乡村振兴战略背景下的全域土地综合整治——以陕西省武功县为例

西咸新区丝路经济带能源金融贸易区管理办公室 惠鹏凯

开展乡村振兴战略背景下的全域国土综合整治研究，是基于国家乡村振兴和自然资源“两统一”管理的需求，是国家城乡融合、生态文明建设和社会经济发展的需要[1]。在国家实施乡村振兴战略的时代背景下，武功县全域国土综合整治的总体目标是：全面提升耕地质量，增加有效耕地面积，加强建设高标准农田，优化基本农田布局，建立耕地质量、数量持续监测体系，为全县发展新型农业奠定基础；改善农村生产基础条件，确保各级道路交通、网络信息化等必备的基础设施建设；提高农民生活质量，吸引各类人才回流农村，积极推动农村三大产业融合发展，为产业发展提供保障；调整城市和农村供地供应结构，在计划指标上优先保证乡村产业发展所需；优化城乡土地布局，提高土地资源利用效率；保护和修复生态环境，打造居住舒适宜居、环境优美的乡村环境。

一、全域国土综合整治模式

武功县国土综合整治的潜力调查分析结果以及当地实际情况显示，武功县拥有很好的自然资源和生态环境，特色农产品种类较多，农业生产基础较好，与首个国家级农业高新技术产业示范区杨凌区接壤，且与主城区相距仅约10km，具有得天独厚的科研和实践资源，同时2019年被列入城乡融合发展试验区。基于武功县自然禀赋和区位优势及时代机遇的背景，选择以田园综合体模式为基础，同时探索与城乡融合发展试验区结合模式为辅的双模式实施全域国土综合整治。

以田园综合体模式为基础，一方面，除了发展现有的农业产业，打造集中且高质量的规模化农田外，同时要分配资源，加快农田基础配套设施建设，优化农田布局，规划出集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体片区。另一方面，发展城乡融合试验区，需要充分利用与杨凌农业示范区接壤的优势，借鉴示范区农业模式，又要与杨凌示范区实行交错式的农业互补，避免形成竞争。还可通过发挥交通优势，与接壤城区共享人口、技术等资源，促进试验区发展。

通过全域国土综合整治双模式的实施，将极大地提高耕地质量，增加耕地面积，建设农田基础配套设施，打造集中且高质量的农田；同时搭建城乡产业协同发展平台，加快城乡之间土地、资金、人口和技术四大要素的双向流动，进一步推动产业协同发展，实现乡村振兴。

二、国土综合整治总体布局

（一）土地利用结构优化

土地利用结构可以反映不同用地类型之间的相互影响与作用，本文选用多目标规划模型。

1.选取模型变量

根据研究区域土地利用现状的相关数据，并考虑不同用地类型之间的相互影响和相互作用，将不同用地类型的面积设为12个变量，即耕地（x1）、种植园用地（x2）、林地（x3）、草地（x4）、商业服务用地（x5）、工矿用地（x6）、住宅用地（x7）、公共管理与公共服务用地（x8）、特殊用地（x9）、交通运输用地（x10）、水域及水利设施用地（x11）、其他土地（x12）。

2.确定优化目标

土地利用结构优化目标是保证研究区域内的土地利用综合效益最大化。公式如下所示：

式中：f(x)表示土地利用综合效益；iA表示不同用地类型的效益系数；xi表示不同用地类型的面积（hm2）。

3.约束条件模型

土地资源是不可再生资源，优化土地利用结构的主要目的，是在控制有限的土地总量条件下，将土地资源合理配置，并将供需矛盾协调好。约束条件的合理性和精确性是实现优化的前提，也可以为实现优化提供保障。本研究基于研究区的实际情况，同时借鉴他人的研究成果，选取出模型中的约束条件。

人口总量：在既定的生产条件下，土地资源的人口承载力是有限的，因此，农用地、农村建设用地承载的人口总量不可超出土地利用规划的预测范围。

土地总面积：研究区域内的土地总面积，不会由于时间的推移而出现较大幅度的变化。

耕地保有量：是我国粮食安全的有力保障，因此，武功县要严格执行上级政府下达的耕地保有量。

人均居民点用地：根据我国目前农村居民点人均用地的标准，应≤140m2。

道路交通用地：随着经济发展，研究区对交通的需求会越来越高，因此，道路交通用地应不低于现状水平。

（二）土地利用布局优化

本文采用CLUE-S模型进行土地利用布局优化。基于土地利用结构现状，对武功县土地利用布局进行优化。首先，从2019年武功县土地利用现状图中提取出不同土地利用类型的分布规则，本研究选择的影响因子分别为高程、坡度、与交通距离、起伏度、与县城中心距离，计算出每个影响因子对栅格的影响力，其中高程、坡度和起伏度对每个栅格的影响力大小为图层属性，与交通距离、与县城中心距离对每个栅格的影响力大小是利用欧氏距离工具生成相应的空间化文件，通过模型及软件操作即可得出不同土地利用类型的分布规则；将不同土地利用类型的分布规则信息在alloc.reg文件中写入，同时将土地利用结构优化后的信息在demand.in文件中写入，在mainl文件中将CLUE-S模型其他参数进行设置，最后运行CLUE-S模型。通过模型优化后，耕地变得更加集中连片，为规模化农业生产奠定了基础，也使农村居民点变得更加聚集。

三、效益分析

（一）生态效益分析

1.减少水土流失

土地整治消除了区域内的裸地、荒地，增加了综合整治区域内的植被覆盖率，提高了水土含水储水功能，水土流失将明显减少。通过实施土地平整工程降低了耕地坡度，修建灌溉排水工程完善了灌溉系统，因此土地整治工程的实施将会明显改善区域内的水土流失问题。

2.改善农田生态系统，提高抵御自然灾害的能力

通过对国土综合整治，对道路、沟渠、田坎进行修建，对田块布局杂乱和零散的现状进行改造，以及生态防护工程的实施，将形成田、路、林、堤为一体的防护系统，提高农业生产和抵御自然灾害的能力。

3.改善农村生活环境

按照村庄规划，对村庄内部和外围零散、不规整的农村建设用地区进行综合治理，优化布局，建设内部绿化景观，完善基础设施如垃圾分类、排污、网络等，将极大地改善乡村生活环境和水平。

（二）社会效益分析

（1）通过全域国土综合整治，武功县补充了耕地面积，确保了全县耕地总量动态平衡，为全县农业生产和生活提供了足够的物质生产基础，通过建设用地整治可以优化乡村建设用地布局，节约了建设用地、农村建设用地和城镇工矿建设用地，提高土地资源利用效率。

（2）通过高标准基本农田建设，可改变农作物种植方式，配建节水灌溉设施，促进农业现代化建设，可建成高标准基本农田，有利于推进农业规模化发展和产业化经营。

（3）通过土地综合整治，使农村人居环境得到改善，增加农民就业机会，提高国土综合整治项目区农民的收入，可为地方经济的发展起到积极的促进作用。通过全域国土综合整治，提高了人们对全域国土综合整治的认识。

（4）通过城乡建设用地“增减挂钩”措施，可以优化城乡建设用地的布局，节余的指标带来的经济收入用于乡村基础设施建设等方面，可以提高农村生活水平和质量；可盘活城乡建设用地，为缓解建设用地指标瓶颈、带动县域经济社会发展做出重要贡献。

（三）经济效益分析

武功县通过全域国土综合整治增加了耕地面积，经过整治后的耕地质量平均提高1个等级并节约了建设用地。

1.新增耕地增产效益

全域国土综合整治后，全县补充了耕地面积，按照《陕西省征地统一年产值平均标准和区片综合地价平均标准》故经全域国土综合整治后新增耕地最少产生的收益为1500余万元。

2.耕地质量提高效益

全域国土综合整治后，全县耕地等别得到提高，根据农作物的单位面积均增产量和当前市场价格，每年可增加效益1100多万元。

3.增加经济收入

全域国土综合整治后，节约了建设用地，按照陕西省内建设用地指标交易金额计算，共计可以为武功县带来十几亿的资金保障。

四、保障措施与建议

（1）加强新增耕地数量和质量管理，保护整治成效。要进一步强化国土整治、补充耕地的长期监管和日常管护；要树立开源节流的思想，可以加强对后备资源的调查，努力拓宽耕地后备资源的渠道；要节约集约利用耕地，建设用地要尽量少占或者不占用耕地；要制定严格的监督检查程序，强化对国土整治补充耕地的监督和管理。

（2）探索全域国土综合整治后期管护机制。全域国土综合整治是一个持续性的工程，不可一蹴而就。以往的国土综合整治，由于忽视了整治的后期管护，而导致整治后短时间内又恢复至原来的状态，因此，国土综合整治务必要重视后期管护。自然资源管理部门应及时办理固定资产移交手续和土地变更登记，建立新的地籍档案，切实保障广大农民的合法权益，并根据土地使用权属和管理职能，按照“谁受益、谁管护”的原则，明确管护主体，落实乡（镇）人民政府、村集体经济组织和县（市、区）相关职能部门的管护责任，逐步建立健全国土综合整治项目后期管护有效机制[2]。

（4）加强国土综合整治队伍建设，推进项目管理信息化。通过与高校、科研、企事业单位的交流和合作，对国土整治相关人员开展全面培训，提高管理人员、执行人员的专业水平和管理能力，为提高国土综合整治工作水平提供保障。做好农村国土整治监测监管系统、国土空间规划“一张图”、高标准农田建设统一上图入库之间的衔接。要及时更新信息管理系统，要确保信息系统良好衔接，依托政务信息共享平台，实现部门间数据共享，提高信息化服务水平；采用3S和移动互联网、云计算、大数据等现代信息技术，实现从项目立项、实施到验收的全过程信息化管理。