地区间城镇职工养老金收支失衡成因及对策研究

曲舒萌

关键词：地区差异;城镇职工基本养老保险基金;收支失衡

中图分类号：C939文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2021）05 — 0067 — 07

养老保险作为我国社会保障体系的核心组成部分，既是维护社会稳定的“减震器”，也是推动经济发展的“调节器”。其作用一是为退休职工和丧失劳动能力的参保群体提供基本的生活保障，二是调节收入再分配。当前我国基本养老保险制度由三部分组成，分别是城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险以及机关事业单位人员基本养老保险。在人口老龄化逐渐加快的背景下，我国基本养老保险基金正逐步呈现收支失衡的局面。其中，城乡居民基本养老保险尚不存在基金收支压力。由于初始基金积累效率较高、省级统筹起点层次较高，机关事业单位基本养老保险的基金规模相对较大，运行效率相对更好，收大于支的情况更容易出现。而城镇职工基本养老保险作为我国基本养老保险制度的重要组成部分，受历史政策、人口结构变化、劳动力流失、经济发展等因素的影响，一直面临发展可持续的困境。2019年4月社科院在《中国养老金精算报告2019-2050》中预测：城镇职工基本养老保险基金的当期赤字将会出现在2028年，累计结余将于2027年达到峰值，并于2035年全部耗尽〔1〕。再加上近年来各地区之间城镇职工基本养老保险基金收支差距不断加大，有的存在结余，有的却早已收不抵支。不仅严重制约基本养老保险统筹层次的提高，还影响社会的公平与稳定。由此可见，推动城镇职工基本养老保险基金可持续的任务十分紧迫。

一、文献综述

目前我国学者越来越关注城镇职工基本养老保险基金收支失衡问题。在成因方面，学者们的总结可大致归纳为以下三类。一是政策和历史因素。王晓军和赵彤（2006）〔2〕通过对历史负债进行测算，认为隐性债务规模过大，难以提高我国养老保险的统筹层次。赵亮、李灯强（2020）〔3〕从政策因素入手，指出在新冠疫情期间受相关部门的减免政策、高等教育扩招政策、养老金计发政策与降费政策影响，城镇职工基本养老保险基金的可持续发展面临严峻挑战。二是人口结构因素。薛惠元和郭文尧（2017）〔4〕通过研究发现人口老龄化不仅使制度赡养率快速上升，还使劳动力结构和城镇职工基本养老保险基金的收支水平发生变动。杨璟（2019）〔5〕认为人口老龄化不仅增加了退休养老的社会压力，也使劳动力的可持续供给变得困难。穆怀中、李辰（2020）〔6〕指出长寿风险对城镇职工基本养老保险个人帐户的收支平衡有一定影响。三是经济和财政因素。陈元刚、张玉欢（2019）〔7〕和刘伟兵、杨扬（2019）〔8〕均认为高质量的经济发展在缓解政府的财政压力同时，还可以提高社会保障体系的财政可持续性，推进全国统筹进度。石晨曦和曾益（2019）〔9〕则在精算模型的基础上分析中央调剂金的作用，试图解决养老基金的支付困境。

以上研究虽为我们认识城镇职工基本养老保险基金收支失衡的成因提供极具启发性的思路，但仍存在可提升的空间。学者们多从全国的宏观层面对城镇职工基本养老保险基金收支失衡的成因进行测量和分析，但专门研究地区间收支差异成因的文献相对较少。且由于经济社会的发展，我国城镇职工基本养老保险的制度、人口结构和经济状况也在不断变化。因此我们的成因分析也应是动态而不断发展的，要紧跟当前实践现状进行研究。本文从2019年城镇职工基本养老保险基金收支数据入手，分析我国各地区之间产生收支差异的原因，在此基础上讨论未来的应对策略，以促进基本养老保险基金在人口老龄化背景下可持续发展。

二、地区间城镇职工基本养老保险基金收支失衡的现状

首先，从总体上看，2017-2019年以来我国城镇职工基本养老保险基金当期收不抵支的省级行政区数量呈上升趋势。2017年6个省级行政区的城镇职工基本养老保险基金出现收不抵支现象，2018年由于财政补贴增加全国有4个省级行政区，到2019年已有10个省级行政区收不抵支。尤其是东北三省收不抵支的规模呈持续扩大趋势。从累积结余来看，黑龙江省是我国唯一一个累积结余已花光的省份，且连续多年“负债”400亿元以上，养老压力十分之大。

接着，具体分析2019年地区间城镇职工基本养老保险基金收支现状：

（一）从国家层面来看，2019年我国大部分省级行政区的城镇职工基本养老保险基金处于结余状态。但处于结余状态的各省之间存在较大差异。除北京和广东当期收支差额超过1000亿元之外，其他结余省的规模都相对较小，范围在2.3亿元～376.9亿元之间，参差不齐。

（二）从平均水平来看，经测算，2019年我国各地区的城镇职工基本养老保险当期收支差额平均为117.7亿元。仅有10个省级行政区超过平均差额，其余省当期收支结余都低于平均线。在低于平均线的省级行政区当中，有10个收不抵支，即内蒙古（-140.5亿元）、辽宁（-463.6亿元）、吉林（-120.8亿元）、黑龙江（-309.4亿元）、浙江（-98.5亿元）、江西（-36.7亿元）、山东（-88.0亿元）、四川（-9.3亿元）、甘肃（-0.8亿元）、青海（-22.8亿元），需要用累积结余来支付城镇职工基本养老保险基金。特别是东北三省和内蒙古的缺口均在百亿以上，收不抵支的规模格外大。以内蒙古为例，2018年和2019年的基金收入相差不大，但基金支出2019年比2018年增加了200億左右，导致内蒙古2019年收不抵支，需要使用累积结余。

（三）从累积结余来看，2019年广东、北京、江苏、四川、浙江累积结余相对较高，均高于3500亿元。全国各省中，只有黑龙江省的累积结余为负数（-433.7亿元），需政府“兜底”。其次是青海省，不仅存在收不抵支的情况，该省的累积结余也仅剩37亿元，濒临花光。

综上，我们可以得出结论：一是2019年我国仅有近三分之二的地区处于结余状态，其中个别地区大量结余。剩下的三分之一地区收不抵支，且收不抵支的省数量逐渐增多。累积结余即将花光的省也逐渐增多。二是位于东部地区的省级行政区大多当期收支结余较高，其次是中部地區，多在百亿以上。而位于西部地区的省当期收支结余相对较低，除云南、贵州外，大多结余在百亿以下。收不抵支的省在四大经济区域中均有分布。但是在西部地区和东北地区分布相对较多，且东北三省全部收不抵支，需要动用累积结余或国家财政转移支付来补。可见，经济因素对地区收支差异具有一定影响但影响不大。因此，要想促进城镇职工基本养老保险基金可持续发展，首要任务就是找出我国各地区城镇职工基本养老保险基金收支失衡的原因。即为什么有的省级行政区或地区结余多，为什么有的则收不抵支。

三、造成地区间城镇职工基本养老保险基金收支失衡的原因 

（一）地区间制度抚养比不同

本文采用的城镇职工基本养老保险制度抚养比为参保离退休职工和在职劳动者人数的比值。与老年抚养比相比，该指标能更清晰反映养老保险制度中人口老龄化的程度。制度抚养比较高的，说明该省级行政区制度内人口老龄化程度高，基本养老保险支付压力大;制度抚养比较低的，说明制度内人口老龄化程度低，基本养老保险支付压力小。据国家统计局公布的数据显示，与2017年（3052.6亿元）、2018年（3011.8亿元）相比，2019年浙江省城镇职工基本养老保险基金的基金收入（3040亿元）变化不大，而基金支出却比2017年增加约500亿元，直接导致经济发达且累积结余较高的浙江省在2019年出现收不抵支的现象。影响其基金支出发生变化的一个重要因素就是人口老龄化导致的制度抚养比连年上升。由此可见，制度抚养比对城镇职工基本养老保险基金收支情况有重要影响。

各地的制度抚养比不同，也说明了我国各地区城镇职工基本养老保险制度中人口老龄化的程度参差不齐，这种差距使得基本养老保险基金在不同地区的收入和支出存在差异，造成收支失衡，有的出现结余，有的收不抵支。

据表2数据，我们可以发现：1.制度抚养比较低的省级行政区一般情况下城镇职工基本养老保险基金处于结余状态。如广东省的制度抚养比为16.94%，比例全国最低;而其当期基金结余却是1831.7亿元，位居榜首。2019年我国城镇职工基本养老保险制度平均抚养比为39.48%，在现收现付制度下，大致相当于每2.5位缴费的在职职工抚养1位离退休人员。在低于我国平均制度抚养比的13个省级行政区中，大多数城镇职工基本养老保险基金均处于结余状态，仅有2个收不抵支。2.制度抚养比较高的省级行政区容易出现城镇职工基本养老保险基金收不抵支的情况。在超过我国平均制度抚养比的18个省级行政区中有近一半的省级行政区（8个）城镇职工基本养老保险基金收不抵支，分别是黑、辽、吉、赣、内蒙古、甘、川、青。其中，东北三省的制度抚养比十分高，位居全国前三，制度内老龄化程度非常严重，他们的当期基金的负债也最多。而造成东北三省出现这种情况的原因，一是能源资源的减少使东北三省原来赖以为生的产业难以持续发展，导致当地经济衰退、人员大量外流，再加上生育率降低，区域内老龄化情况加剧，劳动力严重不足。二是作为过去中国的老工业基地，改制前东北三省的国企和央企数量众多，需要负担的“中人”和“老人”很多，导致他们的养老基金出现大量负债。

可见，制度抚养比不同是造成我国各地区城镇职工基本养老保险收支失衡的根本原因。而随着我国老龄化趋势的加快，未来我国制度抚养比也将迅速上升。再结合前文的分析，制度抚养比较高的省级行政区更容易出现基本养老保险基金收不抵支的局面，可以得出结论，即受老龄化影响未来我国收不抵支的省级行政区会越来越多，地区之间的收支差距也会逐渐拉大。

（二）地区间养老保险基金实际平均缴费率不同

不同省的养老保险基金平均缴费率，一般用当年养老保险基金收入占参保职工工资总额的比重来计算。该指标与养老保险保障水平有关，过低不足以解除被保险人的后顾之忧，过高又增加用人单位与被保险人的负担。全国各地城镇职工基本养老保险的平均缴费率存在较大差异。实际平均缴费率最高的是黑龙江省，高达32.14% 。最低的为北京市和福建省，分别只有11.03% 和11.77%，与黑龙江省相差约21个百分点。在一定程度上反映了地区间养老保险保障水平的差距。

据王晓军学者（2005）的测算，地区间缴费率的差异主要取决于各地区不同的养老金负担和待遇水平〔10〕。从表2数据可以看出，制度负担比与养老保险实际平均缴费率之间大致存在正向相关关系。一般来说，制度负担比大的省级行政区实际缴费率也较高。制度负担比小的省级行政区，其实际缴费率则较低。如黑龙江的制度负担比较高（78.39%），其平均缴费率也较高（32.14%），而北京的制度负担比为较低（20.93%），其平均缴费率也较低（11.03%）。再结合前文分析出的制度负担比较高的省级行政区易出现收不抵支的现象，所以实际缴费率高的省级行政区相对来说也易出现基金收不抵支的情况。2019年城镇职工基本养老保险的人均实际缴费比率为18.18%。在高于全国平均缴费率的22个省级行政区中有近三分之一（7个）收不抵支。平均缴费率位于榜首的黑龙江和青海也位列其中。

因此可以得出结论：由于不同地区的基本养老保险平均缴费率差别很大，而平均缴费率又是企业成本的重要组成部分，这就导致不同省级行政区的企业劳动力成本出现显著差距。比如在平均缴费率较低的地方，企业的劳动成本就会相对较低，这有助于扩大就业，吸收更多的缴费劳动者加入，推动制度“年轻化”发展。而这种“年轻化”又可以进一步降低制度负担比，减轻养老压力。与之相反，平均缴费率高的地方则陷入恶性循环之中，高缴费率在加重企业负担的同时也影响了当地就业的增长，不仅难以吸收更多的缴费劳动者，而且还会导致当地劳动力外流，使制度老龄化程度加大，加大养老负担，影响基本养老保险基金收支情况。如东北三省、内蒙古自治区、青海省和甘肃省就属于这种情况，他们的“双高比率”（高平均缴费率和高制度抚养比）导致劳动力增长乏力，基金收不抵支。而北京和广东与之相反，他们的“双低比率”（低平均缴费率和低制度抚养比）吸引大量缴费劳动者，进而使城镇职工基本养老保险基金大量结余。

（三）地区间经济发展水平和财政收支不同

1.经济发展水平对地区间城镇职工基本养老保险基金收支产生影响

本文从生产总值、职工平均工资、工业企业利润这三组数据入手，体现地区的经济发展水平差异，探讨不同地区经济发展水平与城镇职工基本养老保险基金收支差异的关系。据表3所示：（1）生产总值在不同地区间存在较大差异。从地区生产总值来看，2019年广东总量最高，高达107671.07 亿元，其次是江苏省（99631.52亿元）。而最低的西藏和青海省，分别仅有1697.82亿元和2965.95亿元。从人均生产总值来看，北京、上海、江苏最高，都超过120000元。而甘肃、黑龙江、广西、吉林相对较低，不足45000元。其中人均最高的北京是人均最低的甘肃的5倍。在我国十个基本养老保险基金收不抵支的省级行政区中，有9个省级行政区的人均生产总值低于全国人均生产总值（70892元）。（2）在岗职工平均工资在不同地区间存在较大差异。2019年全国层面上在岗职工平均工资最高的是北京，高达173205元。河南、山西、黑龙江相对较低，低于75000元。在我国十个基本养老保险基金收不抵支的省级行政区中，有8个省级行政区的在岗职工平均工资低于全国平均值（93383元）。（3）规模以上工业企业的利润总额也是体现地区经济发展水平的主要参照指标，对养老保险待遇水平产生影响。2019年广东省的工业企业利润最高，高达9140.5亿元。而青海、西藏、海南、宁夏、甘肃、黑龙江的工业企业利润十分低，低于500亿元。甚至青海省的工业企业的利润为负（-528.8亿元），出现严重的亏损情况。亏损直接影响当地经济发展，造成劳动力流失，减少政府财政收入，进而缩小养老保险基金收入规模，增加当地的养老负担，造成收不抵支的情况。

可见，除制度抚养比和实际平均缴费率外，地区间城镇职工基本养老基金收支差异还受该地区的经济发展水平影响。一个地区如若经济发展水平高，则劳动力收入相对较高，社会平均工资水平也相对较高，吸引的劳动力多，经济活力强，进而导致基本养老保险基金缴费基数高。因此，相对而言经济发展水平高的地区设置的缴费率低于经济发展水平低的地区，一定程度上增强市场活力，减轻养老金征缴负担，使该地区出现结余情况。而经济发展速度慢的地区则恰恰相反，一方面社会平均工资水平低，另一方面劳动力大量外流，进而导致养老保险基金收入下降，加大养老负担，造成收支失衡的情况。

2.财政收支对地区间城镇职工基本养老保险基金收支产生影响

由表3可知：（1）在人均公共预算收入方面，上海和北京相对较高，均超过25000元。甘肃、黑龙江、广西比较低，不足4000元。2019年我国10个基本养老保险基金收不抵支的省级行政区中有8个人均公共预算收入低于全国平均值（7219.79元）。（2）在人均公共预算支出方面，西藏相对较高，高达62329.06元;河南、山东、河北相对较低，不足11000元。我国2019年十个基本养老保险基金收不抵支的省级行政区中，有5个省（青、内蒙古、浙、甘、吉）的人均公共预算支出高于全国平均值（14552.57元）。

因而受政府财政收支存在的影响，不同省级行政区对城镇职工基本养老保险基金的财政补贴能力不同，养老保险可持续性也不尽相同。并且低人均一般公共预算收入和高人均一般公共预算支出会缩小当地财政结余的规模，导致不同地区政府对基本养老保险的财政补贴力度不同，影响地方养老保险的可持续性。

四、促进城镇职工基础养老金可持续的措施：

由于制度抚养比、实际平均缴费率、经济发展和财政收支水平的不同，地区间城镇职工基本养老保险基金出现收支失衡的现象，一定程度上制约了统筹层次的提高。但完全消除地区之间城镇职工基本养老保险基金的差异达到均衡一致也是不符合我国实际情况的。因此，本文主要以改善地区间收支不均、促基本养老保险基金可持续发展为目的，从“开源节流”降低制度抚养比、夯实缴费基础下调养老保险缴费率、克服地方经济发展和财政收支差异等角度提出相应的对策。

（一）“开源节流”降低养老保险制度抚养比

部分收不抵支的省级行政区城镇职工基本养老保险基金制度抚养比高的原因大多为缴费在职职工少，参保离退休人员多。由于人口老龄化已经是我国不可逆转的社会趋势，所以我们要想降低养老保险制度抚养比来实现城镇职工基本养老保险基金可持续，对养老保险基金“开源節流”是最好的办法。主要可以从以下两个方面入手。

1.“开源”：继续扩大参保覆盖面。通过增加参保人数来降低制度抚养比，缓解地区间基本养老保险收支失衡的问题。十九大提出“全面实施全民参保计划”。现今在我国城镇职工基本养老保险覆盖的人群中，企业职工、城镇的个体工商户以及灵活就业人员的参保率已经有所提高。但受参保意识、收入水平和流动性等因素的影响，农民工群体参保率相对较低。作为一个基数庞大的群体，农民工将是未来我国扩大参保覆盖面的重点发展对象，要把所有与用人单位签订劳动合同的农民工都吸纳到职工养老保险当中。

2.“节流”：推行渐进式延迟退休年龄的政策。不仅能减少领用养老金的人数，还可以增加养老金的缴费年限，有效降低养老保险的制度抚养比。一是人口预期寿命的提高使我国具备推行延迟退休的空间。据国家卫健委研究数据，2019年我国居民平均预期寿命可达77.3岁。相比之下，我国目前的法定退休年龄上限是男性年满60周岁，女性年满55周岁，这远远低于预期寿命，导致参保职工的收入年限偏长，养老压力加大。二是和其他国家相比，我国的退休年龄存在很大的调整空间。据人社部梳理，不仅发达国家的退休年龄普遍65岁以上，比我国退休年龄高，而且部分人均GDP水平与我国近似的发展中国家，他们退休年龄也普遍高于我国，如墨西哥的退休年龄为男性65岁、女性65岁，巴西的退休年龄为男性65岁、女性60岁。因此建议：首先考虑劳动力结构，按“女先男后”的原则将我国法定退休年龄延长到65周岁。即先延长女性退休年龄，将其逐步过渡到和男性相同，再将两者的退休年龄都延长到65周岁。其次设定相关制度鼓励劳动者延迟退休，规定年满65周岁且仍具备劳动能力的职工可自行选择延长工作年限最多至70周岁。

（二）夯实缴费基础 下调养老保险缴费率

要想下调养老保险缴费率来减轻企业负担，增加基本养老保险基金可持续性，首先就要夯实缴费基础提供环境契机。

1.加强城镇职工基本养老保险征缴力度。通过提升征缴率来增加基本养老保险的收入，进而为降低养老保险缴费率创造条件。自2019年1月起，我国养老保险的征缴工作由税务机关统一负责。建议税务机关一方面将互联网等技术手段运用到养老保险的缴费当中，对未及时缴费的企业进行实时追踪。另一方面建立起参保单位和缴费个人对养老保险缴费的“双申报”制度，自核自缴，同时税务机关把申报数作为征收依据，对瞒报单位追究法律责任。

2.加强对养老保险“欠费”、“逃费”者的清欠和惩罚力度。从缴费人数、缴费率、缴费基数三个方面对企业进行严格审查，对未通过审查的企业加大惩罚力度。先给予这些企业一定的补缴时限，一旦超过时限仍未缴费就申请法律强制执行手段给予惩罚。且出现过欠费或逃费情况的企业不得再享受税收优惠。

3.变动城镇职工养老保险缴费标准。现今政策里的职工个人社会保险缴费基数是依据上年度本人的月平均工资， 在当地在岗职工上年度平均工资的60%到300%的范围内加以核定。建议养老保险参考个人所得税，利用税务部门统一征收的契机以及互联网技术和大数据的优势，来改革业务信息系统，把职工当月实际工资作为缴费基数，缓解缴费压力。

（三）多举措克服地区间经济发展和财政收支差异

首先，加快实现养老保险全国统筹。地区间经济发展水平的差异不仅影响当地养老金绝对水平和增长标准，更造成养老保险基金的收支不平衡。因此我们要加快实现基本养老保险统筹，平衡地区间企業负担，使劳动力合理流动。一是完善中央调剂金制度。现阶段我国暂时实行中央调剂金制度，让结余较多的省（市）和中央共同拿出一部分资金来补贴收不抵支的省（市），借此平衡地区间的养老负担。但是为了避免部分地区在调剂过程中出现制度套利问题，建议建立地方养老金统筹考核的制度。对贡献大的、经济发展好的省（市）给予奖励或政策优惠，对于经济落后、接受调剂金的省（市）用统筹考核的手段来激发其自筹资金的主动性。二是合理划分央地政府权责，为养老金全国统筹奠基。中央负责养老保险的制度预算和政策制定，在此过程中注意要考虑地方的经济和人口结构的差异。而地方主要负责养老金具体的业务办理工作，如信息维护、登记审核发放工作等。由此规范央地事权，减少各省（市）之间政策差异，从养老保险基金分级管理走向垂直管理，加快推进全国统筹。

其次，划拨部分国有资本到养老保险基金，减轻地方财政支出压力。具体实施中，先成立监管部门对国有企业内的国有资本摸底核实，明确划拨的比例。然后用制度手段规范上缴盈利的章程。特别是东北三省，作为我国老工业基地，本来国企就相对较多，用国有资产弥补财政赤字，有利于通过拓宽养老保险筹资渠道来化解“中人”和“老人”带来的隐性债务。

〔参 考 文 献〕

〔1〕郑秉文等.中国养老金精算报告2019-2050〔M〕.北京：中国劳动社会保障出版社，2019.

〔2〕王晓军，赵彤.中国社会养老保险的省区差距分析〔J〕.人口研究，2006，（02）：44-50.

〔3〕赵亮，李灯强.我国城镇职工基本养老保险基金可持续性研究——基于新冠肺炎疫情冲击的影响〔J〕.财经科学，2020，（12）：118-129.

〔4〕薛惠元，郭文尧.城镇职工基本养老保险基金收支状况、面临风险及应对策略〔J〕.经济纵横，2017，（12）：74-84.

〔5〕杨璟.延迟退休对我国养老保险制度可持续的影响〔J〕.宏观经济管理，2019，（12）：58-65.

〔6〕穆怀中，李辰.长寿风险对城镇职工基本养老保险个人账户收支平衡的冲击效应〔J〕.人口与发展，2020，26（06）：2-12+51.

〔7〕陈元刚，张玉欢.我国基本养老保险实现全国统筹的障碍分析及对策〔J〕.重庆理工大学学报：社会科学，2019，33（12）：58-69.

〔8〕刘伟兵，杨扬.地区差异与城镇职工基础养老金全国统筹：矛盾及其化解〔J〕.社会保障研究，2019，（01）：13-25.

〔9〕石晨曦，曾益.破解养老金支付困境：中央调剂制度的效应分析〔J〕.财贸经济，2019，40（02）：52-65.

〔10〕王晓军.中国基本养老保险的地区差距分析〔J〕.社会保障研究，2005，（02）：124-137.

〔责任编辑：孙玉婷〕