关于北京市城市市政设施综合协调管理体制机制的实践与思考

舒瑞清　孙海波

上海市长宁区风铃绿地 上海住房城乡建设管理微信公众号提供

为贯彻落实《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）要求，2016年6月，北京市委、市政府制定下发《关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》，赋予新组建的城市管理委员会市政设施运行维护统筹管理职能，为推进新时代首都城市市政设施综合协调，提升城市精细化管理水平提供了基础保障。

一、首都城市市政设施管理体制机制的现状

（一）市级职责

北京市城市管理委员会新增市政设施建设协调处职能，通过构建市政设施工程规划、建设、管理有效衔接机制，承担相关市政设施建设的统筹协调工作。2020年年底，北京市将城市管理执法纳入市城市管理部门职责范畴，实现了城市管理和执法的有机统一。目前，从市级层面看，市政设施运维管理职责主要分布在市城市管理委、市交通委、市水务局和市园林绿化局。其中，市城市管理委负责地下管线、综合管廊的综合管理及供电、供气、供热管线的行业管理。市水务局负责供水、排水管线的行业管理。市交通委负责城市道路、桥梁运行维护的行业管理。市园林绿化局负责绿地设施运行维护的行业管理。

（二）区级职责

城市管理体制改革后，北京市、区市政设施运维部门职责并不完全一致。各区园林绿化局和市园林绿化局职能是一一对应的，但各区城市管理委、交通委职能不相一致，部分区没有新成立交通委。通州及9个远郊区，区政府均未设立交通委，城市道路和桥梁运行维护的行业管理都在区城市管理委。而城六区中，除朝阳区城市管理委和交通委分设外，其余五个区城市管理委和交通委都是合署办公。

（三）主要成效

近年来，北京市城市管理委在市政设施运维统筹管理方面积极履职尽责，主要包括，着眼优化营商环境，组织制定低压燃气和供排水“非禁免批”政策，扩大“三零服务”接入工程免批范围，平均接入时长缩短5个工作日。着眼打通市政管线管理服务“最后一公里”，组织梳理细化老旧小区专业管线与用户线改造、管理责任分界。针对居住小区内地下管线改造时道路、绿地等设施遭挖掘破坏，设施恢复协商没有计价依据的问题，联合制定《关于规范居住小区内地下管线改造工程实施后恢复工作的指导意见》，规范了管线企业和物业单位各自的权利和责任。

二、当前城市市政设施管理体制机制存在的主要问题

（一）市政设施统筹职责缺乏“硬手段”

北京市城市管理委虽然名义上是市政设施管理统筹的牵头部门，但在行政许可、项目资金管理等方面职能较少，尤其是没有占掘路许可、临时占用城市绿地及树木移伐许可等“硬手段”，对其他部门缺乏统筹协调的有力措施，造成推动工作主要依靠各部门的自觉性的尴尬局面。尤其面临紧急任务时，执行力偏弱的特点更为突出。

（二）市政设施同步建设较难实现

地上、地下市政设施分属不同部门运维管理，资金预算申报也由各部门具体负责，同步建设、同步改造的目标很难实质落实。尤其在新建（或大修）道路和管线改造同步实施中问题较为突出。道路建设（或大修）单位手续办理相对容易，而管线单位手续办理较为困难，牵头部门缺乏同步办理各类手续的硬抓手，导致管线改造跟不上道路建设（或大修）。按照国务院《城市道路管理条例》规定，新建、扩建、改建的城市道路交付使用后5年内、大修的城市道路竣工后3年内不得挖掘。新建（或大修）道路完工后，未随路建设的管线改造，又得等待3年或者5年时间，可能会出现部分管线未及时消隐而导致事故发生的情况。

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（三）市政设施规划建设管理不易衔接

《指导意见》规定，要增强城市管理与城市规划、建设的协同性，变被动管理为主动服务。但从北京实际情况来看，还存在一些问题。比如，在新建房屋建筑工程中，小区内锅炉房等供热设施联合验收一直没有专业运行维护单位参与，导致专业运行维护单位无法在規划建设阶段反馈问题。虽然按照《北京市物业管理条例》第八十七条规定，新开发建设项目由专业运营单位承担维修、养护和更新改造责任的，赋予专业运维单位后期管理责任。但在现行验收机制下，专业运行维护单位真正履行运维职责还存在一定困难。

（四）市政设施信息化平台较难整合

《指导意见》明确指出，要积极推进城市管理数字化、精细化、智慧化，加强城市基础设施智慧化管理与监控服务。同时，北京市《关于加强城市精细化管理工作的意见》要求，加强城市管理大数据平台建设，特别强调要强化交通运行、环境监测、基础设施维护等城市运行数据资源的滚动采集、实时录入、动态分析。但在实际工作中，由于市政设施涉及部门较多，在城市管理数字化平台的建设和应用上进展缓慢，尤其在信息数据收集上，受部门利益影响，存在共享不到位、更新不及时的难题。

三、国内城市市政设施管理体制机制的经验借鉴

（一）上海市

上海市住房和城乡建设管理委员会是城市管理主管部门，下设市城市综合管理事务中心（上海市地下管线监察事务中心），职责是综合协调地下市政基础设施建设和管理，参与地下管线综合规划平衡协调， 负责地下管线项目建设的监督管理。道路运维管理职能在市交通委，园林绿化职能在市绿化和市容管理局。上海市以市政设施建设环节管控为牵引点，统筹建设和运维管理，将每年制定的管线掘路施工计划作为市交通委核发占掘路许可的前置条件。因此，上海市通过建设职能的延伸，对市政设施运维管理有较大的话语权，有利于规划建设管理一体化发展。

（二）天津市

天津市城市管理委是城市管理主管部门，下设市城市公用事业管理局，除了地下管线、综合管廊的建设运维统筹职能在市住房城乡建设部门外，涵盖道路桥梁运维管理、园林绿化和城管执法等职责。而且，市城市管理委虽不直接统筹地下管线、综合管廊建设运行管理，但通过和市住房城乡建设委共同拟订燃气、供热、城市道路桥梁等市政公用基础设施的年度建设计划，有很大的话语权。

（三）重庆市

重庆市城市管理局是城市管理主管部门，下设市市政设施运行保障中心，除了地下管线、综合管廊的建设运行统筹在市住房城乡建设部门外，涵盖道路运维管理、园林绿化和城管执法等职责。

（四）其他城市

武汉、苏州、南京、成都等城市也有城市管理主管部门，包含的市政设施管理体制机制不尽相同，但都有城市道路运维管理职能，尤其是苏州市成立了地下管线管理所，可以较好推动地下管线和地下管廊运维管理工作。

四、构建首都城市市政设施综合协调管理体制机制的对策建议

（一）总体思路

按照《指导意见》关于“整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置”的部署要求，坚持权责一致、统筹管理和建管协同，立足北京市实际，学习借鉴其他城市经验，综合推进首都城市市政设施综合协调管理体制机制改革，探索构建“大城管”模式，实现地下、地上市政设施建设维护管理有机衔接、高效发展。

（二）基本原则

坚持权责一致。按照有责必有权的要求，合理设置市政设施管理各部门职责，实现权随事走、人随事调、费随事转，推动事权和支出相适应、权力和责任相统一。

坚持统筹管理。加强城市管理部门、其他相关部门、市政设施运维企业之间的统筹协调，形成共谋、共建、共治、共享的管理格局。

坚持建管协同。注重市政设施规划、建设、管理部门协作配合，加强对城市规划、建设实施情况的评估与反馈，变被动管理为主动服务，共同推动市政设施高质量发展。

（三）对策建议

1.将城市道路、绿地运维管理职能划归城市管理部门。进一步深化城市管理“大城管”体制改革，将交通部门的城市道路、桥梁运维管理和园林绿化部门的绿地运维管理职能划归城市管理主管部门，实现基于城市道路之上的市政公共服务设施统一管理、综合协调。聚焦地下与地上市政设施统筹管理的突出矛盾，实现统一调度指挥。一方面，从建筑工程设计角度，地下管线和城市道路都是作为一个载体，犹如“鱼和水”的关系，长久分属不同部门，不利于二者的良性健康发展。另一方面，从上下级管理角度，大部分区级城市管理部门都有城市道路、桥梁运维管理职能，而市级城市管理部门职能缺乏，不太利于上下综合协调。

2.成立市级市政设施运行维护管理中心。目前，北京市级城市管理部门开展市政设施运维管理统筹工作没有专门的机构作为支撑，存在只吹“冲锋号”，没有队伍“冲锋上前”的困境。在城市道路、绿地运维管理职能划归后，应优化事业单位职能，组建新的市政设施运行维护管理中心，由其具体负责市政设施巡查、运维、应急抢修等工作，为城市管理部门有效履行市政设施综合协调管理职责保驾护航。

3.将市政设施财政运维资金申报与分配职能划归城市管理部门。积极推动市政设施财政运维资金申报与分配职能划转。按照中央“权随事走”要求，当城市道路、绿地运维管理职能顺利划归后，市政设施财政运维资金的申报与分配职能实行归口管理。如城市道路、绿地运维管理职能不能顺利划转，又需要强化市政设施运维统筹职能，可借鉴发展改革部门在政府固定资产投资体制中的资金分配模式，由财政部门从交通、园林绿化和水务等部门的预算中切割出市政设施运维资金，交给城市管理部门统筹管理。

4.赋予城市管理部门参与规划建设实质性职责权限。规划建设的成效主要是通过管理服务来体现。一方面，要积极推动城市管理部门参与规划建设事项，赋予其实质性职责权限，并创造更多便利条件，促进后期专业運维管理企业履职。另一方面，要改革现有建设工程竣工验收程序，积极吸纳后期专业运维单位参与，将专业运维单位的意见作为验收程序的重要组成部分，从而确保后期运维单位可履责、能履责、履好责。

（责任编辑：荣荣）