中国共产党乡村治理的百年回望及经验启示*

周定财

（江苏师范大学 公共管理与社会学院，江苏 徐州 221116）

基层是党的执政之基。2020 年，习近平总书记在湖南考察时强调，在接续推进乡村振兴中，要继续选派驻村第一书记，加强基层党组织建设，提高基层党组织的政治素质和战斗力[1]。基层党组织是党治理乡村的重要支撑，承担着贯彻党中央重要决策精神和密切联系群众展开实践的重要使命。乡村基层党组织建设也是维护农民权益，让基层治理体现人民意志的有力保障。党在我国乡村社会治理中发挥着重要作用早已成为学界共识。不同历史时期基层党组织的功能随着乡村治理现状不断调整，而国内部分研究并未从党组织的角度分析乡村治理，或是仅仅围绕某个时期展开研究。李华胤认为，随着乡村治理体系的不断变迁，乡村治理形态在国家现代化进程中不断变化，乡村治理体系实践和创新离不开中国共产党的坚强领导[2]。新发展阶段，党的十九届五中全会对全面推进乡村振兴作出重大部署，进一步加强党对乡村工作的全面领导，应紧紧抓牢基层党组织的治理载体优势，发挥基层组织的功能，让乡村振兴成为党的事业。吕德文提出，在乡村振兴过程中，应该旗帜鲜明地加强党的领导，并通过党建引领来实现治理有效[3]。张世勇论述了乡村振兴中党建与乡村治理结构重构的关系，强调党建引领乡村治理的现实必要性和重要实践意义[4]。在中国共产党迎来百年华诞之际，回望基层党组织在乡村场域中的治理，梳理不同时期基层党组织的功能变革，探讨乡村全面振兴时期基层党组织领导乡村治理的重要趋向，为进一步发挥党的领导核心作用，推动乡村治理体系和治理能力现代化提供借鉴。

一、中国共产党领导乡村治理的历史回望

自中国共产党成立以来，党的工作与乡村治理始终密不可分。基层党组织的建设与不同时代乡村发展的重要目标紧密契合，广袤的乡村地区是党执政的重要根基。本文将乡村治理划分为革命化治理时期、社会化探索时期、乡村治理改革时期、新农村建设时期、乡村振兴时期等五个阶段（见表1）。具体从社会历史背景和农村政策制度等方面回望党在不同阶段的乡村治理，从中汲取历史经验，破解乡村治理的症结，构建共建共治共享的治理格局，提高新时代党在乡村基层社会中的治理能力。

表1：中国共产党乡村治理百年的时期划分和治理演变

（一）乡村治理革命化时期（1921～1949年）

国内对乡村治理的研究大多集中于中华人民共和国成立之后，主要从国家治理的角度审视乡村治理的变迁，很少有学者具体探究新民主主义革命时期的乡村治理。从党史角度考察，党的基层组织在革命时期就已经做出了乡村治理的伟大尝试。中华人民共和国成立前，农村实行传统治理，主要表现为农村在国家政权中的边缘化，政权悬浮于农村社会之上，农村生产生活秩序的维护主要依靠乡绅和乡规。帝国主义的侵略和国内军阀间的连年混战破坏了乡村生产生活秩序，农民受到剥削和压迫。1921 年，中国共产党的成立开启了救国救民的伟大征程。为了完成改变落后生产关系和推翻腐朽政治统治的历史任务，党深入乡村与农民建立了血脉之情。建设人民主权的社会主义国家要求广泛联系人民群众，依靠人民力量。因此，接近农民、发动工农运动成为这一时期的主旋律。在农民革命论的指导下，1921 年9 月中国第一个新型农民组织宣告成立。1925 年6 月，毛泽东创建了第一个农村基层党组织——中共韶山支部，以“庞德甫”作为党支部的代号[5]（131）。早期基层党组织成为实行政治动员和革命化的关键载体。《农民运动议决案》中提道：“我们的党，在一切农民运动中，应努力取得指导的地位，应在每个最低级的农会内，均有本党支部的组织，为这个农会行动指导的核心。”[6]（305）一方面，革命化的乡村治理为党的工农运动提供了有生力量；另一方面，乡村治理的传统自治形态被打破，社会主义和革命思想得到了广泛传播。

1927年，我国第一个农村革命根据地——井冈山革命根据地开辟，为早期党的基层组织推进乡村治理提供了现实基础。“农村包围城市”的革命道路亟须乡村治理，从而为我党进行民主革命提供重要保障。尤其在后来的延安时期，为了保障乡村群众的利益，党的基层组织卓有远见地制定和实施了早期的乡村治理。延安时期的革命乡村治理工作是一种凝聚革命传统和传播革命文化的有效途径，实现了乡规民约的革命化，促成基层社会与国家政权的良性互动，建立起一种新的乡村秩序，规范着乡村社会的行为，为赢得全国政权奠定了坚实的基础[7]。党的基层组织通过组织农民开展生产、经济上减少农民租息的负担、提供公共服务、开展文化教育等，有力推动了陕甘宁边区实行的乡村改革，取得了党内外共同瞩目的成就。在引导农民反对帝国主义和封建主义双重压迫的民族解放运动中，党组织在乡村开展了广泛的动员活动，逐渐形成中国共产党对乡村社会的重塑[8]。新民主主义革命的顺利完成，标志着我国乡村从传统治理开始迈向现代化治理，治理维度有了显著不同。政权的建立为党的基层组织提升治理能力和走向社会化提供了保障。

（二）乡村治理社会化探索时期（1949～1978年）

中华人民共和国成立初期，我国的乡村社会政权建设亟待加强。乡村社会迫切需要党的基层组织发挥治理功能，进行社会主义改造，这就对党的基层组织建设提出了新要求。党支部下乡成为中华人民共和国成立初期巩固基层政权、整合乡村治理的重要途径。

随着土地改革的完成，乡村阶级分化、土地矛盾等问题得到了有效解决，全国农民生产积极性得到显著提升。农业合作化运动的兴起加快了农村党组织的建设。社会主义集体化不断加深，人民公社体制逐渐成形。1958 年8 月，中共中央政治局扩大会议通过了《中共中央关于在农村建立人民公社的决定》，推行人民公社化运动，撤乡镇并大社，以政社合一的人民公社行使乡镇政权职权，农业生产合作社改称生产大队。党组织在农村的领导得到有效加强。人民公社是当时开展农业生产的经济组织，也是政权与党建合而为一的基层政权组织。基层党组织通过人民公社开展农业生产、管理乡村事务、分配乡村资源、调配乡村事务，形成了一套行之有效的整合方式。基层党组织的嵌入式治理既有效巩固了基层政权，又奠定了乡村社会主义制度化治理的基础。

（三）乡村治理改革时期（1978～2005年）

进入改革开放时期，我国农村经济体制改革成为中国共产党实施改革开放战略的关键起点。安徽凤阳县小岗村的包产到户得到了支持和推广，农民生产积极性得到充分的调动。实行家庭联产承包责任制，是党的伟大决策。乡村经济协作的提升和经营体制的转型为乡村社会的发展提供了经济基础。治理模式也从社会化探索时期的政社合一和一元主导向简政赋权转变。

这一时期中国共产党除了在经济层面让利于民，政治上也是赋权基层，进行了乡村自治的伟大实践。1983 年，中共中央和国务院发布《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，标志着政社正式分开，乡一级成立党的委员会，行政村建立村民委员会。1988 年试行了《村民委员会组织法》，从法律上保障了乡村自治，限制了政府包办，肯定了农民的自主性。群众自治组织管理乡村公共事务成为中国乡村治理实践的一大特色。基层党组织通过积极引导群众自治组织的乡村工作，唤醒了农民的自主意识。在中国共产党的领导下，农民的自主权得到了充分保障，政权下沉期隐藏的矛盾得到消除，乡村自治体系逐渐完善。乡村治理从政社合一的政府包办走向了简政赋权的乡政村治。

（四）新农村建设时期（2005～2017年）

在新农村建设时期，民生问题压力大，社会事业发展滞后，特别是在资源环境硬约束和全面深化社会主义市场经济体制改革的背景下，农业发展方式不适应市场经济和现代农业发展的需要[9]。农民和乡村组织发展的空间被挤压，出现了城乡差距拉大，农民阶层逐步分化，以及乡村空心化等问题。2004年党的十六届四中全会提出，要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，协同治理应运而生[10]（26）。

这一时期乡村公共事务的复杂性大大增加，基层社会管理迫切需要多元主体的共同参与，单一的简政赋权不能解决所有问题。乡村治理走向了党政协同、社会参与、农民自治的多元治理模式。2005年10月，党的十六届五中全会通过《“十一五”规划纲要建议》，提出要扎实推进社会主义新农村建设，强调发展成果由全民共享，保证农民主体地位，保障乡村社会经济的发展。党的基层组织充分响应国家政策，协调乡村发展中的各项问题，主要包括以下几点：一是经济建设方面，帮助农民发展生产，建立增收机制；二是政治建设方面，参与乡村的民主建设和法治建设，协调农民与政府之间的事务；三是文化建设方面，充分发挥党的文化先锋队的功能，加强了乡村的公共文化建设；四是社会建设方面，辅助了农村义务教育和卫生医疗事业的发展。在中国共产党的领导下，我国城乡差距得以缩小，乡村社会矛盾逐步缓解，为乡村振兴时期的乡村治理创造了重要条件。

（五）乡村振兴时期（2017年至今）

2017年，党的十九大提出实施乡村振兴战略，从此我国的乡村治理进入了振兴治理阶段。这一时期的乡村治理与先前有所不同。在乡村治理现代化和乡村振兴战略实施的双重背景下，中国共产党迫切探求一种行之有效的、解决新时代乡村社会经济发展问题的体制机制。基层党组织在乡村社会治理中的作用被提到了前所未有的高度。

2018年，中央一号文件进一步指出，“治理有效”是乡村振兴的基础。2019年3月，习近平参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时强调，要夯实乡村治理这个根基[11]。采取切实有效措施，强化农村基层党组织领导作用，选好配强农村党组织书记，整顿软弱涣散的村党组织，深化村民自治实践，加强村级权力有效监督。2019年9月，中共中央印发了《中国共产党农村工作条例》，这是中国共产党首次制定的农村工作领域的内部法规，具体规定了党如何领导乡村治理工作，党在乡村社会治理中的领导核心作用愈发凸显。2020年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上强调，要加强和改进乡村治理，加快构建党组织领导的乡村治理体系，深入推进平安乡村建设，创新乡村治理方式，提高乡村善治水平。2021 年，中央一号文件对新发展阶段全面推进乡村振兴作出总体部署，强调要加强党的农村基层组织建设和乡村治理，强化五级书记抓乡村振兴的工作机制，充分发挥农村基层党组织领导作用，持续抓党建促乡村振兴。2021 年4 月，中共中央、国务院发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，基层治理是国家治理的基石，要以加强基层党组织建设、增强基层党组织政治功能和组织力为关键，以加强基层政权建设和健全基层群众自治制度为重点，推进基层治理体系和治理能力现代化建设。党中央通过村党组织的先进性建设、合法性建设和有效性建设，对村级党组织提能赋权，巩固村党组织对乡村治理领导的权威基础，以村级党组织为核心，通过“自上而下”的上级党组织督导和“自下而上”的基层党员动员的办法，确保了乡村治理机制的顺畅和活力[12]。基层党组织的治理能力关系着乡村振兴的未来前景。以党组织为核心协同共治的治理模式适应了中国特色社会主义发展的需要，是新发展阶段全面推进乡村振兴的必然要求。

二、百年来中国共产党的乡村治理经验

建党百年来，中国共产党始终心系乡村，在中国特色社会主义乡村治理的伟大实践中不断发展壮大，成为不负人民的大党。党领导下的乡村治理不断坚持基层党组织的领导核心地位，贯彻以农民为中心的治理理念，遵循客观规律分类推进各项工作，强化基层的战斗堡垒功能，大力推进乡村治理远景目标与党组织自身建设的深度耦合，形成了具有中国特色的乡村治理道路。

（一）坚持党在乡村治理中的领导核心地位

习近平总书记明确指出：“农村党支部在农村各项工作中居于领导核心地位。”[13]（185）坚持党在乡村治理中的领导地位并不是空泛之谈，而是百年来我国乡村治理实践的客观要求。乡村治理革命化时期，中国乡村社会响应党的革命呼唤，追随党的领导，在长达几十年艰苦卓绝的斗争中，推翻“三座大山”，迎来了乡村发展的新阶段，实现了乡村的民主治理。乡村治理社会化探索时期，中国共产党广设基层党组织，指引乡村走上社会化道路，实现耕者有其田。乡村治理改革时期，解放农村生产力成为改革的重点，赋权于民，让利于民，带领农民增收致富。新农村建设时期，中国共产党始终不忘基层，推行城乡统筹发展，促进工业反哺农业，取得新农村建设的辉煌成果。乡村振兴时期，中国共产党以前所未有的魄力完成脱贫攻坚，强化基层党建保障落实乡村全面振兴，优化治理破除体制困境，坚持农民主体地位，加快乡村治理现代化建设。因此，坚持党在乡村治理中的领导核心地位是历史的选择，只有中国共产党才能带领乡村走向全面振兴。基层党组织在我国乡村治理的各个历史阶段都发挥了重要的功能，成为乡村治理各项工作的灵魂和核心。历史充分证明，只有党才能办好农民的事，也只有党才能引领乡村实现善治。要充分重视党的核心领导地位在乡村治理中的作用，纠正对基层党组织作用边缘化和重视不足的问题。无论乡村治理发展到何种阶段，应坚定不移地支持和拥护党组织领导下的基层治理。在乡村振兴全面推进和农村改革不断深化的历史背景下，只有坚持党对农村工作的全面领导，才能统揽农村发展的全局，并协调各方确保农村经济社会的正确发展方向[14]。坚持党在乡村治理中的领导地位，是我国实现乡村治理现代化的核心要义。

（二）贯彻以农民为中心的治理理念

治国有常，而利民为本。民本思想是我国传统文化的精髓，随着时代发展融入了当代的治理实践。以人民为中心的根本立场是中国共产党区别于其他政党的鲜明标志，也是中国共产党百年来乡村治理实践取得辉煌成果的独特优势。习近平总书记在中央农村工作会议上强调，我们党成立以后，充分认识到中国革命的基本问题是农民问题，把为广大农民谋幸福作为重要使命[15]。新时代乡村治理离不开对这一根本思想的遵循。坚持以人民为中心的发展思想也是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，体现了党对《共产党宣言》基本思想一以贯之的根本遵循，继承了中国共产党历代领导人的初心使命，做到了将马克思主义理论与我国乡村社会的实情相结合，也是中国共产党坚持群众路线开展乡村治理的政治智慧。基层党组织应坚持贯彻以农民为中心的治理思想，充分发挥基层党组织的政治功能。具体而言，首先，当前的乡村治理要做到“心系农民，以农民为中心”，这不是一句空话，基层党组织要在治理实践中关心乡村社会的诉求和人民群众的思想。其次，乡村治理依靠农民，乡村自治是乡村多元治理体系不可或缺的一部分，“三治”结合亟须农民的公共精神，发挥农民的主体能动性是实现乡村善治的必经之路。再次，治理成果由农民共享，坚持以农民为中心的思想实现共同富裕，体现基层党组织乡村治理的担当，建设好属于农民的乡村。最后，基层党组织的治理成效由农民评判和监督，杜绝乡村治理中的形式主义和官僚主义作风，整顿涣散的基层党组织，确保乡村治理的实效，不断夯实党在乡村的执政基础。

（三）尊重客观规律分类推进乡村治理

新时代扎实推进乡村治理现代化，必须坚持尊重客观规律分类推进乡村治理。当前乡村地区的治理成效受到很多因素的制约。纵观中国共产党百年来的乡村治理，尊重客观规律是党在不同时期完善乡村治理体系和提高治理水平的关键所在。只有遵循乡村发展规律，把统筹乡村事务与乡村振兴同频共振，才能建设好生态宜居的美丽乡村，实现乡村有效治理[16]。脱贫攻坚胜利后，基层党组织面临的治理任务依旧艰巨，尊重客观规律科学统筹是乡村治理必须坚持的重要原则。首先，基层党组织必须深入了解乡村社会现实，在城乡并轨发展的格局中关注乡村可能由于发展速度提升产生的不适应性，根据不同地区乡村发展的现实状况推动乡村治理现代化。其次，基层党建必须联系乡村实际细化落实近年来出台的关于乡村基层党建工作的条例和要求，在工作要求不断提高的同时扎实推进各项治理工作。最后，基层党组织要在乡村社会中科学分类靶向治理各项问题，提高治理精度，切实解决农民诉求。随着乡村现代化的不断提升，乡村社会发生着巨大变化，乡村治理的事务变得纷繁多样，隐藏矛盾不断凸显。治理精度既是治理水平的代名词，也是责任细化的客观标准之一。提升治理精度是新阶段乡村治理的客观要求。只有与乡村社会客观状况相联系的治理，才能实现乡村治理的正向效应。

（四）不断加强基层党组织的战斗堡垒功能

乡村治理现代化是乡村全面振兴的重要基础，基层党组织能否担负起乡村治理的重大责任，必须建立起强大的战斗堡垒功能。新时期要不断提高基层党组织的建设质量，拓宽村党组织的工作范围，优化组织设置，夯实治理基础。第一，基层党组织要充分提高政治功能，贯彻新时期党的决定，宣传党的主张，密切联系基层群众，推动乡村治理形成良好局面。第二，基层党组织亟须提升组织功能，整顿软弱涣散的基层党组织，紧抓基层治理的各项工作，凝练为基层群众服务的精神。第三，推行和完善第一书记负责制，高标准选拔驻村第一书记，严格把关村两委的换届选举。第四，基层党组织要充分挖掘人才资源，加强乡村治理优质干部储备，提高基层党组织治理乡村、履行责任的能力。第五，基层党组织要不断提高对党的新政策和改革方向的思想认识，用新理论、新思想武装自身，提高团结群众和社会治理的能力。第六，基层党组织应狠抓落实，提高行动力，在乡村治理的实践中担负起促进乡村治理现代化的责任。

三、新时代基层党组织引领下的乡村治理路径

中国共产党治理乡村的百年历程，给当代的乡村全面振兴及乡村治理现代化留下了宝贵启示。习近平总书记在党的十九大报告中指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[17]（9）。社会主要矛盾的转变使当前的乡村治理面临的形势更加复杂，乡村振兴战略的实施应与新时代乡村治理相互耦合。新时代的乡村治理，必须紧紧抓住基层党建，促进乡村治理体系完善，强化党组织在基层社会治理中的领导，不断创新组织管理和治理机制，引导多元共治格局下的乡村治理，实现乡村善治。

（一）科学统筹乡村振兴战略与乡村治理

乡村振兴与乡村治理相互耦合，是中国特色社会主义进入新时代面临的重要任务。发展与治理互为双翼，是实现乡村现代化的重要命题。基层党组织既是实施乡村振兴战略的战略支点，担负着坚持和完善党对“三农”工作的领导、把党管农村工作的要求落到实处的攻坚任务[18]，同时也是构筑乡村治理体系的核心和根本依靠。振兴是乡村治本之策，治理与振兴相辅相成，新时代乡村治理是一种前瞻性和发展式的治理，必然统筹兼顾两者的实践。科学统筹是基层党组织在振兴治理时期促进乡村善治的重要保障。一方面，解决乡村振兴前的传统遗留问题，例如，农村脱贫人口返贫、农村空心化、土地分利化、村级黑恶化、维权信访化、文化多元化、人口老龄化、环境污染等问题，亟须基层党组织在乡村振兴背景下寻求有效的治理机制。另一方面，解决全面振兴过程中的相关矛盾，促进乡村社会的和谐发展，主要包括科学统筹产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴，科学统筹全面乡村振兴与新型城镇化发展，科学统筹乡村地区经济、社会、文化的全面发展，科学统筹乡村治理与群众获得感提升，科学统筹不同区域乡村发展的差异性，等等。只有在发展中统筹治理，在治理中兼顾发展，才能在新时代的乡村治理过程中不断提升基层党组织的治理能力。

（二）打造以党为核心的基层多元协同治理格局

乡村治理现代化是多元型的社会治理，基层党组织、基层政府、社会组织、基层自治组织、广大农民等各方主体构成了乡村治理网络的主要节点。然而，当前阶段乡村治理环境愈发复杂，为了破除多元主体治理客观和主观的双重局限性，必须塑造一个对所有治理主体及乡村治理活动具有统领作用的领导权威主体，党组织应当且必然成为这个领导权威主体[19]。基层党组织是战斗在乡村治理前沿阵地的排头兵，治理成效关系到党执政的社会基础。党的核心领导作用能够提高乡村多元治理网络的效能，在保障人民民主的同时解决基层协商中的矛盾。因此，要加强党的农村基层组织建设，充分发挥农村基层党组织在乡村振兴中的把方向、谋大局、定政策、促改革的“主心骨”作用，持续抓好党建工作，促进乡村振兴，把基层党组织的政治优势、组织优势、制度优势转化为推动党员群众创业致富、推动乡村全面振兴的发展优势[20]。加快落实基层党组织领导乡村治理工作，系统而全面地构建以党为核心的多元协同治理格局。通过选派优秀党员下基层，将乡村治理的成效纳入党的考评体系中，强化基层党组织协调多元主体的能力。完善由基层党组织领导、政府主导、社会协同、村民参与、法治保障、科技支撑的乡村社会治理体制，形成有利于多元共赢的乡村治理格局。

（三）构建基层党组织领导的“三治”融合治理体系

构建“三治”融合的乡村治理体系是我国乡村治理现代化的主要路径之一。十九大之后，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，着重强调健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系[21]（2）。基层党组织在乡村治理中居于核心领导地位，新时代接续推进“三治”融合治理需要找准基层治理的发力点。一是坚持夯实自治基础。党建引领村民自治，发扬民主精神。完善基层群众自治，选拔具有公共精神的村民作为民主代表，健全民主协商制度，促进新时代乡村自治的发展。二是坚持德治为先。基层党组织发扬先锋模范作用，崇尚道德，通过开展道德评议会、道德模范评选、道德讲堂等活动，加强乡村的道德建设。通过选举乡村精英、弘扬传统文化和修订乡规民约等形式推动基层德治的发展[22]。三是坚持法治为本。基层党组织要发挥监督和规范作用，依靠法治保障群众的公共权利和公共利益，推动乡村的司法建设，健全法律咨询和支持机制，坚决与基层社会治理中的黑恶势力和不平等现象作斗争。总而言之，基层党组织在乡村全面振兴阶段要集聚基层力量，牢牢抓住“三治”，推动“三效”转化为乡村善治的动力源泉，构建基层党组织领导的“三治”融合治理体系。

（四）不断创新基层党组织的治理机制

创新社会治理的关键在于体制机制创新。随着脱贫攻坚任务的全面完成，乡村社会的状况有了深刻的变化。步入全面乡村振兴时期，乡村社会的开放程度不断加大，乡村新产业、新经济的不断兴起给基层党组织的治理工作带来了新的挑战，村级场域的治理同时面临现代新媒体和信息化的冲击。一成不变的基层治理模式难以适应不断变化的乡村社会，基层党组织的治理功能亟待拓展，组织能力亟须加强。创新是基层党组织实现乡村治理现代化的力量源泉，不断创新基层党组织的治理机制可以有效应对现代化对乡村社会治理的冲击，避免步入形式主义的陷阱。在制度方面，基层社会治理要重视新时代乡村治理中出现的新问题和新矛盾，创新基层治理的工作机制，结合实际推动新旧制度的融合，完善相关制度，保障群众利益和群众需求。在技术方面，乡村治理现代化要重视智能化和信息化建设。在符合条件的地区，推动党组织城市社会治理技术的下沉，提升基层党组织应对新环境的能力。创新基层党组织社会治理的工作载体，密切结合互联网、大数据，整合乡村公共资源，建设数字乡村，大力推进“互联网+乡村治理”，推动乡村公共服务数字化、智能化，治理考核智能化、精准化，提高基层工作的成效。基层党组织要适应时代发展，充分发挥技术优势，创新治理方略，推动乡村治理的现代化。