关于完善我国天然气管网公平开放和价格监管的建议

郭琎

天然气管输环节连接上游生产和中下游配送、下游销售环节。天然气管道运输是最为主要的陆上运输方式，管网资产专用性强、沉没成本高，具有自然垄断属性。我国天然气管输环节改革将进一步推动形成上游资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的市场格局。在我国天然气管网独立运营背景下，基于管网公平开放和管输服务价格监管的现状和改革挑战，本文提出有效保障公平开放和强化管输服务价格监管的相关建议。

一、天然气管网公平开放和价格监管的现状

2019年底，国家石油天然气管网集团有限公司（以下简称“国家管网集团”）成立，实现油气管网法人独立，引致了包括公平开放，价格、投资激励和监管等一系列重要的问题。我国现已建立“协商的第三方准入”制度，实施“准许成本+合理收益”的管输服务价格监管。

（一）建立“协商的第三方准入”制度

2014年起，以国家发展改革委、国家能源局为主的相关部委先后颁布《天然气基础设施建设与运营管理办法》《油气管网设施公平开放监管办法》和相关配套办法，鼓励管网公平开放，引入第三方准入的监管机制。2020年5月，中共中央国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》强调，要推进油气管网对市场主体公平开放。

国家管网集团按照有关要求构建“公平开放”大平台。一是设立托运商客户管理系统。二是公开和滚动更新相关信息，除服务信息暂缺外，天然气管道运营企业信息、管道基础信息、剩余管道容量和管输服务价格均已公开。三是建立“协商的第三方准入”制度。其基本流程为：明确托运商“申请制”和国家管网集团“集中或分散式受理”，国家管网集团审查准入资质、受理服务申请、公布技术要求，与用户就天然气管网使用事宜达成一致，在正式实施前签订服务合同。

（二）明确“准许成本+合理收益”的收益率监管

2016年，《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》（发改价格规[2016]2142号）实施;2021年，新修订《天然气管道运输价格管理办法（暂行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（暂行）》征求意见，我国天然气管输服务价格监管向科学化、精细化、制度化方向发展。

一是加强定价成本监审。要求国家管网集团按要求形成年度成本报告，价格主管部门组织实施定价成本监审。二是提高价格监管科学性。以覆盖不同价区的管道运营企业为监管对象，按照“准许成本+合理收益”核定运价率，国家管网集团据此确定管道运输的具体价格。三是实行成本和价格信息由价格主管部门和国家管网集团“双公开”。

二、天然气管网公平开放和价格监管改革面临的挑战

我国继续推进“X+1+X”的天然气市场化改革，面临天然气管网中立性难以有效保障、管网公平开放规则尚不完善、管输服务价格监管亟待强化的挑战。

（一）天然气管网中立性难以有效保障

在中石油和中石化占据天然气生产和管输环节的主要市场份额，管网公平开放实行协商准入制度的情况下，尽管天然气管输环节已实现法人独立，其中立性仍难以有效保障。

国家管网集团成立后，中石油因此前为跨省跨区长输管道的主要运营者，管道资产折为股权后占据29.9%的份额，中石化为14%。同时，天然气上游环节仍竞争不足。2020年，中石油国内天然气产量占全国总产量的69%，中石化为16%。加之，天然气管网实行协商准入制度，管网运营在一定程度上受到从事天然气上游开采生产、下游大宗销售业务的油气企业影响或控制。

（二）天然气管网公平开放规则尚不明确

《油气管网设施公平开放监管办法》就管网的使用申请受理、信息公开、天然气计量计价方式等实践中影响公平开放的突出问题和关键因素进行了原则性规定。目前，管网运营规则规范中的操作性细则不充分，各市场主体的责任义务不明晰，将会导致管网公平开放难以落到实处。

1、協商准入的规则和程序需进一步细化

国家管网集团集托运商准入资格审查、管输服务申请受理、管网准入技术管理等职责于一身，规则和程序不清晰的协商准入制度给予其较大的自由选择权。在现行协商准入制度下，对管网准入规则和服务受理程序尚无更细致清晰的操作性细则，包括：托运商准入门槛或条件、资格审查流程、服务受理或提供服务的先后顺序、管道容量分配等机制设计。

2、相关市场主体的责任和义务需进一步厘清

针对天然气管网运营商，调度平衡和拥堵管理等管网运行责任及其承担机制仍待确立;管输服务质量和安全要求、管输服务执行标准等尚未量化，社会性监管充分性不足;与地方管网互联互通的方式也尚未明确。针对天然气托运商，在我国天然气上下游主体多元化、管网运输多路径、托运商制度尚未建立的情况下，管网运行的平衡和拥堵责任及其承担机制亟待建立。此外，天然气保供的责任在托运商和管网运营商之间划分不清晰，会造成天然气安全供应保障不力。

（三）天然气管输服务价格监管亟待强化

从管输服务价格中收回天然气管网投资和运维成本，并为国家管网集团的管网投资建设和运营维护提供激励，对管输服务价格监管提出了更高的改革要求。

1、价格监管的激励性需要加强

“准许成本+合理收益”的收益率监管满足我国现阶段管网高速发展的需求。但是，被监管企业容易产生过度投资行为，“大”企业也更容易出现“X-非效率”。由于缺少发现被监管企业“真实”成本信息的手段，现行价格监管方法对准确核定定价成本和收益率，从而制定合适的、具备激励相容效能的管输服务价格支撑不足。

2、信息公开尚未落实到位

定价成本监审和价格监管相关信息公开落实不到位。除国家管网集团公开了具体管道的运输价格外，企业和价格主管部门均没有公开成本、收入及定价成本监审的相关信息。