于10，说明本文选取的工具变量并不存在弱工具变量问题。根据(1)—(4)列显示的第二阶段估计结果，地方政府通过政府工作报告反映的环境重视度对地区环境污染指数产生显著的负向影响。其中，在加入其他地区控制变量后，当地方政府环境重视度提高1个单位时，地区环境污染指数平均降低0.0175个单位，说明地方政府环境重视程度的提高确实能带来地区环境质量的改善。同时，政治联系的系数显著为负，说明汇报地是地区最高行政长官的政治仕途起步地时，地方政府在政府工作报告中呈现的环境重视程度明显降低，这与理论预期保持一致。

表3 工具变量法的估计结果

(三)稳健性检验结果

我们分别采用每亿元工业增加值的工业固体废弃物排放量、工业废水排放量、工业烟粉尘排放量和工业二氧化硫排放量作为地区环境质量的代理变量，对地方政府环境重视程度的环境绩效进行异质性检验。表4的估计结果显示，地方政府环境重视度的提高对地区环境质量的改善作用不会因污染物的种类而发生实质性改变，地方政府提高对环境问题的重视程度能有效降低各类工业污染物的排放。

表4 地方政府重视度和各工业污染物排放的回归结果

以2008年为界限，我们分时段考察地方政府环境重视度的影响(估计结果如表5所示)。可见，2008年以后，地方政府环境重视程度的影响更为显著，其原因在于：一是北京奥运会的召开使全国各级政府积极响应中央号召，共创优良环境，相关文件条例明确奥运会期间达到的环境目标，各地方政府参照要求均予以落实；二是从2008年开始，环境保护逐渐成为地方政府政绩考核体系和领导干部目标责任中的一环，环保指标成为地方官员政绩考核的刚性约束，地方政府在政府工作报告中呈现的环境重视程度在环境治理实践中一一落实，地区环境质量因地方政府的重视而得到显著改善。

表5 分时段的回归结果

接下来，我们分样本考察地方政府环境重视度的环境改善效应。根据每亿元地区生产总值的能源消耗量(万吨标准煤)，全国31个省级行政区划分为高能耗地区和低能耗地区，以比较不同能耗地区的地方政府环境重视度对环境质量的影响。结果发现，地方政府环境重视度的提高对地区环境质量的改善效应在高能耗地区更为明显，而低能耗地区稍显不足。可能的原因在于：低能耗地区的经济发展相对较慢，地方政府优先考虑的仍是经济绩效而非环境治理，由此产生地方政府环境重视度的环境改善效应在地区间存在较大的差异。

表6 按能耗分组的回归结果

此外，剔除其他的中央政府制定的环境政策可能造成的影响。本文在模型中分别加入两个政策变量(环境绩效奖惩制erp和环保考核问责制eas)及地方政府环境重视度与政策变量的交互项，以考察中央制度约束对地方政府环境重视度的环境绩效的影响(结果如表7所示)。可见，地方政府环境重视度、中央制度约束及两者交互项的系数均显著为负，说明中央政府的干预和介入进一步提升了地方政府环境重视度对地区环境的改善效应。地方政府因中央层面的考核制度约束加大对环境问题的重视力度，并落实到地区环境治理的实践中。若将两个政策变量同时纳入研究，相比于《决定》将环保指标纳入考核体系，《办法》明确环保考核问责和“一票否决”的推行对地方政府的环境重视起到更为有效的激励和约束作用。

表7 考虑中央政府制度约束影响的回归结果

以上的稳健性检验结果与前文基本一致。以政治联系作为地方政府环境重视度的工具变量的合理性和有效性得到进一步确认，地方政府加大对环境问题的重视力度的确能带来地区环境质量的改善。

五、进一步的分析

(一)地方政府环境重视度和环境治理工具选择偏好

结合理论分析，地方政府环境重视度之所以带来地区环境质量的改善，关键是地方政府在一系列约束条件下选择了改善环境质量的治理工具。现就对既定财政约束下地方政府环境重视带来的治理工具选择偏好进行分析，本文采用系统GMM法进行估计(结果见表8所示)。

表8 地方政府环境治理工具选择偏好的回归结果

由(1)—(3)列可见，在控制地区财政压力及其他影响因素后，地方政府环境重视度对排污税费和环境立法的影响系数显著为正，而对环保投资的影响系数为负且不显著，说明在给定的财政压力约束下，地方政府对环境问题的重视使其更加偏好利用环境立法和排污税费两个工具对地区环境污染加以治理。之所以出现这一选择偏好，一个很重要的原因就是环保投资需地方政府给予必要的财政支持，这给财力原本就很紧张的地方政府造成了较大压力。而环境立法和排污税费不仅未造成额外的财政负担，还能为地方政府带来一定的收入。地方政府在环境治理工具的选择上表现较强的行政管制偏好和收入偏好，也是地方政府在激烈的横向财政竞争中和刚性支出压力下做出的成本最小化选择。

(二)机制识别

为进一步识别地方政府环境重视度带来地区环境质量改善的作用机制，我们在式(1)的基础上加入环境治理工具的使用规模及地方政府环境重视度与环境治理工具的交互项，并根据交互项的系数加以识别。表9的估计结果显示，地方政府环境重视度与排污费征收规模、环境立法数量的交互项系数均显著为负，意味着地方政府环境重视度的提高通过加大排污税费的征收力度、推进环境法律法规建设来改善地区环境质量。而地方政府环境重视度与环保投资的交互项系数为负且不显著，说明地方政府对环境问题的重视并不会使其加大环境污染治理的财政投入。地方政府环境重视度之所以能积极作用于地区环境质量，主要是源于地方政府加强了排污税费和环境立法两种治理工具的管制力度。与此同时，比较三种环境治理工具的系数可知，排污税费和环境立法的系数显著为负，而环保投资的系数为负且不显著，说明前两种治理工具在实际应用中均发挥了显著的治污效果，而环保投资的作用则不尽如人意。由此可见，在地方政府对环境问题高度重视的情况下，地方政府根据自身偏好选择加大排污税费征收力度和推动环境立法进程来实现环境治理目标，以回应社会的环境诉求和落实中央的绿色、协调和可持续发展要求，这两种环境治理工具也的确发挥了显著的治理绩效。至此，研究假说2的内容全部得证。

表9 地方政府环境重视的作用机制的回归结果

六、结论与政策建议

本文利用Python技术对地方政府工作报告中有关环境的信息进行深度挖掘，由此构建地方政府环境重视度，进一步探究地方政府环境重视度的改变对地区环境质量的影响。本文的研究主要有两点发现：第一，地方政府对环境问题的重视的确带来了地区环境质量的改善，这一结论在解决内生性问题、经过一系列稳健性检验后依然成立；第二，地方政府环境重视度之所以能积极作用于地区环境质量，主要在于其选择了效果显著的治理工具，即通过征收排污税费和推进环境立法实现环境质量的提升。

针对以上的研究发现，本文提出如下的政策建议：第一，中央政府及各部门应加大对环境问题的监管力度，加强环境类指标在地方官员考核中的激励和约束作用，可考虑对地方官员实行环境问题和环境事故终身问责，督促地方政府对环境治理问题保持高度关注；第二，优化以财政支出为主的环境治理工具，中央政府可通过设立环保专项资金来提高环保投资的专用性和有效性，避免因地方财政约束限制环保投资的投入力度和使用绩效；第三，进一步完善现阶段环境管理体制，充分发挥地方环保行政部门监管执行和辖区民众参与的积极作用，以防地方官员消极怠工或决策失误给地区环保事业造成的损失。