浅谈高校内部审计监督范围和内容的探索

摘要：近年来，高校内部审计作为高校内部经济活动重要的监督形式，对于规范高校经济管理活动、提高教育资金使用效率发挥了重要的作用。本文从高校经济业务特点入手，从规范事、约束人两方面对高校内部审计工作的监督范围和内容进行了分析，即从规范事即对高校资金、资产及资源等的管理和使用情况，以及约束人即对领导干部履行经济责任的情况进行审计监督，从而努力实现高校审计监督的全覆盖。

关键词：高校;内部审计;监督

随着我国高等教育事业的不断发展，高校资金使用、资源占用量急剧增加，但与时同时，社会舆论高校频出的经济案件等问题，提出质疑。高校内部审计作为高校内部监督的重要形式，在些形势下，被赋予着更高的期望。对高校内部审计，《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》给出了如下定义：高校内部审计机构和人员通过对学校与资源利用有关的业务活动及其内部控制的适当性、合法性和有效性的审查，并进行确认、评价、咨询，旨在促进完善管理控制、防范风险、创造效益，从而促进学校事业目标的实现。[1]据此，高校内部审计监督的范围和内容涵盖了高校资金、国有资产及资源的使用和管理情况，以及领导干部履行经济责任情况等，通过财务收支审计、预决算审计、领导干部经济责任审计、工程结算审计以及科研经费审计、专项资金审计、管理审计、内控审计和绩效审计等审计项目来实现审计监督。

一、对高校資金的审计监督

2019年1月1日起施行《政府会计制度》，高等学校统一执行该会计制度，并重新构建了财务会计和预算会计适度分离并相互衔接的会计核算模式。高校收入和支出按不同性质分别进行会计确认和计量，收入主要包括财政补助收入、事业收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、经营收入和其他收入，按资金性质可分为财政性资金收入和非财政性资金收入，按限定性要求可分为基本支出补助和项目支出补助、专项资金收入和非专项资金收入;支出按核心业务内务进行费用核算，包括业务活动费、单位管理费用、经营费用、资产处置费用、上缴上级费用、对附属单位补助费用、所得税费用、其他费用等，各成本项目设置明细科目核算各业务活动费用。

对高校资金的审计监督是大部分高校内部审计最主要的工作任务。一般说来，高校常规开展的预决算审计、财务收支审计是对高校资金最基础的审计监督方式，而近年来，根据高校经济业务发展的特点，开展的各种专项经费审计，如科研经费审计、工会经费审计、财政专项资金审计等，是目标更加明确的对高校各类专项资金进行的审计监督，此外，工程结算审计、领导干部经济责任审计、管理审计、绩效审计等也不可避免地涉及到对高校资金管理及使用情况进行审查和评价。

在开展高校资金审计监督工作中，首先，要全面了解和掌握资金来源，这是审计工作开展的基础，掌握高校总的收入情况，以及各项资金收入情况及占比构成，并审查收入核算分类是否准确;其次，掌握资金占用即整体支出情况以及各分项支出占比构成，对各项费用结构和水平的合法性、合理性作出初步判断，确定审计线索和方向;最后，在审查资金支出合法性、合理性的基础上，对资金使用的效果效率进行深入审查。在审计过程中，突出对几个重点环节加大审计力度：一是对资金量大、管理差、内控制度相对薄弱的部门作为重点资金单位进行审查 ;二是对重要的有特定用途的财政专项资金、大额科研经费等重点资金项目进行审查;三是廉政风险大、群众关注度高、以往审计发现过问题的资金进行审查，如校办实体收入、继教及委培收入、资产出租收入等容易形成“小金库”的资金等应重点关注。

二、对高校国有资产、国有资源的审计监督

根据《政府会计准则》中有关资产的定义，资产是指高等学校过去的经济业务或者事项形成的，由学校控制的，预期能够产生服务潜力或者带来经济利益流入的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利，包括流动资产、固定资产、在建工程、无形资产、对外投资、待处理财产损溢等。高校除了上述的有物质形态或可计量的资产外，还有不具有物质形态的资源，如学校品牌、声誉、综合实力、科研能力及科研成果转化力等，这些资源虽然不能直接以货币计量，但同样能为高校带来经济价值、提升社会效益，同样应作为审计监督的内容加以关注。

对高校资产、资源的审计监督，大部分的高校都没有专门以特定的审计项目来开展，但在审计工作过程，一定都有涉及资产管理和使用情况相关的审计内容，如财务收支审计、资产清查清算、工程预结算审计以及领导干部经济责任审计等项目，但这些往往还停留在对流动资产、固定资产等有实物形态的资产的管理和使用情况的传统意义的审计监督，尚未开展无形资产、对外投资等内容相关的审计监督，更没有进行高校资源相关的审计。在今后的工作中，以管理审计、绩效审计、内控审计为切入点，可以逐步探索扩大高校资产、资源的审计范围，并进一步加大审计深度。

开展高校资产、资源审计的目标是规范管理、提高效益、落实责任，工作中，可分不同的资产类型采取不同的审计方法，有所侧重，但总体是要从实物形态和价值形态两方面进行审查：对流动资产的审查，应着重审查流动资产的真实性、完整性和合法性，是否真实存在，会计计量是否准确，保管是否完整，权属是否真实可靠等;对固定资产的审计，是大部分高校开展时间最久、最具经验的资产审计，在审查固定资产管理制度的健全性及有效性的基础上，从购置、管理、使用、处置几个环节全面审查，购置环节关注采购是否经过审批，是否符合采购政策，有无应招标未招标、应政府采购而未政府采购的行为，资产管理过程中审查入账是否及时准确，是否账账相符、账实相符，有无按规定计提折旧，是否按规定清查盘点，使用效益如何，有无闲置浪费情况，对于资产的处置，应关注是否按规定报废，报废后有无流失，是否按规定处置及处置收入是否及时入账;对无形资产审计，应关注是否及时准确入账，是否按规定摊销，摊销有无违反规定计入支出;对在建工程审计，应关注是否符合基本建设程序，施工单位的选择是否按规定进行招投标，工程款项支付是否合法合规，有无已交付使用但长期未结转固定资产情况等;对外投资审计，应关注投资的真实性、合法性和效益性，投资是否符合规定并履行审批手续，有无经过“三重一大”集体决策，但应特别关注有无违规对外投资的行为（主要指使用财政拨款及结余，以及从事股票、期货、基金、企业债券等投资），以非货币性资产对外投资有无进行评估，此外还应关注校办企业效益、清产核资、产权登记等事项;对高校资源的审计监督，应关注学校品牌的保护措施以维护学校的知名度与美誉度，如规范校名、校徽使用，严禁未经批准擅自使用校名、校徽从事产品、商品、成果、技术以及办学宣传和销售使用等，关注对学校科研成果转化的保护。

三、对领导干部履行经济责任情况的审计监督

经济责任审计是中国独有的审计监督方式。《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（2019年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发），自2019年7月起施行。开展经济责任审计，是加强财政财务收支管理，加强对干部权力运用的制约，增强领导干部财经纪律观念，树立正确的权力观和政绩观，促进党风廉政建设、促使各级行政机构依法行政及提高行政效率的需要，各级领导干部应自觉接受审计监督，做到依法用权、秉公用权、廉洁用权，并不断提高管理水平以及党风廉政建设意识，提高自我约束能力。

针对高校经济业务特点，高校领导干部经济责任审计的内容主要有：贯彻执行党和国家教育方针政策、决策部署情况，对学校重要发展规则和政策措施的制定、执行和效果情况，学校有关重大经济事项的决策、执行和效果情况，财政财务管理和经济风险防范情况，资产、资金管理使用和效益情况，在经济活动中落实有关党风廉政建设责任和遵守廉洁从政规定情况，以往审计发现问题的整改情况等[2]，特别是要关注项目立项审批、大额资金使用、招标采购、“三公”经费使用等关键控制点。对于领导干部责任界定上要注意划分时间上的界限、政策上的界限以及主观原因与客观原因的界限，责任定性分别是直接责任和领导责任，但在审计中应注意，既要落实强化审计工作对权力运行的制约和监督，又要贯彻“三分区分开来”要求，即审计评价时，应当把领導干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。[3]为了鼓励领导干部对于工作的积极性、主动性、创造性，审计也应该以事业为上、实事求是、依纪依法、容纠并举为原则，支持摸索和创新，作为对于在改革创新中出现的失误以及错误，经过综合分析和研判，可以免责或者从轻定责。此外，要加强有关部门的协作配合，把审计监督与纪检监察、组织人事、巡视巡察等监督贯通起来，形成监督合力与监督网络，首先在监督层级上层层传导监督压力，实现监督效果最大化;其次在部门协调协作上，为纪律检查、巡视巡察反馈、案件查处结果等提供有力支持;最后在强化审计结果运用上，加强审计整改工作力度，树立审计整改长效机制，同时，把经济责任审计工作与解决群众反映的突出问题、加强对干部考察考核与选拔任用的监督结合起来，审计结果纳入党风廉政建设责任制检查考核并进入干部档案，不断提升审计监督效能。

注释：

[1]《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》

[2]《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（2019）

[3]《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（2019）

参考文献：

[1]《行政事业单位内部控制规范（试行）》

[2]《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》（2016）

[3] 《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》

[4] 《政府会计制度详解与实务——学校会计实务与衔接》，政府会计制度编审委员会

[5] 《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（2019）

[6]何涛，高校纪检监察与内部审计工作的协调配合，企业改革与管理，2015（10）

[7]卢秀霞，高校财务收支审计的分析.财经界，2016（17）：283-284

作者简介：

高明烨（1978—），广东开放大学（广东理工职业学院）高级审计师，籍贯：山东临沂，研究方向：高校内部审计，高校财务管理，内部控制等。