优化营商环境与城市公共管理工作的法治化

胡鹏鹏

在建设社会主义市场经济的进程中，政府与市场的关系处于核心地位。随着我国建设社会主义市场经济的实践与理论不断丰富，市场逐渐在资源配置中起决定性作用。与之对应的，政府的职责和作用转变为保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。政府部门作为市场监督管理主体的职能与工作方法亟需完善。

为认真贯彻落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革、优化营商环境的决策部署，推动政府职能深刻转变，加快营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境，更大激发市场活力和社会创造力，2019年10月22日，国务院出台了《优化营商环境条例》。《条例》总结了改革开放以来党和政府建设市场经济的经验与做法，并将实践证明行之有效、人民群众满意、市场主体支持的改革举措以立法的方式进行了确认。这对新时代政府部门及其工作人员的工作提出了新的要求，即持续优化营商环境，保障企业等市场主体的合法经营权益，加快建设现代化经济体系。

一、问题的提出：优化营商环境与店铺招牌的统一整改

市场经济的健康发展，离不开良好的营商环境。依法保护市场主体的自主经营权等合法权益，严格规范政府部门的权力，是促进社会主义市场经济发展的重要保障。近年来，上海、昆明和西安等地城市公共管理部门开展的店铺招牌统一整改行为引发了社会的广泛关注。这些问题凸显了基层社会治理中政府部门及其工作人员服务意识的淡薄和市场主体经营环境的脆弱性，同时拷问了当地政府部门的社会主义市场经济法治水平。

2018年3月，昆明市西山区环城西路包括巡津街、书林街、環城路等多地沿街店面均换成了统一的招牌，多为灰底黑字或黑底白字，不仅颜色、外形一样，还使用了同一字体。商家表示，在更换招牌前没有收到相关通知。事后，西山区城管局回应，昆明市创建文明城市以来，“统一更换主要路段店铺招牌，是整治市容市貌工作的一项内容”，并表示注意到了市民发现的问题，接下来将根据实际情况逐步调整，“毕竟统一招牌是为了提升城市的形象”。

2019年3月，上海市静安区常德路的店铺招牌整体被换成了黑底白字，引起网民的广泛议论。事后，静安区总工会回应，整治过程中对店铺招牌设计的颜色搭配考虑不够周全，并表示诚恳接受网友意见，责成区工人文化宫及时整改。

2020年6月，西安市莲湖区四府街原本红底白字的招牌一夜之间变成黑底白字，引发商家的严重不满和市民的批评，受到商户和媒体的持续关注。当地相关部门迫于压力不得不拆除了这些招牌，并表示将请设计师重新规划，也会与商户充分沟通。

这三个案例反映出由于地方政府部门及工作人员法治意识和市场经济观念不足，导致在城市公共管理活动中出现不当干预市场主体自主经营权等营商环境问题。这类问题的出现，一方面，是因为社会主义市场经济法治建设不健全，政府及其工作人员缺乏市场经济法治理念，对自身在市场经济建设中的角色定位存在偏差。另一方面，是因为市场经济建设中对于市场主体自主经营权等合法权益的保护不足。下文将以店铺招牌统一整改行为作为样本，剖析上述问题产生的根源，并提出解决问题的对策与方法。

二、优化营商环境背景下店铺招牌统一整改问题的成因分析

店铺招牌统一整改问题不仅反映了建设社会主义市场经济体制进程中的法治建设不足，还反映出地方政府部门及其工作人员在行政管理活动中依法行政和程序正义的缺失。后者主要表现为两方面：一是城市管理人员在店铺招牌整改活动中的越权行为。二是城市公共管理人员违反了程序正当原则，致使公众的参与权利和救济权利保障不足。

本文认为，店铺招牌统一整改问题主要有以下三个成因：

一是市场经济体制建设中的法治不健全，对市场主体的权利保护不足。政府部门的管理范围广泛，在相关法律制度不健全的情况下，对市场主体的合法权益保护不足。加之政府与市场的界限模糊，当政府部门滥用行政权力不当干预企业自主经营时，企业缺乏有效的法律救济途径。虽然国务院在持续推进“放管服”改革和优化营商环境工作，但由于地方性法律规章的复杂性，经济建设中政府与市场之间的界限不清晰，地方政府的法治意识淡化，容易出现政府部门“越俎代庖”替商家设计店面招牌的问题。在当地政府部门“创建文明城市”这一动机的驱动下，店铺招牌统一整改问题就出现了。

二是基层政府法治建设滞后，规则意识和服务意识有待强化。在行政管理活动中，政府机关应当坚持依法行政、程序正当、高效便民的原则，特别是事前听取被管理主体意见，并为对方提供必要的权利救济途径。从上述事件看，当地政府部门事前并未听取商家的意见，也没有咨询相关专家的意见，而是自己直接做出决定，出了问题再想办法。同时，在这些事件中，政府部门也没有为商家等市场主体提供有效的权利救济途径，问题的解决严重依赖于媒体的批评与曝光等社会舆论监督途径。

三是地方政府及其工作人员市场经济观念存在短板。改革开放四十多年来，我国在建设社会主义市场经济的过程中形成了丰富的经验，政府与市场的角色定位逐渐明晰。政府尊重市场主体的经营活动，并对其经营活动进行管理与服务。而在上述事件中，政府代替市场主体做出决定，要求商家将招牌统一更换为“黑白配”。这种“一刀切”的粗暴行为不仅越过了政府与市场的边界，损害了企业的自主经营活动，甚至破坏了当地街道的形象，影响了市民的环境观感。所谓“提升城市形象”这一目标更是空谈。究其原因，主要在于地方政府及其工作人员的市场经济观念与法治意识的淡薄，其思想观念尚未从管理者转变为服务者。

综上所述，由于我国社会主义市场经济法治建设对于市场主体的权利保护不足，地方政府法治建设的落后，加之地方政府及其工作人员法治意识和市场经济观念的淡薄，共同导致了政府部门对于市场主体自主经营权的不当干扰。当然，权力监督的制约与追责问责机制的缺失，也在一定程度上纵容了地方政府部门滥用权力干涉市场主体自主经营的行为。

三、优化营商环境背景下店铺招牌统一整改行为的治理对策

各地方政府的店铺招牌统一整改行为引发舆论持续广泛关注，不仅损害了商家的自主经营权益，也严重损害了党和政府的形象，还造成了社会资源的浪费。对于这种不当行为，有必要通过完善市场主体的自主经营权等合法权益的保护和强化法治政府建设等进行治理，为社会主义市场经济的发展提供良好的法治环境。

（一）完善社会主义市场经济建设中的法治建设

市场经济环境的法治化是优化营商环境的重要路径，也是激发市场主体活力和创造财富的重要动力。政府监管行为的法治化和制度化为政府权力划定了界限，即“把权力关进制度的笼子里”，防止权力的滥用与扩张。因此，立法部门应当完善市场经济行政执法领域的相关立法工作，厘清政府与市场的界限，依法保护市场主体的自主经营权等合法权益，强化政府部门的法治意识和规则意识，优化市场主体的营商环境。同时，地方政府应当认真贯彻中央的“放管服”改革与优化营商环境的政策法规，并进一步完善地方的经济管理制度与行政管理制度。

（二）加强基层法治政府建设，提升地方政府的依法行政水平

2004年3月22日，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》规定，行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。这也是法治政府建设的应有之义。在优化营商环境这一特殊背景下，政府部门更应当加强自身的法治建设，提升依法行政水平，保障当事人的合法权益，以实现民意在社会治理中的重要作用。同时，现代法治国家要求政府对其违法行为承担相应法律责任。我国也确立了行政法的监督与救济原则，政府部门必须对自己的行为负责。

（三）提升地方政府及其工作人员的市场经济观念和法治意识

自从我国开始社会主义市场经济建设以来，政府的职能在不断转变，由之前的管理型政府逐渐转变为服务型政府。然而，由于传统思想观念的影响及其与市场主体之间地位的不平等性，目前在一定范围内还存在行政部门的权力滥用行为，这导致了营商环境的恶化，损害了市场的机体。正如习近平总书记指出，在现实生活中，一些领导干部法治意识比较淡薄，有的存在有法不依、执法不严甚至徇私枉法等问题，影响了党和国家的形象和威信，损害了政治、经济、文化、社会、生态文明领域的正常秩序。政府部门行政权力的滥用，与地方政府市场经济观念的缺失不无关系，地方政府工作人员忽视市场主体自主自治的作用，超越权力范围进行执法。因此，应当强化地方政府的市场经济观念与法治意识的建设，避免损害市场主体自主经营权和政府形象的行为。

总之，治理店铺招牌统一整改行为，一方面，要完善法治对于市场主体的保护作用，另一方面，也要加强法治政府建设，强化政府部门的市场经济观念和法治意识。法治政府的建设是一项系统性工程，政府部门要紧紧抓住国家治理体系与治理能力现代化这一契机，提升依法行政水平，优化营商环境。

四、结语

随着国务院“放管服”改革与优化营商环境的有序推进，我国市场经济的营商环境逐步完善，市场主体更具活力。但是社会主义市场经济建设中也存在一些短板，比如，由于市场与政府边界模糊而导致的政府部门权力滥用行为等。本文以多地出现的“店铺招牌统一整改行为”为例，分析了地方政府滥用行政权力干涉市场主体经营行为的问题，为优化营商环境背景下政府部门职能定位与法治政府建设提供参考。对于此类地方政府干预市场主体合法经营的行为，有必要完善社会主义市场经济法治建设，明确行政权力的边界，保护市场主體的合法权益，同时提升地方政府部门及其工作人员法治建设和依法行政水平，促进我国市场经济的良好发展。

（责任编辑：陈希文）