新《预算法》下事业单位预算绩效评价体系优化设计研究——以计量类事业单位为例

宋洁（徐州市纤维检验中心江苏徐州221000）

2018年《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》将预算绩效管理上升到国家层面。预算绩效管理的本质是使用财政资金部门、单位的自我管理，是运用绩效管理理念编制预算、执行预算和呈现结果的过程，其法理基础是权责对等，其经济学基础是委托代理特征下授权与回馈的匹配问题，因此，对事业单位的预算绩效管理进行研究具有重要意义。

一、计量类事业单位预算绩效评价存在的问题及原因分析

（一）单位基本概述

某计量类事业单位X市计量所主要开展计量检定测试及相关科研开发和技术服务，预算绩效评价范围一般包括基本支出和项目支出。基本支出主要包括人员经费和日常公用经费，是单位日常运作所需的经费支出；项目支出是根据单位的经营特点安排的支出，通常占支出的比例较大，主要包括检验检测用成本、科研开发经费、设备购置费、省农村医疗及农贸市场免费检定经费、异地检验检测项目经费等，各项目相应明确经济科目，有利于预算管理及执行绩效评价。

（二）预算绩效管理相关问卷调查分析

随着部门预算的深入改革，X市计量所预算绩效评价工作也在逐步规范，但是从一定程度上来说只是预算形式以及预算方法的改革，在具体实施过程中还存在薄弱环节，预算绩效评价工作存在不足之处。为深入了解单位预算管理和预算绩效评价情况以及实施过程，本文采用了问卷调查的方式，通过向单位相关人员发放调查问卷，对调查结果进行分析对比。本次调查发放问卷150份，主要针对单位正式职工、聘用职工，回收问卷134份，回收率达到89.3%。问卷包含20项内容，主要包括预算绩效评价认知、预算执行、预算绩效评价指标、应用设计细节等。问卷情况如表1所示。

表1 问卷分布情况表

从调查情况来看，年龄在40—50岁之间的职工占比最大，在单位各项工作中起到重要作用；本科学历职工占比最大，达61%，硕士以上学历职工占比27%，说明单位的高学历人才较少。

（三）X市计量所预算绩效评价体系存在的问题及原因分析

1.对预算绩效评价认知性不足。X市计量所预算绩效管理工作开展的时间相对较短，观念意识薄弱，职工对于单位为何要开展绩效管理评价感到不理解，被调查对象认为是因为上级要求（53%）和应付检查（26%）的占比高达79%，认为可以查找项目问题的占比12%，真正认识到预算绩效评价可以提高资金使用效益的占比9%。事业单位常常认为财政部门是资金的分配者，所以是绩效管理者，而忽略了其作为实施者的责任。

2.预算执行相关的绩效评价体系不完善。近年来，X市计量所按照上级主管部门要求，在预算项目开展初期填写项目支出绩效目标申报表，以说明当年度的项目支出目标和工作进度情况等，如表2所示。

表2 市本级项目支出绩效目标申报表（部分）

预算年度终了，单位在决算申报期提交预算支出绩效相关报告，并填写量化指标的相关表格，但是所有的绩效追踪只体现在决算报告中，并未提取指标深入研究其评价体系。调查发现，在预算执行过程中，多数职工认为单位缺少适合的预算绩效评价体系与相关的考核标准，日常的公用经费支出并未对应于相关人员或部门，执行过程缺乏规范性指导，随意性较大，事后无法进行追责，责任得不到落实，也就不能引起单位和职工的重视，预算绩效评价的价值无法得以实现。问卷调查显示，46%的被调查者认为绩效评价是预算执行后的事后评价，没有形成事前评审、事中抽查监控、事后考核的完整评价制度，如图1所示。

图1 X市计量所预算绩效管理存在的问题

对于项目支出，除了现有的绩效目标申报，更为关键的是预算绩效评价体系的建立和考核标准的确定，这也是体系建立最有难度的地方。

3.预算绩效评价指标不完善。预算绩效评价指标是预算绩效管理的重点，指标的不完善阻碍了单位预算绩效的评价结果，在一定程度上会影响预算绩效评价的方向。问卷调查显示（见图2），56%的被调查者认为目前单位执行的预算绩效评价指标不健全。虽然，按照财政部门的要求，X市计量所在决算时会应用绩效指标进行预算评价，但是，财政部门下达的绩效评价标准只是大体上笼统地涵盖事业单位的决算量化结果，由于各个单位具有各自的专业特殊性，该标准不能很好地对不同单位的预算绩效做出更加全面的评价与应用。

图2 X市计量所预算绩效评价指标

二、预算绩效评价体系的优化设计

新《预算法》指出了部门预算支出绩效评价的重要性。X市计量所为独立预算单位，作为预算绩效评价的主体，负责单位预算绩效评价工作，先确定单位绩效目标，将目标转换为具体量化数据指标，并针对指标制定切实可行的考核标准。在预算绩效评价过程中，应明确各层级的具体职责，强化第三方社会中介机构的作用，促进单位预算绩效评价与审计监察部门的信息传递，优化单位的预算绩效评价体系，完善并加强评价体系建设。

（一）建立以财务部门为主导的多角度预算绩效评价机构

X市计量所的预算管理分为三个层级，分别是预算管理领导层、财务管理层、预算执行层。预算管理领导层建立预算管理领导小组，主要负责预算工作的统筹、审批工作；财务管理层，即财务部门，负责传递预算会议精神，并实际操作预算相关工作；预算执行层，即各计量检定业务部门，负责本部门实际预算开支的管理，预算绩效评价工作应明确各层级的职责。X市计量所的财务部门作为预算的归口管理部门，将主导单位的预算绩效评价工作。由于预算绩效评价工作量较大，需要借助预算管理小组以及各预算执行部门的工作。具体的工作流程如图3所示。

图3 预算绩效评价工作机制流程图

（二）预算绩效评价体系的优化设计

根据预算绩效评价对象的不同，目前事业单位的绩效评价分为预算支出绩效评价和整体绩效评价两个部分。本文主要研究计量类事业单位的预算项目支出绩效评价，并针对现行评价体系提出完善建议。

由于X市计量所的项目支出占比最大，经计算约占总支出的73%，并且按照上级主管部门要求，单位逐步建立起项目支出的预算绩效评价体系，但是由于单位项目支出的预算绩效工作不够细化并且落实度较差，因此本文对于项目支出预算绩效管理的研究，是对预算标准以及指标所做的细化研究，从而完善计量类事业单位的项目支出预算绩效评价体系。在X市计量所的预算执行过程中，过去主要关注财务信息，而忽略了非财务信息，本文试采用平衡计分卡方法，以完善单位的项目支出预算绩效评价体系。

平衡计分卡包括财务、客户、内部业务流程、学习与成长四个维度。计量类事业单位的财务维度主要是指实际支出数与预算目标数的差异，以及从纵向比较的增长率。客户维度指标主要是指客户满意度。内部业务流程维度主要是指预算流程方面，包括执行能力和预算执行给预算相关人员带来的预算期望。学习与成长维度主要是指单位预算工作的改进能力，包括职工满意度和成长情况。由于项目周期普遍较长，一般可以灵活采取切断式项目周期的方法进行绩效考核，比如在项目进行到30%、50%等程度时进行预算绩效考核，如出现偏差，可以及时进行修正，以便开展后续项目的进度安排。项目支出绩效评价可以结合平衡计分卡方法，以四个维度为基础，对项目执行情况进行绩效考核，具体的评分标准可以根据专家意见以及查询相似行业以往相关资料相结合得出。详细的评价指标如表3所示。

表3 项目支出预算绩效评价指标表

通过上述绩效评价指标的设置，可以间接得出X市计量所的预算管理情况，考察预算执行是否出现偏差，并在出现偏差时进行及时有效的调整。进一步地在评价体系的基础上，增加绩效奖惩考核环节，一方面可以增强单位的预算管理意识，营造良好的预算文化气氛；另一方面，对外公示评价结果，可以于无形中给单位职工施加压力，促使职工更加重视预算绩效考核。

（三）加强预算绩效管理人才培养，加大绩效管理技术支持

由于计量类事业单位多数既有公共服务功能，又有经营性发展模块，因此针对此类单位的预算管理不同于行政单位和企业，针对预算专业人才的培养是推进预算管理工作的当务之急。第一，建立预算管理专家库。计量类事业单位可以邀请高校专家、财政预算部门人员、社会人士等加入专家库，指导预算绩效管理工作并建立适应单位发展的绩效目标，保证预算管理与绩效评价工作的公正性。第二，引入第三方机构参与预算绩效评价。可以通过政府购买、社会招标的形式引入第三方机构，提高计量类事业单位预算管理的科学性与准确性，同时营造良好的预算管理与绩效评价氛围。第三，建立内部预算绩效管理工作小组。该组织通过了解单位预算实时信息与政策，针对单位预算相关部门和人员，不定期地进行培训。

据了解，多数计量类事业单位在进行预算编制时运用的是财政一体化系统，但是在进行预算执行的结果展示时，即编制决算报告时，大多使用的是单机版决算系统，并把数据誊写到申报系统上，预算和决算系统并不能联结使用，没有建立预、决算数据比对系统，事后的预算支出绩效管理工作难以得到体现。预算绩效管理是一种新兴管理模式，计量类事业单位的管理信息系统更新较慢，应加大对预算绩效管理的技术支持。一方面，相关部门应积极研发涵盖预算信息、预算项目库、预算编制、预算执行评价、决算数据申报、预算绩效管理等多模块的一体化系统，并贯彻落实到位。另一方面，预算管理部门应组织相关培训、座谈会等，有利于预算单位比对预、决算申报数据，以及对绩效管理结果进行分析总结，促进预算管理工作的开展。

三、结论

（一）总结

当前，我国已进入改革深化期，我国财政收入增长速度减缓，对预算管理提出了更高要求。面对严峻的形势，需要加速预算改革，不断加强预算绩效评价水平，进一步对预算支出结构进行改善。

本文以X市计量所为例，在新《预算法》的指导下对该单位预算绩效评价方面的问题进行分析，结合问卷调查，衍生出该单位预算绩效评价工作存在的问题，并进行了初步的概括描述：一是对预算绩效评价认知性不足；二是预算执行相关的绩效评价体系不健全；三是预算绩效评价指标不完善。从X市计量所的问题入手，本文针对性地以该单位的预算项目支出为切入点，结合相关理论知识与经验，对该单位的预算项目支出绩效体系进行优化设计，并提出如下建议：第一，建立以财务部门为主导的多角度预算绩效评价机构，多角度管理有利于巩固预算绩效评价的规范性与严谨性。第二，完善预算绩效评价体系，利用平衡计分卡方法多维度评价单位预算绩效体系的科学性与适用性。第三，加强预算绩效管理人才培养，加强绩效管理技术支持。

为了保证预算绩效评价工作的规范运行，计量类事业单位应做到：（1）完善预算绩效评价体系建设；（2）加强预算管理人才培养，加强绩效管理技术支持；（3）强化预算绩效评价考核制度；（4）利用第三方机构进行预算咨询。本文丰富了对计量类事业单位预算绩效评价的研究，并应用平衡计分卡方法对项目支出进行绩效评价分析，反映了真实准确的财政支出，更好地落实了预算资金的管理工作。

（二）不足与展望

由于X市计量所检定检测业务复杂多样，本文提出的预算绩效评价体系建立在事业单位预算绩效评价研究基础上，再加上该单位的特点进行创新，应用范围较窄。因此，在以后的调查研究中，可以着力于研究计量类事业单位计量检定行业的预算绩效指标的通用性研究。