贵港市覃塘区农业土地流转制度创新探讨

覃彩英

（广西贵港市覃塘区东龙镇农业农村中心，广西 贵港 537128）

引言

我国在农业土地制度的改革进程中，土地流转制度的创新应该在土地集体所有权、农民长期承包权基础上，结合农民土地使用的切实利益赋予一定的权利，按照国家政策及法律法规，有偿转让农业土地的使用权，这一举措利于优化土地配置，保障地方土地的经营管理效率。对此，坚持农业土地流转制度的创新，关键是要把握好地方农业经济发展情况、人口流动等多种因素与重难点问题。

1.农村土地流转基本理论

农村地区流转是农村地区的土地所有权的归属不变，以及在农业用地的性质等不变情况下，农村的土地经营权或使用权分离于承包经营权，并将其转移其他的经营者或者是农户。从本质上来讲，就是农村土地的使用权流转过程。按照我国农村地区土地的归属权划分，土地所有权归属集体，农民有土地的承包权，并不是土地的所有权，土地的所有权归国家所有。对此，集体土地的承包经营权才能流转，所有权无法流转。需要强调的是，土地流转并不会对集体所有性质发生实质变化，且国家所有权的土地并不会因流转而私有化。土地作为国家建设的重要资源，在耕地面积有限的情况下，吃饭问题与国计民生紧密联系。农村土地进行流转后，其适用范围依然是农业生产，不能移作他用。在生态文明建设发展过程中，将社会发展利益与生态利益相结合，才能促进社会及人类的可持续发展。

2.创新农业土地流转制度的价值

2.1 实现了制度激励效应。农村土地流转制度给予了农民财产权，是土地承包经营权所赋予的新性质，将土地承包经营权流转，农民的市场经济活动地位的改变，有利于改善农民生存条件，这一举措是促进社会主义和谐社会的基础。同时，农村土地流转制度，保障了广大农民的权益。尤其是新土地流转制度的创新及实施，农民获得土地经营权和公民财产权，保护了农民权益意识。在原程度上，创新农村土地流转制度，为农民增加生产收入赋予了制度保障，以及财产性的生产收入。根据新制度的规定，土地的承包经营权能够进行多种形式的流转，赋予了土地资本特征，农民可以使用土地以获得经济利益，为增加农民生产收入提供了强有力的制度保障。

2.2 为实现现代化农业生产提供了保障。一是，农民的土地投资生产信心明显加强。现代化农业生产主要是机械自动化操作，高投入是现代农业的特征，农民对土地的投资集中于：土地的预期经营回报率作为评价标准。土地是农村地区进行农业生产的基本资料，土地投资回报率主要是按照当期收益和分期的溢出效应来加以评估，且投资的影响周期较长。对此，按照新土地流转制度，农村农民获得土地产权，使得土地经营的预期回报率、投资积极性获得明显改善。二是，利于吸引其他资本形式进行农业投资。土地流转制度安排，使得土地流转的市场交易量获得明显提升，且交易成本和交易效率得到了保障，为民间资本或工商资本进行农业生产投入创造一定的制度条件，促使农业现代化与科技化发展成为可能。三是，促使土地的规模化、集中化经营。在新的农村土地流转制度下，土地产权变得明晰，土地要素倾向于“市场”，打破了原有的地理与行政界线，利于土地的经营使用，优化了国家资源的配置。四是，保障了农业经营稳定性与金融支持。农村土地流转制度的创新，促使土地在市场环境下供经营者进行选择，规避了市场与自然风险。同时，土地承包经营权不能用作贷款抵押，但是在某种程度上，新土地流转制度保障了农民财产性的收入，农民的可支配和融资能力变强，为土地经营者获得金融保险提供了便捷。

2.3 促进了城乡一体化发展。一方面，为户籍制度改革奠定了基础。传统户籍制度让很多农业户口身份受到了一定的社会歧视，且在各方面获得资源明显低于城市居民。新的土地流转制度保障了农民土地权益，提高了其物权权利，财产性收入的增加对提升农民的社会经济地区提供了条件，从而有利于缩小城乡贫富差距，及户口福利差异，缓解了社会结构二元化的问题。另一方面，为农业剩余劳动力的转移创造了条件。土地承包经营权缓解了农民土地使用上的担忧，为城乡人口转移提供了资金支持，提高了农民面向非农业产业的转移信心。

3.贵港市覃塘区农业土地流转制度创新路径

3.1 贵港市覃塘区土地流转的主要特征

3.1.1 机制创新。广西贵港市对土地流转模式进行创新，按照土地信息制作不同地块的“身份证”，来加以更好地解决农业产业问题，成立当地农地服务企业，将集体土地进行统一的流转，便于发展当地经济。在机制创新上，大力开辟土地预流转的方式，各村成立的农村服务公司，规划预流转土地，与农户签订预流转协议，租地成功后，预流转土地就转成正式流转土地供项目使用，以此获得稳定的经济效益。

3.1.2 土地承包者的老龄化及承包年限的不对称。贵港市覃塘区至今共流转土地678hm2，占耕地总面积17%。根据贵港市覃塘区负责耕种农民年龄进行统计，如表1所示。

表1 贵港市覃塘区耕种农民年龄

研究贵港市覃塘区共计1543农民的年龄，可以清晰发现贵港市覃塘区土地大多以40-65周岁劳动力负责耕种，占比76.29%，而65周岁仅占18.96%，20～40周岁占比约4.75%。从数据可以发现，农村青壮年大多在城市务工，农村土地主要由中老年劳动力负责，土地流转是历史趋势。对于承包商承包土地年限，与农民希望承包土地年限同样进行整理，如表2所示。

表2 承包土地年限

而承包商承包土地年限存在多类选择，主要集中在5-10年，占比约70.45%，10-15年、15年以上两则选择占比29.55%。而农民更希望土地流转控制在5年与5-10年，各占比61.38%、24.71%。少数农民签署10年以上合同；农民对土地全部自耕占36.18%，部分自耕或租给他人收取租金则占38.17%，其余农民全部将土地租给他人。而多数人选择耕种土地，对于土地流转开放产生阻碍作用。

再加上从家庭承包责任制发展至第一轮的土地承包期的结束，农村地区的土地承包经营权的流转已经出现了萌芽，但是起初数量较少、实施范围有限规模小，造成这一现象的主要原因是缺少青壮年劳动力，很多农民将责任田以分散式或零星式进行转包。在第二轮的土地承包下，土地承包经营权的流转效果加快，为新的制度创新及实施提供了良好的基础。

3.2 用法律规范农业土地的流转程序。农村土地的流转，应该严格依据《农村土地承包法》《物权法》的条文，坚持“三自”原则来加以约束农村集体权利范围的扩大，避免采取强制手段进行土地流转行为。贵港市覃塘区土地流转的市场化，尊重农民的监督权、参与权、知情权等合法权益，农民自愿、有偿地流转土地。且农村土地的流转过程中，应该明确土地流转的补偿金额，如国家补助、当地补贴和直接补贴，兼顾土地流转价格的合理性与农民实际收益间的权衡关系。对此，农村土地的流转补偿，可以结合农地服务企业，考虑实物计数和入股分红，对土地进行收益再分配，保障了广大农民的权益。

3.3 土地流转形式的创新。在贵港市覃塘区，结合城镇化建立土地承包权的退出机制、连片流转、“以户对接”等形式，鼓励农村农民工退出承包地、宅基地，将这部分“放出”的土地资源安置给贫困农民和生态移民。可以说，宅基地的流转制度中，将农村地区的建设用地与城镇地区的建设用地相联系，打造经济建设的储备土地资源，扩大了土地指标。

3.4 建立健全农业土地流转的风险防范机制。建立土地复垦、流转的保证金制度；落实农业土地保险试点工程，完善农业保险的运行模式与政策性业务规范性，为农业土地流转提供政策导向。同时，完善土地流转的激励制度也很重要，其对于促进农业的基础设施开发建设和农业经营发展提供了条件，且简化了相关手续与费用，强化了规模化农业土地开发建设的稳定性与长期性。

综上所述，因土地资源和土地权属具有特殊性，在农业土地的流转过程中，仅仅依赖于市场机制的调节，是不能够对土地资源配置加以优化。对此，通过创新农业土地流转制度，在相关法律制度的宏观调控下，当地政府还应积极弥补机制缺陷，如市场机制，以多元化、制度化的方式加以促进土地流转，这些对于构建社会主义核心价值观、建设新农村具有现实意义。