关于农发行筹资业务高质量发展的探讨

张晓军 张唯晨 刘杰

摘要：负债业务是银行的生存之本和发展之源。农发行作为政策性金融机构，筹资业务具有多元化、市场化、主动性、政策性等特点，推动农发行筹资业务高质量发展势在必行。农发行筹资业务管理中还面临一些挑战，需要主动落实“改革优化政策性金融”的要求，持续强化政策意识、统筹意识、风险与质效意识、创新意识，稳定多元化的筹资体系，积极争取外部政策支持，不断拓展低成本资金来源，为服务国家战略提供源头活水和坚实保障。

关键词：乡村振兴农业政策性金融农发债高质量发展

银行作为信用中介，充足稳定的资金来源是其开展经营活动的基本前提和先决条件。农业政策性金融作为一种特殊的金融形态，其构成要素与商业性金融有共同的基本特征。为实现国家特定的政策目标，為农业和农村经济发展及农民增收提供融资支持，农业政策性金融机构必须具备有效筹集履职所需资金的能力。中国农业发展银行（以下简称“农发行”）作为目前全球最大的以服务“三农”为主的农业政策性金融机构，筹资业务在其各类业务中占据举足轻重的地位。只有稳定、高效地筹集大额资金，推动业务高质量发展，才能为服务国家战略提供源头活水和坚实保障。

农发行筹资业务的主要特点及资金来源

（一）农发行筹资业务的主要特点

除了具有商业银行负债业务的一般特点，农发行筹资业务还有以下特点。

1.多元化

目前，农发行已建立以市场化发行政策性金融债为主体、央行政策性资金为依托、对公存款为补充的多元化筹资体系，加上权益资本这一资金来源，呈现混合型的筹资结构，这与国际上规模较大的农业政策性银行的资金来源情况类似。

2.市场化

按照国家规定的特殊筹资渠道，农发行以国家信用为基础，按照市场规则，主要通过发行债券、吸收存款筹集信贷资金。以市场化为主的自主筹资机制既降低了对国家资金的依赖，又加强了与金融市场的紧密联系，体现了“有借有还”的市场化属性。

3.主动性

农发行筹资业务具有较为完善的组织管理架构，根据总体战略、发展战略、风险偏好等统筹资产负债管理，制定并执行有关策略、制度、流程，结合自身业务发展需要，通过各种渠道（主要是市场化发债筹资）能够有计划地及时主动获得业务发展所需额度、期限和成本的资金。

4.政策性

资金筹集是手段，实现政策意图是目的。农发行经营范围的特定性、资金运用的定向性决定了其筹资业务由资产业务驱动的根本特点，由此也决定了筹资业务的政策性特点。尽管发行债券是市场化行为，但国家的债信支持等实际上为市场化筹资的稳定性提供了重要保障。

（二）农发行资金的主要来源

2004年以前，农发行的资金主要来源于央行再贷款。2004年以后，其资金筹措面临再贷款政策逐步收紧和自身职能不断拓宽、资金需求加大的压力。自2004年7月首次按照市场化方式发行债券之后，经过17年的探索和实践，农发行逐步形成了目前的筹资架构。自2014年以来，资金自给率一直保持在90%左右（其中发债资金约占70%）。通过市场化发债和吸收存款聚集大量社会资金，经过信贷支农回流到农业农村，特别是国家重点领域、薄弱环节和贫困地区，完成了资源要素向农村配置的循环过程，有效促进了国家“三农”政策的落实。近年来，农发行稳居国内债市第三大发行主体和最大“三农”发行主体地位。

推动筹资业务高质量发展势在必行

筹资业务高质量发展是农发行高质量发展的重要内容。立足新发展阶段，贯彻新发展理念，服务新发展格局，奋力开创农发行服务“三农”发展新局面，需要以稳定充足的资金来源作为前提和基础，以科学高效的筹资管理作为支撑和保障。

（一）服务国家战略和政策目标的必然要求

政策性银行和商业银行尽管筹资模式不尽相同，但二者负债业务的基础性地位和作用相对一致，负债规模支撑资产规模，没有资金来源，信贷投放就无从谈起。不折不扣执行党和国家的战略部署和政策要求，必须具备有效筹集履职所需资金的能力。当前和今后一个时期，持续推进乡村振兴战略，解决区域、城乡发展不平衡问题，补齐农业农村现代化短板仍是执行国家战略部署的重中之重，而资金紧缺仍是制约政策有效实施的主要瓶颈。农发行需要更好地发挥作为政策性银行的特殊优势，通过发行债券、吸收存款等途径引导社会资金投向“三农”重点领域、关键环节、短板弱项和落后地区，弥补资金缺口。

（二）助力金融改革开放的应有之义

政策性银行的市场化融资往往与一国金融市场的发展和开放相伴而行，是金融市场发展的重要推动力。农发行是债券市场、货币市场、信贷市场的重要参与者，农发债的主要持有人是商业银行，农发行通过市场化发债，为商业银行提供优质债券资产，实际上是把商业银行吸收的企业和个人零散、短期的储蓄转化为稳定、长期的支农资金，这种分工合作、优势互补有利于完善金融生态，促进金融业健康发展;规范使用和管理央行再贷款，有效发挥再贷款的撬动和杠杆作用，促进了金融资金直达实体经济，完善了货币政策传导机制。在加快推进金融改革开放的背景下，作为一家承担政策性任务的大型银行，拓展参与金融改革开放的深度和广度，是农发行服务国家大局、响应国家政策的责任担当。

（三）提升服务“三农”能力的关键举措

农业政策性金融机构的筹资能力是衡量其服务能力的重要指标。筹资成本越低，符合财务可持续要求的贷款利率也可以更低，能够服务的公益性投资的规模就可以更大;债务期限越合理，流动性风险越可控，资产负债管理的压力也越小。这两年农发行通过加大中长期债券发行力度，在一定程度上缓解了资产与负债的错配压力，但息差管理的压力仍不断加大。发债筹资体量大、份额高，发债成本在资金内部定价中起着基础性作用。存款在负债中的占比虽然较小，但存款中的活期存款占比在80%以上，平均付息成本不足1%，低于发债平均成本2个百分点以上，降低资金成本的效果明显，对于拓展优惠支农空间具有十分重要的意义。当前，息差收窄已是银行业务的共性特征，而农发行支农惠农的政策刚性和筹资市场化之间的矛盾更加突出，净息差低于商业银行的平均水平，迫切需要对资金来源的结构、期限、成本进行优化，以提高可持续发展能力。

（四）深入推进全面风险管理的重要部署

发展和安全相辅相成，安全是发展的前提，发展是安全的保障。筹资业务和资产业务一样，面临着各类风险的考验。市场风险（包括利率风险、再定价风险等）以及负债业务中因期限错配导致的流动性风险都是全面风险管理需要重点关注的领域。要提高债券发行、存款等负债来源的稳定性，注重负债结构的多样性，防止负债大幅异常变动引发和过度聚集风险。有效调控负债期限，缓解全行期限错配对流动性造成的压力。在总体负债端成本压缩有限的情况下，要更加注重负债成本变化，精准测算资产业务保本价格和让利空间，防止出现财务风险。

农发行筹资业务管理中面临的挑战

（一）债券发行面临增存量和控成本的双重压力

随着农发行信贷资金需求量逐年持续增加，债券本息兑付规模越来越大，“十四五”时期债券增量预计为3万亿元，而市场严峻多变的供需形势和相对有限的发行窗口将对发行计划的有效实施形成较大制约。基于市场投资需求，市场化的运作規律使主动调整发债策略的灵活性受到较大制约，期限选择更加依赖市场偏好，发行价格随行就市，足额发行、控制成本和延长期限的多重目标往往难以兼顾。成本较高且把控难度大势必影响信贷投放定价策略和利润预期。

（二）稳存、增存的难度不断加大

吸收存款对农发行履行政策性职能、支农惠农发挥着不可替代的重要作用，低成本的存款资金是让利于农、实现财务可持续的重要保障。当前及今后一个时期，经济持续恢复的基础有待夯实，银行同业揽存竞争日趋激烈，政府财政补贴资金到账时间滞后而企业资金趋紧并加快支付，多地采取市场化招标方式选取政府资金的存放银行，强监管态势下合规管理要求日趋严格，农发行的经营管理理念、营销手段和服务水平还有待提升，以上因素导致吸收存款的难度加大。自2018年以来，农发行对公存款呈波动下滑趋势，在计息负债中的占比逐步走低，吸收存款面临着较为严峻、复杂的内外部形势和压力。

（三）再贷款筹资渠道存在较大的不确定性

政策性资金具有成本适当、用途特定、额度限制、专款专用、阶段性使用等特征，是农发行资金来源渠道之一。丰富货币政策工具箱、健全结构性货币政策工具体系是现代货币政策框架的重要内容，这意味着再贷款等货币政策需要根据经济社会发展的实际状况并结合不同阶段的特点适时推出，再贷款的规模和品种都存在较大的不确定性。

农发行筹资业务高质量发展的路径

筹资业务高质量发展集中体现在总量、质量、结构、效益、安全的有机统一，这是多重约束条件下的最优解。保持动态的合理总量是基本要求，好的质量、效益是本质特征，总量合适、结构均衡、期限合理、成本适当是筹资业务高质量发展的目标和方向。

（一）切实全面提高自身意识

一是强化政策意识。农业政策性金融机构资金来源的演变是政府战略、成本约束、市场环境等因素共同作用的结果，资产业务的特定性导致其融资活动具有典型的业务驱动型特征，即便转向更依赖市场融资，也离不开政府的支持，市场化发债是具体的市场行为，但筹集到的资金投向具有明显的政策意图，而再贷款本身就是货币政策工具之一。因此，筹资业务要服从、服务于党和国家工作大局，坚持以人民为中心的发展思想，坚守初心使命，不忘筹资的政策属性，以对党和国家高度负责的态度，筹好、用好、管好每一笔资金，不辜负党和国家对农发行的信任和重托。

二是强化统筹意识。市场化的资金来源需要市场化的资金管理方式。农发行市场化资金占比高，而贷款投放具有政策性要求，必须将资产负债管理纳入战略规划，以系统思维谋划负债与资产的联动。资产负债联动的核心是实现“安全性、流动性、效益性”的统筹平衡，要牢固树立“全行一盘棋”思想，切实重视和加强信贷投放与资金供应总量的平衡、期限的匹配、价格的均衡，灵活协调发债与贷款的发放进度，及时向资产端传导负债端的成本变化，提高资产负债的匹配效率。

三是强化风险与质效意识。经营效益的“量、质、价”三个关键要素都与筹资业务密切相关，事关发展与安全的有机统筹。要统筹考虑资产负债期限、成本的匹配，保持合理的流动性储备规模，有选择地利用金融工具防控风险，确保流动性安全，使资金管理能力始终与对规模和质量的需求相匹配，推动经营效益的稳定和财务可持续。要提高债券发行、存款等负债来源的稳定性，防止大幅异常变动引发风险。在发债筹资利率市场化程度高、成本压缩有限的情况下，缓解财务可持续压力，要尽可能多地组织稳定的低成本存款;同时发挥内部资金转移定价（FTP）的指挥棒作用，精准测算资产业务保本价格和让利空间，在保持财务可持续的前提下让利于农。

四是强化创新意识。创新是发展的动力。筹资业务作为业务前端，更需要发挥创新引领作用。要拓展多元化的资金来源，做到争取政府直接提供资金和通过市场筹集资金双管齐下，根据业务发展和管理需要，准确把握金融市场规律，创新探索筹集支农资金的有效途径，提高通过各种渠道及时获得所需额度、期限和成本资金的能力，进一步提高筹资的主动性。

（二）积极争取政府资金支持

在争取政府直接资金支持方面，一是积极争取资本金补充的政策支持。通过留存收益、政府直接注资、发行永续债、二级资本债等内源性和外源性筹资相结合的方式，增强资本实力，补充资金来源。二是继续规范使用央行再贷款。用好存量、争取增量，更好地发挥货币政策工具的直接传导功能，凭借良好的资金使用和管理能力持续获取央行政策性资金的支持。

在获得政府隐性资金和间接资金支持方面，全球广泛存在着政府对农业政策性金融机构提供间接和隐性支持的现象。政府将一些资金交由农业政策性金融机构管理，从而成为其特定的资金来源渠道。例如美国商品信贷公司一直承担农产品价格管理和农业收入支持的功能，其资金来源始终纳入政府预算;韩国的中央和地方政府存款由韩国农协银行进行专门管理，95%的地方税由该银行收缴;巴西联邦宪法规定社会一体化计划基金和公务员储蓄计划基金的40%交给巴西开发银行使用。

当前，国内不少地方对包括财政资金在内的政府资金采取市场化招标方式来选取存放银行，虽有利于增加政府资金收益、遏制寻租等不当行为，但也在一定程度上提高了社会融资成本。政府资金不同于市场化资金，尤其是特定政府资金的存放银行选取要考虑对国家重点战略、重点领域和薄弱环节的支持情况。农发行的一项重要职能就是按规定设立财政支农资金专户并代理拨付有关财政支农资金，需加强向国家有关部委及金融管理部门的汇报沟通，推进代理拨付有关政府资金的制度化、法治化。同时，要积极拓宽政府资金来源渠道，密切关注各级财政收支制度和资金拨付方式，依托农发行支持地方项目建设的有利条件，大力营销地方债、企业债等各类发债资金，大力拓展财政支农资金、财政整合资金等各类政府性资金。

（三）不断拓展市场化资金来源

一是发挥债券发行筹资主渠道作用。继续深耕债券市场，全面加强市场化筹资能力建设，统筹做好债券发行安排，灵活调整发债策略，推动银行间市场、交易所、柜台市场全渠道常态化发行。创新发债品种与工具，完善机制，调动分支行营销同业客户认购农发债的积极性，不断拓展投资者群体，推动债券市场基础设施建设，巩固扩大农发债的品牌影响力。

二是适度开展同业融资。金融同业间相互融通资金是金融市场的重要特征。在农业政策性金融机构的资金来源中，同业融资业务作为解决短期资金需求的重要补充融资手段，也发挥着重要作用，但融资占比一般不高。从短期流动性调剂资金余缺角度考虑，也可考虑适当开展同业融资。

三是推动存款业务可持续发展。坚持以客户为中心，丰富产品种类，提高金融科技和运营支持水平，优化业务流程，加强服务手段创新，提高客户黏性。树立资产负债综合营销理念，围绕项目资金链、产业链、供应链，提供丰富的金融产品和便捷的渠道，抓好信贷项目上下游和关联客户的延伸营销、关联营销，实现“延伸下游、拓展上游、营销周边、追本溯源”，延伸资金支付链条，构建客户账户全链条资金管理模式，增强货币信用创造能力。考虑到农发行获取存款的难度较大，且目前存款付息率与发债综合付息率之差较大，建议适当提高对存款付息率的容忍度以加大筹资力度。

作者单位：中国农业发展银行

责任编辑：董暖  涂晓枫  印颖