甘肃省天祝县草原补奖政策实施效果

王树青，徐 义，杨 坤

（1.甘肃天祝县草原工作站，甘肃 天祝 733299；2.兰州大学草地农业科技学院，甘肃兰州 730020）

草地在我国生态环境保护和经济社会发展中具有重要的战略地位[1-2]。甘肃省作为全国六大草原牧区省份之一，拥有天然草原约1 790 万hm2，占全国天然草原面积的4.6%[3]。天祝藏族自治县是甘肃省九大牧业县之一，有可利用草原面积39.14万hm2，占全县土地总面积的54.76%[4-5]。随着社会经济的不断发展和人口的骤增，天祝县饲养的牲畜数量急剧上升，进而导致草畜矛盾日益突出。同时，过度放牧及滥垦、乱采滥挖，造成草地可利用面积不断减少[6-7]。草原退化加剧，生态环境恶化，草原生态系统服务功能下降，进而制约了当地畜牧业的可持续发展[8-9]。2009年天祝县严重退化草地面积达到13.47万hm2，占全县天然草原总面积的31.65%[10]。草原的退化不仅制约了当地畜牧业的可持续发展，对人们的生产生活也带来了显著影响，严重威胁着我国的生态安全[11]。为保护草地资源，恢复草原生态服务功能，推动畜牧业可持续发展，从2011年起，天祝县开始实施第一轮草原生态保护补助奖励政策，2016年起启动实施第二轮草原生态保护补助奖励政策[12-13]。通过实施草原补奖政策，推行草原禁牧、休牧、轮牧和草畜平衡制度，划定和保护基本草原，进而促进天祝草原生态环境持续稳步恢复。为进一步了解天祝县草原生态补奖政策实施情况，基于天祝县2012–2019年统计年鉴、农业和畜牧产业发展报告及典型区域草原补奖政策实施前后的相关数据等，从草地生产力及载畜量、生态效益、经济效益和社会效益等方面，分析草原补奖政策实施效果，为牧区草原生态补奖政策的进一步有效实施提供实践依据。

1 研究区概况与研究方法

1.1 天祝县基本概况

甘肃省天祝藏族自治县(102°01′–103°40′E，36°30′–37°35′N)位于甘肃省中部，祁连山东端，素有“河西走廊门户”之称。境内海拔2 040～4 873 m，年降水量265～630 mm，年蒸发量1 600 mm，年均气温−1～1.3℃，≥ 0℃积温1327.2～1738.2 ℃·d，无绝对无霜期，植物生长期120 d 左右[14]。该县是石羊河流域6条内陆河(金塔河、杂木河、黄羊河、古浪河、大靖河、西营河)和黄河流域2条外流河(大通河、金强河)的重要水源涵养区和水源补给区。该县下辖14镇5乡，178个行政村，总人口23万人，其中农牧业人口17.45万人，占总人口的75.87%。有藏、汉、土、回、蒙古等28个民族，其中少数民族人口占总人口的37.1%，藏族人口占少数民族人口的81.7%。

天然草原是天祝藏族自治县面积最大的地貌类型，其面积占全县土地总面积的59.54%，是耕地面积的19.97倍，林地面积的1.8倍。全县天然草原有温性草原、山地草甸、灌丛草甸、疏林草甸和高寒草甸5种类型。其中灌丛草甸面积为13.20万hm2，分布最为广泛，占可利用天然草原总面积的33%；温性草原面积为8.07万hm2，山地草甸面积为8.14万hm2，二者分布面积基本相当，各占可利用天然草原总面积的21%；高寒草甸面积7.27万hm2，占可利用天然草原总面积的19%；疏林草甸面积2.33万hm2，分布较少，约占可利用天然草原总面积的6%。天然草原主要植物种分属49科158属276种，以禾本科、莎草科和蓼科为主，其次为菊科、豆科、蔷薇科和藜科。

1.2 数据采集及资料来源

为了解2011–2020年补奖政策资金分配状况及其对草地质量和植被恢复情况的影响，通过整理补奖政策资金年度分配计划表，获得了天祝县草原补奖政策资金分配状况(表1)和草原补奖政策实施前后经济发展情况(表2)。因祁连山自然保护区内全面禁牧，所以在祁连山自然保护区外的高寒草甸和典型草原两类草地上进行草畜平衡监测，获得了天祝县禁牧区和草畜平衡区草原植被恢复情况(表3)。

表1 2011–2020年天祝县草原补奖政策资金年分配状况Table1 Distribution of grassland premium policy fundsin Tianzhu County from 2011 to 2020

表2 甘肃省天祝县草原补奖政策实施前后经济发展概况Table 2 General economic development situation before and after the implementation of the compensation award policy for Tianzhu County grassland,Gansu Province,China

表3 天祝县禁牧区和草畜平衡区草原植被恢复情况Table3 Grassland vegetation restoration in theforbidden grazing areasand the grassland-animal balance areasacross Tianzhu County

总产草量以植被生长盛期(花期或抽穗期)的产量为准，于每年8月底采用样方法，每个草地类型测定9个0.25 m2的样方，对样方内草本、半灌木及高大草本植物齐地面刈割，矮小灌木及灌木只刈割当年枝条，将刈割下的植物按照可食产草量(总产草量减去毒害草产量)和总产草量分别测定鲜重。将鲜草按可食用和不可食分别装袋，并标明样品的所属样地及样方号、种类组成、样品鲜重，待自然风干后再测其风干重。根据风干重计算该草地植物的重量干鲜比。将样方内鲜草总产量和可食鲜草产量换算为单位面积产量，并按照干鲜比，分别计算单位面积风干重(kg·hm–2)。草原补奖政策实施后的草原载畜量相关数据来源于天祝草原站2011–2020年实地调查数据，获得了天祝县不同草地利用类型的载畜量。

2 草地补奖政策实施及其效果

2.1 草地补奖政策资金分配情况及其实施前后经济发展概况

从2011 年开始，国家在内蒙古、新疆、西藏、甘肃等8个主要草原牧区省份率先建立草原生态保护补助奖励机制，内容包括草畜平衡奖励、禁牧补助、良种补贴、家畜良种补贴、生产资料综合补贴和绩效奖励[15]。2016年，国家启动实施新一轮草原生态保护补助奖励政策，政策内容调整为草畜平衡奖励、禁牧补助和绩效奖励。天祝草原生态保护补助奖励政策于2011年开始实施，至2020年结束已连续实施两轮，政策覆盖19个乡镇，落实草原禁牧面积10.67万hm2，草畜平衡区面积28.47万hm2(表1)。第一轮草原补奖政策补助标准为禁牧300元·hm–2、草畜平衡32.70元·hm–2、农牧民综合补贴每户500元，共补贴4.59万户，中央每年下达补助资金6 427万元。新一轮草原生态保护补助奖励政策于2016年开始实施，至2020年结束。禁牧补助标准为提高25.05元·hm–2、草畜平衡提高为17.55元·hm–2，中央每年下达补助资金4 898万元。10年间中央财政已累计拨付草原补奖资金5.66亿元，惠及农牧民群众4.33万户17.4万人，户均补助每年1 128元。

通过调整种养结构，着力推行良种繁育，积极发展以草产业为主的后续产业，助推了畜牧业生产方式的转变。通过政策引导，大力发展以暖棚养殖为主的设施畜牧业，实施规模养殖和舍饲育肥，进一步拓宽牧民增收渠道，增加牧民收入。天祝县在两轮补奖政策实施后，全县实现地区生产总值47.91亿元，是补奖政策实施前的2.2倍，年均增长9.19%；农业增加值达到12.15亿元，是补奖政策实施前的3.28倍，年均增长14.12%；实现牧业增加值5.88亿元，是补奖政策实施前的2.08倍，年均增长8.46%；农村居民人均可支配收入达到8 265元，比补奖政策实施前提高了4 253元，年均增长8.36%(表2)。

2.2 实施补奖政策后各类草原的初级生产力及载畜能力的变化

禁牧能够恢复草地生态，提高植被盖度[16]。从草原生态保护补助奖励政策实施以来，禁牧区和草畜平衡区草原植被恢复效果显著(表3)。监测数据显示，高寒草甸禁牧区牧草平均盖度比补奖政策实施前提高了10.1%，高度增加2.39 cm；草畜平衡区牧草平均盖度比补奖政策实施前提高了10.7%。温性草原禁牧区牧草平均盖度比补奖政策实施前提高了9.7%，高度增长了3.5 cm；草畜平衡区牧草平均盖度比补奖政策实施前提高了6.18%，高度增长了1.74 cm。

补奖政策实施后，高寒草甸类草原可食牧草产量增加了1 548.40 kg·hm–2，较补奖政策实施前提高了135.37%；山地草甸类草原可食牧草产量增加了431.57 kg·hm–2，干草总产达到20.27万t，较补奖政策实施前提高了20.94%；灌丛草甸类草原可食牧草产量增加了942.39 kg·hm–2，较补奖政策实施前提高了63.3%；疏林草甸类草原干草总产达到5.85万t，较补奖政策实施前提高了20.87%；温性草原类草原可食牧草产量增加了23.85 kg·hm–2，干草总产达到5.72万t，较补奖政策实施前提高了3.43%(表4)。补奖政策实施前，天祝县可利用天然草原草畜平衡区可食牧草总产42.33万t，理论载畜量45.10万个羊单位(表5)。灌丛放牧林地可食牧草总产17.00万t，理论载畜量18.11万个羊单位；人工草地可食牧草总产10.46万t，理论载畜量15.92万个羊单位。全县理论载畜量为79.13万个羊单位，实际牲畜饲养量为153.53万个羊单位，超载74.40万个羊单位。

表4 天祝县不同草原类型的初级生产力Table 4 Grassland productivity in Tianzhu County

表5 天祝县不同草地利用类型的载畜量Table 5 Carrying capacity of different grassland types in Tianzhu County

两轮补奖政策实施后，天祝县不同草地类型可食牧草总产量均有较大提升。其中，草原草畜平衡区可食牧草总产增长了45.52%，产量达到61.60万t；灌丛放牧林地区可食牧草总产增长了63.29%，产量达到27.76万t；人工草地可食牧草总产增长了68.93%，产量达到17.67万t；全县可食牧草总产量增长了53.36%，产量达到107.03万t。目前天祝县牲畜饲养量为97.00万个羊单位，虽然受气候因素影响，但仍处于草畜平衡状态。

草原生态补奖政策的落实，有效缓解了天祝草原生态保护与草畜产业发展之间的矛盾，改善了草地的生态服务功能，提高了草原的可持续发展能力，促进了区域生态环境局部好转[17]。通过施行草原生态保护补助奖励政策，全面推行草原禁牧、休牧、轮牧和草畜平衡制度，划定和保护基本草原，促进草原生态环境稳步恢复；通过加快推动草牧业发展方式的转变，提升特色畜产品生产供给水平，实施品牌提升计划，成功被誉名“中国高原藜麦之都”、“中国高原食用菌之乡”、“中国高原夏菜之乡”。天祝白牦牛入选2019中国农业品牌目录，天祝藜麦、天祝白牦牛入选“甘味”知名农产品区域公用品牌，促进了牧区经济可持续发展；投入民生支出达39.7亿元，占一般公共预算支出的87.6%，累计减贫1.43万户5.46万人，86个贫困村全部脱贫，增强了农牧民的获得感和幸福感；通过布局草原发展新产业，不断拓宽农牧民增收渠道，逐步提高了农牧民收入水平；通过加快建设生态文明，为全面建成小康社会、维护民族团结和社会稳定作出了积极贡献。

3 草原生态补偿政策实施过程中存在的问题及建议

3.1 存在的问题

1)生态补偿标准偏低。禁牧补助不能弥补禁牧或减畜的家庭收入损失，对农牧民的生产生活造成了一定程度的影响。

2)缺乏后续相关产业发展资金。为保护草原生态做出牺牲而搬迁出去的农牧民，目前仅依靠草原补奖资金难以支撑其进行转产就业，容易造成返贫。

3)禁牧方式过于单一。目前的禁牧是完全性的禁牧，但是根据长期监测的结果，禁牧期过长对植被盖度原本就较高的草原并不适宜，缺少牲畜的互动，草籽难以进入土壤，枯草影响新草生长等问题逐渐显现。这一方面缺少牲畜采食造成枯死植物无法分解，引起原生植被退化，生物多样性减少；另一方面植物枯死后造成易燃物增多，防火隐患增加。

3.2 建议

1)完善和提高现有草原补奖补偿标准。为进一步加强草地生态恢复，在平衡禁牧下农户收入水平和生态补偿资金投入的基础上确定草原补奖补偿标准。

2)投入专项产业发展资金。加大移民搬迁后续产业扶持力度，积极引导牧民群众由传统放牧转为从事二三产业，加快培育现代农业产业体系，大力发展高原绿色有机蔬菜、藜麦、优质牧草和以天祝白牦牛、高山细毛羊等为主的特色农牧业，助推畜牧业转型升级，带动农牧民就地转产，保证转移出的人口能够有稳定的收入来源。

3)依托区域资源优势，积极发展社区特色产业。为实践“绿水青山就是金山银山”的理念，实现生态生计双赢，在积极引导农牧民参与生态修复、建设生态家园的同时，依托高原资源优势，开发特色牦牛产品，发展高原蔬菜等产业，实现产业结构调整，通过多产业实现脱贫致富。

4)完善多种禁牧方式。一方面因地制宜开展完全禁牧，充分保障植被自然修复。另一方面，在适度的范围内开展放牧活动。积极研究解决长期禁牧导致的生态负面效应，建立健全有效管用的禁放牧草原监督管理机制，更好地促进牧区生态文明建设和草畜产业健康发展。