乡村振兴背景下乡镇行政决策行为问题分析及优化研究

顾咏（南京工业大学）

■ 乡镇政府行政决策的特点

决策具有公共性。行政决策应当是一种公共决策，它可以是直接对行政相对人产生影响的决策活动，也可以是针对公共资源如道路、公共收入等实施决策，还可以是行政机构内部的决策行为，有可能间接影响外部决策环境或条件。

决策具有普遍性。乡镇政府行政决策具有普遍性。与城市相比，乡镇在公共服务、卫生环境、基本设施等方面都较落后欠缺，乡镇政府所需管理的事务比城市相对庞杂，尤其农村社会具有复杂性，乡镇行政决策所涉及的领域范围越来越广。不少行政决策制定后直接或间接会对许多乡民的生产生活产生影响，对于辖区内全体乡民来说，这种决策是普遍且广泛适用的。

党政一体化的决策机制。由于中国政治制度的独特性和乡镇政府的特点，乡镇政府决策实际上不只是单纯乡镇政府行政机关本身（狭义政府）的决策，而是涉及乡镇一级国家政权（广义政府）所有参与决策机构的行为，这就出现了多个决策主体权力配置问题。一般来说，乡镇党委负责人兼任乡镇政权机关和其他重要组织的主要负责人，决策主体在乡镇政府决策过程中的权力、地位各不相同，所做出的决策效力也不尽相同，比如有党委决策、人大决策、政府决策，党委决策重点把握方针政策路线以及机关事业单位辖属国有企业负责人的人事任免；人大决策负责审议政府行政的重大事项、法律法规、监督同级政府、法院、检察院的工作以及其他机关工作人员的任免等内容；政府决策涵盖辖区内政治经济文化等各方面工作。虽然决策的核心是乡镇党委，但是对于党委决策和政府决策二者来说，党政一体化的决策机制导致实际中不会刻意区分两者的地位。

■ 乡镇行政决策存在的主要问题

（一）乡镇行政决策程序不规范

如前文所述，乡镇政府存在多个决策主体，有党委决策、人大决策和政府决策，这些决策可能来自于有党组会议、小组代表会议或者行政会议产生，一项正确的行政决策应该怎么来？答案是依照程序而来。一些乡镇政府决策层由于地处偏远缺乏监管，在进行决策时，在一些环节上缺乏程序约束于规范，尤其是缺乏完善的法律手段和条文进行规制，导致决策主体的行政决策权缺乏必要的约束，“一言堂”和长官意志的作风仍有存在。

科学的行政决策有赖于依法决策、民主决策，一个决定，一项举措，有时可能会决定一个单位的整体建设水平。领导干部在决策前要广泛征求群众的意见建议，尤其要多听不同甚至反对的声音，尤其在制定事关经济社会发展全局和涉及群众切身利益的重大政策的时候，应当及时准确反映经济社会发展需要和人民意愿。除了要广泛听取意见建议，对涉及特定群体利益的政策，还要与相关人民团体、社会组织以及群众代表沟通协商。否则，一旦出现决策失误，在程序上首先可以溯源追责，而且还能形成决策监督屏障。

（二）行政决策的不稳定性导致“朝令夕改”

行政决策一般要保持相对稳定性，尤其是重大行政决策的变动可能会对社会稳定、生态环境、公共安全产生重要影响或引发社会舆情的决策，任何变动之前都应当慎重考虑，畅通意见表达渠道，切实保障市场主体和群众在政策制定中的知情权、参与权、表达权和监督权，否则，一项行政政策的随意改动，对政策的针对性和有效性、对政府执行力和公信力将会大打折扣。诚然，行政决策也并非一成不变，任何决策都应当因地制宜，及时跟踪反馈实施情况，并做出相应调整。

（三）决策主体的素质偏低

人是决策过程中的关键因素，机关领导干部能否做到依法决策、有序决策，决定了权力机关能否规范用权、正确履职，关系着法治政府建设目标能否顺利实现。而决策者的素质高低，影响着一项决策能否有效地制订、实施，执行。有的行政领导的综合素质和知识水平结构无法适应新时代经济社会的高速发展。党政领导在决策过程中出现官僚主义、主观主义、经验主义等决策模式，还有的凭机关一把手“拍脑袋”决策；行政领导决策的前提和依据是社会发展面临的新情况、新问题、新要求，现实中一些乡镇领导缺乏大局观，没有站在全局的角度全面系统地认识问题、分析问题和解决问题，有些出于考核要求而做出的决策，有些还以决策者个人情感、价值偏好为决策依据，这些都极大影响决策水平的高低。

■ 提升乡镇政府行政决策科学化、法治化的对策建议

（一）健全重大政策事前评估和事后评价制度，推动行政决策程序化、科学化

健全重大政策事前评估制度。为了确保乡镇政府全面正确履行职能，在重大政策出台前，乡镇政府机关应当履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等决策法定程序，充分论证政策的必要性、可行性、科学性等内容，从源头上把握政策方向，防止决策的随意性。要密切跟踪监测决策实施情况，及时了解政策实施效果和产生的影响，深入分析出现的新情况和新问题，有针对性地调整完善相关政策，确保其取得预期成效。

健全重大政策事后评价制度。重大行政决策实施完成后，要将决策设定的目标和实际取得效果进行对照分析，总结经验和不足，并将评价结果作为今后制定相关行政决策的重要参考。

引入法律顾问工作机制。当今社会政治经济发展等许多方面都离不开法律的规定和执行，政府法律顾问制度在推进政府依法行政、化解社会矛盾、促进社会和谐方面发挥着重要作用。尤其对于乡镇基层政府来说，引入法律顾问有助于化解民间矛盾，为人民群众提供法律咨询，法律顾问能够为政府决策提出合法有效的法律意见，帮助政府提高依法行政能力，防控法律风险。从全国的角度来看，虽然政府法律顾问依然处在探索阶段，有条件的乡镇政府应当积极引入法律顾问，为政府工作沿法治轨道健康运行提供重要保证。

（二）加快转变政府职能，完善责任监管体系

2017 年国务院发布《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，提出要加快乡镇政府职能转变，强化服务功能，进一步推进乡镇治理体系和治理能力现代化。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，继续提出要对加快转变政府职能作出重要部署。可见，认真落实加快转变政府职能，是开启国家新时代新征程的重要保障。加快转变政府职能，就是正确处理好乡镇党委、政府、经济联合社三者关系的重要要求，转变政府职能，就是要做到政企分开、简政放权，基层党委、人大、政府在各自职责范围内切实履职，灵活运用智囊团、专家库、互联网计算机等方式手段，不断提升行政决策质量。转变政府职能，还要保障人民群众通过多种途径和形式参与决策，是转变政府职能的内在要求，也是不断提高决策科学化、民主化、法治化水平的目标方向。

完善责任监管体系，强化行政决策责任。按照“有权必有责，用权受监督，违法要追究”的原则，对违反依法科学民主决策规定、出现重大决策失误、给工作造成重大损失，给人民群众利益造成严重损害的，要实行“谁决策、谁负责”，依法追究决策者的责任。随着国家治理体系逐步健全，乡镇党委、政府在决策时随意性、盲目性会逐步减少，反之科学性、合理性要求会越来越高。

（三）提升决策队伍的综合素质

当前，科学技术迅猛发展，国际国内形势风云变幻，世界正经历百年未有之大变局，新问题、新事物、新知识不断涌现，摆在各级行政决策者面前需要解决的问题复杂而多样，矛盾越来越多，处理难度也越来越大，政府决策者的责任也对来越重。无论是集体决策还是个人决策，建立一支素质精良、责任感强的乡镇政府决策队伍，是从源头上推进行政决策科学化、法治化的重要措施。主要从以下几个方面提升决策者的综合素质：一是要有完备的知识结构，决策者的知识结构应该是丰富多样的，尤其对其专业研究领域更应当拥有比较完整的知识体系、知识储备和比较深入的分析见解，对非专业领域的关键性知识也应当有比较准确的了解。二是随时更新知识库。信息时代知识迭代更新非常快，决策者要不断提升学习吸收新鲜知识的能力，不断扩充自己的知识储备。三是活学活用。决策者要善于将理论运用到实践中，要灵活变通，具体问题具体分析。