农村儿童营养餐十年大考

木耳胡萝卜丝炒肉、炖肉末、炒莲白。一盆盆油汪汪的餐食，摆上广西壮族自治区都安瑶族自治县隆福小学食堂窗口，待午餐时间，一批批学生便涌向食堂，排着队等食堂阿姨将一大勺菜浇在热腾腾的米饭上。

自2011年全国农村九年义务教育学校实施营养餐项目后，这所地处广西深度贫困县、坐落在大山里的小学，每天中午可以向全校600多名孩子提供一顿国家补助的营养午餐。

10年前的场景和今天有天壤之别：当时，隆福小学的食堂不过一间平房，一个蒸箱，学生从家里自带大米、黄豆到学校，顿顿靠“黄豆蒸米饭”充饥；学校里六年级13岁的男生，身高只相当于全国农村11岁和城市10岁男生的水平。

给隆福小学带来改变的，是一场规模空前的“营养试验”。2011年10月26日，国务院决定启动实施“农村义务教育学生营养改善计划”。中央财政投入160亿元，为农村地区学生提供每人每天3元的补助，用于供应营养午餐。项目实施10年至今，中央补助从每人每天3元提升至4元，中央财政累计投入达1 472亿元，现覆盖29个省份1 762个县，惠及约4 000万农村学生。

“计划明显改善了我们国家农村儿童的身体状况。”中国发展研究基金会副理事长卢迈说。

营养改善计划的雏形，是中国发展研究基金会2007年启动的“贫困地区寄宿制小学学生营养改善项目”。当时，农村学生营养不良率高、维生素摄入严重不足，面临普遍的“营养贫困”，基金会先在广西、河北等地进行供餐试验，论证营养干预的必要性和可行性。其研究成果得到了中央领导的肯定，到2011年，正式的国家政策出台。

如今，大部分营养餐覆蓋的学校，午餐“一肉一菜一汤”已成标配，部分地区学校还开始试行四菜一汤、六菜一汤的“自助”模式。中国疾控中心监测数据显示，2019年，营养改善计划试点地区男、女生各年龄段平均身高比2012年分别提高1.54厘米和1.69厘米，高于全国农村学生平均增长速度。

多项科学研究证明，向学生尤其是贫困学生提供校餐，是降低儿童营养不良率，改善学生入学率、出勤率、认知能力和学习成绩的重要干预手段。从20世纪中叶开始，日本、英国、巴西等国，已开始推广学校供餐。根据世界粮食计划署《2020全球学校供餐状况》，到2020年，全球有超过150个国家实施校餐项目，各国每年在校餐计划上的投资达410亿～430亿美元，其中超过90%的资金来自国内财政支持。

“营养餐”实施10年之际，一场“大考”正在进行：2021年3月，教育部确定会同中国发展研究基金会开展营养改善计划十周年评估。该评估将向832个国家试点县发放县级问卷，同时随机抽取91个县，收取学生体质数据和家庭问卷，并组织前往云南寻甸、广西都安、广西融水、宁夏西吉、青海乐都、贵州罗甸、湖北咸丰、江西遂川8省份8地实地调研。

持续长达10年的营养餐，将交上一份怎样的答卷？

十年再回首

4吨猪肉，8吨蔬菜瓜果，10.8吨大米，这是广西都安县“营养餐”学校约一天的食材消耗量。每周一清晨，一辆辆冷链车从各个配送点出发，在山间穿梭往返上百里，将食材送往县内大大小小300多个农村学校的食堂，填满超8万名学生的饭碗。

度过了疫情影响下的漫长假期，随着学校复课，校园食堂也重新“开伙”。“比起家里，更喜欢在学校吃饭。”隆福小学五年级的阿健（化名）抱着饭碗告诉记者，有肉、有菜，运气好时还能“加个鸡腿”；由于米饭自取，正在“长身体”的他每次都会舀上满满一碗。过去一年里，阿健长高了5厘米，“还想继续长”。

10年前，广西都安县被媒体曝光学生顿顿吃黄豆蒸饭，引发全国关注。学者以“营养贫困”形容学生的处境——据中国发展研究基金会（下称“基金会”）调查，当时，每100个农村孩子就有近12个生长迟缓，身高低于同龄城市孩子6～15厘米；都安县寄宿生每日维生素C摄入量几乎为零，超七成学生上课有饥饿感。

“以前有的孩子连续一周都没有油食，我们每天做早操，到老师讲话时，台下总有几个学生因为低血糖晕倒。”都安县古山小学校长韦君回忆。

最初，官方尝试以“直接补贴”的方式改善学生营养。2008年起，中国提高了农村寄宿学生的生活补助标准，并实现西部地区全覆盖。2010年，中央和地方财政的“一补”支出总额已超过100亿元。但基金会调研发现，国家的补贴发下来后，政府直接补给了家长，大量学校食堂停办，学生仍未摆脱“黄豆蒸米饭”的困境。

“仅有‘一补政策仍然不能满足学生的营养需求，必须保障钱都吃到孩子嘴里。”基金会副理事长卢迈当时提出。同一时期，诸多公益团队纷纷行动，为贫困地区的孩子募集午餐、修建厨房。随着社会公众对政策调整的吁求声高，2011年11月，国务院办公厅正式印发《关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》，从国家层面落实贫困地区中小学“校餐”制度。

地方各类营养工程也配合发力。2008年起，广西那坡县对全县农村寄宿制小学学生启动“补蛋工程”；2010年起，宁夏开始推行“营养早餐工程”，要求保证农村义务教育阶段学生和县城寄宿生“每人一天一个鸡蛋”。在那坡县，为了避免家里穷的孩子把鸡蛋偷偷藏起来带回家给弟弟、妹妹，学校还要派班干部检查孩子吃剩的蛋壳，逐个回收。

中央政策带动一系列有关膳食的投入：2012～2021年间，广西都安县获上级下发的膳食补助资金约5亿元，投入农村义务教育薄弱学校食堂建设约9 600万元，286所学校食堂新建扩建改建，有了加工间、配菜间，添了冷柜、蒸饭柜和电炒锅；县财政还累计投入7 000万元，帮助各中小学食堂聘请工人。

“现在学生来学校，吃得好了，身体素质比以前好了，六年级吃过营养餐的学生比初二的都高。”韦君说。

2020年11月，都安县正式摘下“深度贫困”的帽子，居民生活水平提升。但对部分家庭来说，一天一餐的营养午饭，仍然是孩子最优质的热量和营养来源。古山小学四年级学生乐乐（化名）一家，曾是村里最困难的建档立卡户之一：父亲负担家里农活，母亲手部有疾，连做饭等活动也难以完成；三个孩子的衣食教育，大多数时候靠每月2 000元低保维系。家里饭桌上最常见青菜、豆子，猪肉靠父亲每月两次到18公里外的县城购买。如果没有营养餐，光是三个孩子的伙食，就足以侵占家庭近四分之一收入。

“营养餐能帮助儿童避免饥饿，保证长期健康。校餐往往也是处于饥饿中的儿童坚持上学的首要原因。这将确保他们在学校开放后重返校园。”联合国世界粮食计划署比斯利（David Beasley）2021年2月指出。该署发布的《2020全球学校供餐状况》称，校餐有助于维持早期发展；提供追赶机会；促进脆弱性阶段（尤其是青春期）的身体和大脑发育。

法国开发署和世界银行在南非洲地区一项综述分析还提出，在提高学习成果方面，校餐排名第三，其重要性远超新建学校或奖学金、现金补助。

不过，以往的评估顯示，中国“营养餐”仍有许多问题和挑战。2012年12月，营养餐启动首次“大考”。中国发展研究基金会采集478个试点县样本并实地考察百余所学校后发现，贫困地区学生的低身高与低体重比率有明显下降，超过1 300万（约56%）的学生在学校能够天天吃到肉。但仍有近一半学校采用面包、鸡蛋等课间加餐或成品加餐，其营养效益不足食堂供餐的三分之一。

2015年10月，基金会发布《农村义务教育学生营养改善计划大数据报告》，警示营养餐“不够营养”的问题：大数据显示，样本中能做到每天让学生吃饱并保证营养、健康的学校不足10%，有近20%的学校一周仅有一顿营养餐有肉，72.6%的学校每餐钙的摄入量低于推荐量的50%。

2017年6月，基于对“阳光校餐”平台1 020万条监测数据的分析，基金会发布《贫困地区农村学生营养改善进展》旗舰报告，继续强调营养餐“提质”的迫切性。据报告，营养餐计划实行5年，受监测各县学生营养不良率已由18.5%下降至15.4%，但仍高于全国12%的平均水平；近半数农村义务教育学生“营养餐”试点学校未达到营养基本指标，含蛋白质、钙、维生素A的食物供给不足，部分地区儿童餐食的肉量明显不够。

“疾控中心每年做着学生营养监测，整体效果还是显著的，学生生长发育水平，无论身高、体重、营养不良率，都有稳步改善。但相比日本等，还有很大改善空间。”海南省预防医学会副理事长、海南医学院公共卫生学院副院长张帆告诉记者。

4元补贴如何安全吃饱？

2017年11月，唐毅出任都安县教育局营养餐主任，摆在他面前的是480多所中小学营养餐管理难题：当时，约260所小规模校点学生不到50人，最偏远的学校距离农贸市场有2小时车程的山路。“有8个校点的老师还要自己骑摩托车或走山路，买菜且煮饭给学生吃。”他记得，“有学校就在过路的菜商那里买菜，没有发票，拿着白条到县里报账。”

此前，都安县教育局曾委托第三方对该县2011～2017年营养改善计划专项资金进行审计，发现问题重重：财务上，资金管理混乱，虚报、侵占等行为难以追溯；供餐上，一些乡镇对接的食品原材料供应商资质参差不齐，许多学校营养餐食材单一，猪肉、白菜、青瓜等“轮流转”，部分食品采购价格甚至高于市场价。

小规模学校吃饭更是“老大难”：不少位置偏远的校点，学生营养餐还只有一个面包、一袋饼干或一盒牛奶“加餐”。这些工业加工品中糖分、油分严重超标。“将4元补助中的一部分变成工业利润，对改善学生营养毫无帮助。”基金会曾指出。

都安县的营养餐难题并非个例。早期，由于财政不足、山区路远、学校分散等原因，自上而下的统筹和监管缺失，各地学校或乡镇“各自为政”，不少违规行为暗中滋生。2016年12月，《中国教育报》记者在黑龙江甘南县暗访当地中小学营养午餐情况时便发现，8所学校食堂被私人承包，个别食堂月盈利近5 000元，公益的营养餐成私人囊中餐；还有学校将腐烂破碎的生鸡蛋充作学生营养午餐发放。

如此混乱，怎么让学生吃得饱足、吃得安全？强化政府责任成当务之急。“以前是学校、乡镇自己找供货商，食材怎么样，吃得好不好，县里监管不到；当时的任务就是从县一级统筹起来，由县政府统一招标、采购、报账，把握好食材的质量和价格。”唐毅说。

2019年春季学期开始，都安县政府对营养餐供应商启动公开招标，并要求县市场监管、农业农村等部门对食材安全进行监督；县纪检、财政、审计等部门对资金安全进行监督。“菜有农残检测证，肉有动物检疫证、肉品品质检验合格证，米有米质检验合格证，不管送到哪个学校、送多少，验收时都要提供这些质量检测合格证明，否则‘一票否决。”唐毅告诉记者。

为了保证4元补贴足额吃到学生嘴里，县政府还要求：4元补助必须全用于营养餐食材采购，食堂建设开支，食堂水电费、人工经费等由财政补贴，不得挪用营养改善计划补助资金。学校采购量、采购价格、午餐菜品须天天公示。“政府对学校提了要求，营养餐要‘三天不重样。”唐毅说，“审核供应商报账单，也要求得有现宰的而不是冷冻的鸡肉、鸭肉。”

针对小规模校点配餐难问题，县政府和供应商协商，以“大校搭小校”的模式配送。“可以统筹、捆绑近的和远的学校配送路线，在配送公司那里平衡掉。”唐毅称。为了控制食材价格，县政府成立了专门的询价小组，每月10日、20日到安阳镇农贸市场、大型超市进行询价，取市价平均数作为配送商报账的价格。

据记者了解，和都安县相似，近年来广西各市县加强政府责任，实施校财局管和报账制度，由政府公开招标、集中采购，学校食堂大宗食品及原辅材料统招、统购、统配、统运的模式成为主流。在此推力下，各地营养餐逐渐从校外供餐过渡到学校供餐，从“加餐”过渡到“正餐”，从偶尔有肉过渡到顿顿有肉。到2020年底，广西63个营养餐试点县食堂供餐的学校比例已达 90.16%，基本实现“校校有食堂，餐餐有热菜”。

但要保质保量，监管仍待加强。“统一采购配送，最大的优势是节约成本、方便品控。但不出问题是不出，一出问题就是一大片。”广西教育厅体卫艺处副处长赵彦彦说。

2018年6月，江西万安县通过招投标确定万安珍百味餐饮服务有限公司为全县40多所中小学统一配送营养餐食材；当年9月3日下午，部分学校学生营养餐出现发霉、变质等问题，有家长反映孩子食用午餐后腹痛，多所学校的学生均因腹痛到医院就医。

2020年，国家审计署到都安县审计营养餐资金时亦发现，有供餐企业多报结算金额，骗取营养改善计划补助0.78万元；部分学校营养餐搭配不科学，校长、教师陪餐制度执行不到位。

“营养餐监管非常专业化，但社会力量、家长参与营养餐运营和监督的力量，目前还太弱。”东北师范大学中国农村教育发展研究院教授李涛曾向记者表示。

投入压力

经多年努力，营养餐在保障学生“吃饱、吃安全”上的成效获基本认可；但随着物价、人工费上涨，政府和学校正面临越来越大的投入压力。

对都安县营养餐负责人唐毅而言，2019年至2020年非洲猪瘟袭击广西，足以称得上营养餐的“至暗时刻”：猪肉价格从2019年的每斤8元、9元一路飙升，2020年4月、5月每斤涨到32元。县里学生的营养餐，一度仅漂浮着一层薄薄的肉末。

大量肉猪因为猪瘟遭扑杀，猪肉市场一度严重供不应求。最困难时，作为都安县营养餐主要供货地的安阳镇市场只有20多头猪，而都安县全县有8万多名学生，一天伙食要300多头猪。“2020年还赶上疫情封锁，不能跨县调猪，最后是县政府出面，给县里最大的猪肉供应商开证明，到广西农业农村厅办理跨省调猪肉的证件，从云南昆明紧急调白条猪过来。”唐毅说。

营养餐每天每生4元的补助从2014年持续至今，因物价上涨越发吃紧。“2011年，鸡蛋每斤1.8元，猪肉4元，白萝卜0.4元，土豆0.8元，大米1.2元；现在鸡蛋6元，猪肉14元，白萝卜1.6元，土豆2.2元，大米3.5元。”都安县政府提供的数据显示。菠菜、芹菜等绿色蔬菜，尽管营养价值高，但因单价高、运输难，常常被排除在采购订单外；肉类上，保证人均1两的猪肉已不容易，牛肉、羊肉更是餐桌上的“稀客”。

在广西，猪肉价格疯涨时，只有个别市县靠加大地方财政支持，渡过了“少肉、没肉”的难关：如柳州市政府从2020年开始，在每生每天4元基础上，对下辖12个试点县区受益学生给予1.5元过渡性补助，以保障营养餐正常开展。为此，地方政府每年须额外投入约3 800万元。

除食材采购外，学校食堂水电费、人工费，也带来巨大压力。当前，学校食堂水、电、煤气等日常运行经费，通常纳入学校公用经费开支。但西南大学博士生邵忠祥在贵州省调研时发现，由于食堂每天用的都是大功率蒸饭柜和电炒锅，电费开支快速上升。有中学校长反映，没有营养餐之前，学校每个月的电费在1 500元左右，现在每月高达6 000多元，每年增加的电费高达4万～5万元。

“2013年时有过测算，光是营养餐这一餐的水、电费用，大概能占到学校公用经费的12%到28%。而学校运营的所有开支，包括老师培訓、校舍水电，都在公用经费里。”赵彦彦说。

目前，都安县近370所中小学里，还有79所学校正为招不到食堂工人犯难。据记者了解，都安县营养餐学校食堂工人工资，都由县财政直接拨款。但因工友费按学生人头计算，一所50人以下的小规模学校，工人只能拿到500元—700元月薪，致使应征者寥寥。“招不到人的，只能让老师或老师亲属先兼职。”唐毅说。

2020年，都安县投入约730万元，负担县内720多名食堂工人经费，其人均月薪1 000元上下，低于市场平均水平。受此影响，不少学校食堂工人轮换频繁，培训压力大。“大部分工人不能说有技术，只强调蒸炒熟透，干净卫生就好。”一名校长表示。

官方统计显示，刚刚“脱帽”的都安县，2019年全年财政收入仅6亿元。“2012年到2016年，县财政也承担过学校营养餐水、电费，后来实在出不了了，一年700多万，兜不住。”唐毅说。

城镇化发展、易地扶贫搬迁，带来新挑战：按现有规定，若学校代码为县城学校，则不再享受营养改善计划补贴。“有的易地扶贫搬迁学生到县城就读后，就没办法享受营养餐了；这个问题在革命老区，如百色、河池等尤为突出。”广西教育厅营养餐计划领导小组副组长李清先说。受制于财政压力，广西仅融水县、恭城县两地额外投入经费，将营养餐项目覆盖到县城中学。

能不能加大财政支持，缓解投入压力？针对营养餐经费缺口，中国发展研究基金会提出建议，希望把营养改善计划原有的4元膳食补助标准提高到5元。

促进社会、家庭多渠道筹资，也被看作营养餐投入难的解题之道。据记者了解，安徽、贵州、河南部分县市，已经开始推行“4X”模式，向学生收取每日1～2元的费用。在贵州罗甸，学生营养餐每顿标准可达6元，包括国家补助4元、县财政配套1元、家庭自缴1元；营养餐肉量明显提升，学生菜单上常有青菜炒牛肉、红烧土豆排骨、黄豆鸡等，每周都能吃到牛肉、鸡肉。

但赵彦彦向记者表示，要推广“4X”，还存在观念上的阻碍：“4元是膳食补贴，在此基础上收取1～2元，是政策所允许的。但很多学生家长还是把营养餐理解成‘免费午餐，对额外收费存在异议，很多地方不敢推，只能靠4元补贴标准撑着。”她希望，“4X”能尽快落实到政策文件上，“让政府执行时有白纸黑字的凭据”。

如何更进一步

在营养餐十周年调研中，学生挑食、厌食等新问题引发关注——炒莲白、炒豆芽、炖肉末，常常抵不过校门口廉价的“五毛零食”。记者走访隆福小学时亦发现，小学生尤其是低年级小学生倒饭现象较为严重，午间开餐不到半小时，食堂潲水桶已满上半桶。

“新现象是，农村学生营养不良和营养过剩的问题同时出现。”张帆说。

综合各地近五年营养改善计划相关研究，营养餐受益学生营养不良率显著下降，但是仍低于城市和全国平均水平，如维生素A、维生素D、铁等营养元素缺乏问题依然突出。学生超重/肥胖检出率明显上升，如广西2019年学生超重率6.01%、肥胖率3.46%，较2012年提升2.01个、2.04个百分点；而湖南疾控中心检测显示，2016年学生超重/肥胖率较5年前提高7.3个百分点。

多位专家表示，营养餐下一步，是推动“吃得饱”向“吃得好”提升。记者走访发现，相当大比例的学校营养餐食材仍然单一，多以猪肉、大白菜、莲白、黄瓜、粉丝为主，豆制品、鸡蛋、绿叶蔬菜供应缺乏；营养餐大锅炖、大锅煮居多，不符合本地口味，学生不多吃、不爱吃。此外，多数学校不具备配备专业营养师的条件，只有少数城市地区学校有专门的营养师指导学校供餐。

此外，“食育”缺乏，加剧了营养餐“不够营养”的窘境。张帆提及，自己在海南调研时发现，不少农村家长给孩子喝含糖量极高的乳饮料，“到吃营养餐，你给孩子发纯牛奶，学生觉得味道不甜，不愿意喝就放弃了”。

“食育不仅仅是针对学生，还有家长、社会，让大家有营养的意识和知识，知道营养改善的重要性。”张帆说。日本从“二战”后开始提倡“食育”。按照日本文部省的规定，食育有具体的课程，如教孩子设计食谱，认识薯片等油炸食物弊端等。在此基础上，日本《学校供食法》规定，所有学校都应建立营养配餐中心，配备专职的营养师和营养教师。美国中小学的午餐计划，则由农业部食品营养局负责提供专门的营养指导。

而在张帆看来，更长远、更重要的举措，是加强法律和制度保障，当前无论欧美还是日本，都是通过立法来规范学生营养餐的运作实施。

1946年，美国通过《国家学校午餐法》，要求政府每年制订学生营养餐计划，提供所需经费。侵占学校午餐专项资金的人员，将被判处1万美元以下罚金或5年以下有期徒刑。鲜有人敢在学校营养午餐上“做文章”。而日本于1953年颁布《学校午餐法》，并制定出一系列学校供餐与营养改善的法律法规。到1998年，日本小学午餐实施率为99.4%、中学为82.2%，成为当时世界上营养餐实施率最高的国家之一。

2015年1月，时任教育部副部长鲁昕曾提出，将推动营养餐立法，为营养改善计划的长期实施提供法律保障。但截至目前，营养餐立法尚未启动，营养餐相关规划、财政、金融、税收政策配套支持仍然缺乏。

实践证明，领导层重视与否，是影响营养餐执行质量和改善力度的关键变量。“我们有一句话叫‘开发领导层，只有让决策者真正認识到营养改善的重要性，理解这个事该怎么做，才能保证少走弯路，用最大的资源实现最好的效益。”张帆说。政府监管、投入力度大小，可能让同一份“4元”补贴的执行效果产生巨大差异。

记者走访广西柳州市融水苗族自治县时看到，得益于政府重视和财政支持，该县有16所学校开始实施“自助式”营养餐，学生选择可达4菜甚至6菜，一餐猪肉、鸡肉都有，吃多少自取。“学生自助后，剩菜剩饭基本没有了。”该县教育局学生资助管理中心副主任卢凤艳说，“开自助的食材采购品种要比不开自助多一点，但是总量变化不大。关键是政府、学校要愿意做。”

2017年起，融水县自筹资金，让县城6所义务教育阶段学校学生也吃上了营养餐。2020年起，融水县将营养餐补助标准由国家统一的每生每天4元增至5.5元，增加的费用由市县两级按8.51.5比例承担。基于这两项举措，融水县近年来共投入约7 020万元。全县16所学校的营养餐升级成自助餐，受惠学生占义务教育学生总数的37%。

根据《贫困地区农村学生营养改善进展》报告，学生营养改善计划执行比较好的20个县，其工作班子通常有三个特点：一是主要领导在任时间长，半数县自营养改善计划实施以来没有更换过主要领导；二是多数地方主要领导有乡镇以下基层工作经验，其中半数做过农村学校教师；三是有较好的教育经历。报告结果再次显示，领导班子是否重视，几乎决定了营养改善计划落实的好坏。

但在不少县市，营养改善计划尚未像“面子工程”“政绩工程”那样引起领导的足够关注。2017年，时任国务院发展研究中心主任李伟批评指出，部分地区对学生营养改善的意义还认识不足、重视不够，执行效果也参差不齐，有的还比较差。对此，民间亦有声音呼吁，让营养餐计划纳入政绩考核一票否决制，并推动各地实施“一把手责任制”。

“种种证据表明，学校供餐计划以及其他社会保护措施，是所有政府都能做出的最为明智的长期投资。”《2020全球学校供餐状况》称。该报告援引的一项研究显示，每投入1美元实施校餐计划，可产生9美元的投资回报率。

“营养改善计划是一个德政工程、民生工程。今后脱贫地区学生的身材矮小已经成为历史。”2021年6月，卢迈在第十二届中国食品安全论坛上表示。针对营养餐下一步，卢迈建议：第一，“阳光工程”应该持之以恒；第二，牢牢守住食品安全底线；第三，在营养改善计划之上做加法，利用“食育”的机会，加强孩子崇尚节约、感恩社会的教育。

（来源：《财新周刊》 黄蕙昭/文）