“避责”与“控责”：非问责协商参与的困境与突破

吴死帅

问责是一种基于事后控制的追溯机制，是对公共决策失败中责任主体的追究。当前我国的行政问责方式主要包括同体问责和异体问责，群众的问责式参与是异体问责的重要路径，其体现了人民当家作主的制度特征，也体现了政府权力来自人民并接受人民监督的主权在民原则。因此基于群众参与下的异体问责具有重大的现实意义，汪伟全、韩志明、周亚越、吴兴军、黄建伟等学者对此进行了广泛讨论[1-5]。从基层协商治理的实践来看，政府与群众在治理场域中对问责存在着明显的价值分歧。从责任规避的视角来看，政府在制度与规则的建构中赋予了村庄行政主体充足的避责空间，以舒缓治理压力，但忽视了群众对治理有效的需求，其具体表现在协商议题边界与村庄行政边界处于非重叠的状态，群众参与并问责的场景极其有限，村庄行政主体的自由裁量权未被完全限制，导致了问责路径的阻滞，从而为村庄行政主体创造了“避责”空间，其内部的操作将无法被问责；从责任控制的视角来看，政府塑造了协商中的角色权威，并赋予了其天然的合法性，其本质上是一种自利性的体制建构，导致了群众参与的过程性不足，割裂了群众问责的因果感知路径，使其无法有效界定责任落点，并利用角色权威的合法性抑制了群众问责的意图与意识，使问责控制成为一种合法化的手段，导致了群众始终处于“控责”的空间当中。而村庄行政主体的有效“避责”与“控责”造就了基层协商中有参与无问责的现实，这明显是异体问责中群众参与的悖论，本文将对此深入探讨。

一、文献回顾

（一）民主式参与

基层治理当中的民主式参与是当前讨论最广泛的议题。从民主参与实现的条件来看，以邓大才为代表的学者系统性地阐释了民主参与的条件，包括参与意愿、参与能力、参与条件、参与制度和参与保障[6]。另外，张明军从复合民主的视角切入，认为提高复合民主参与主体的多元化是提升民主运作质量的有效路径之一[7]。周少来认为中国应当建构“以发展为导向、以参与为重点”的民主发展路径，并不断完善民主和权力的监督[8]。李煜兴则认为要在维护社会公平、尊重公共权威的基础上实现民主的有效性及其广泛的民主参与[9]。以上学者的研究均聚焦于民主参与实现的条件方面，同时大量学者从不同的视角对民主参与进行了探讨。ANNA K 从投票的视角研究了民主的参与，认为直接民主对参与有着直接的抑制作用，其中民众的经济地位是一个主要的影响因素[10]。此外，性别视角下的研究也是一个重要方向，JEONG HYON K 认为直接民主对妇女的政治参与有良好的促进作用，选举参与中，直接民主的城市比只有代表机构的城市表现更好[11]。李晓广等学者同样进行了类似研究，认为女性在政治参与中政治认知、意识及行动相对欠缺，还存在排斥女性的政治文化场域等[12]。此外，郑慧从参与性协商民主的角度进行了研究，认为要从参与民主与协商民主两者之间的共性和差异性出发，建构适合我国实际的民主形式[13]。

（二）动员式参与

在动员式参与方面，王诗宗等学者进行了较为深入的研究，其认为政策的执行过程呈现出调适性社会动员的特征，并解释了行政控制与社会参与双双增强的悖论[14]。从促进公民参与的角度来看，王诗宗等学者认为政府可以通过政策动员的方式促进居民参与，其影响因素包含居民的受益性、非政府主体的授权、嵌入或拓展社会网络以及动员策略等[15]。对于动员式参与的风险，贺治方认为社会动员仍旧发挥着重要作用，但是存在着一定的风险，需要在治理过程中划定合理边界，以法治、官僚制为基础，尊重民众意愿[16]。此外，大量学者从不同的视角对动员式参与进行了研究。从类型学分析的视角来看，周作瀚等学者认为动员性参与会受到动员者的束缚，并认为其包含三种形态，即无自主性参与、有限自主性参与、突破限制后的自主性参与[17]。陈义媛则从公共品供给的角度进行了研究，其以村社为资源支配主体的视角对政治动员进行了分析，并论述了不同条件下的动员特征[18]。刘景琦从养老服务的视角切入，认为动员式参与应当注重人员吸纳机制、组织化机制以及激励机制的建构[19]。

（三）非制度化参与

关于非制度化参与的研究，国内学者主要集中于群体性事件以及上访领域。从群体性事件的研究来看，代玉启认为群体性事件可以分为直接利益诉求型事件和非直接利益诉求型事件，并探讨了其产生的原因以及解决办法[20]。从群体性事件的诱因来看，史云贵认为，利益冲突、社会矛盾、干群关系恶化是导致群体性事件发生的主要诱因，而政府管理与群众自治有效衔接、良性互动的治理模式是解决这一问题的良策[21]。于建嵘则认为利益分化和基层政府行为失范是导致群体性事件的主要原因，并建议将具有对抗性的地方权威纳入农村基层政权体制的运行[22]。再从上访的研究来看，首先是关于上访的类型学研究，陈柏峰将上访分为有理上访、无理上访、商谈型上访三大类，并认为合理的分类原则有助于配套设施的建立，从而有利于社会利益的表达[23]。而对于上访产生的原因，大多集中于阶层矛盾的视角，其中田先红认为是阶层分化导致了农民的上访行为，而信访制度改革以及基层社会资源的优化配置是化解这一难题的关键[24]。与此观点类似，杜姣认为富人阶层主导的资源与利益分配权，导致了农民上访的产生，而合理的利益分配机制是解决之道[25]。饶静等学者进一步研究了要挟型上访，认为农民为了实现不合理的利益主张，以上访胁迫政府介入利益纠纷，其背后的原因则是受法治精神、社会结构以及公平正义等因素的影响[26]。

以上研究对当前治理过程中的参与方式进行了充分阐释，并对其背后发生的原因进行了深入探讨，但并未涉及参与中的问责问题，更未探讨治理参与中问责行为的逻辑与条件。因此，本文将着重以非问责协商参与为切入点，探讨异体问责目标下非问责协商参与的反常现象是如何发生的，其背后的原因是什么，问责式参与又将如何形成。

二、非问责协商参与的类型学考察

在协商治理的过程中，村（社区）干部主要采取妥协、分权与个体权威三种策略约束村民的问责行为，并形成了相应的非问责协商参与类型。

从妥协来看，这是村（社区）干部基于避责考量采取的治理方式，这一方式能够在一定程度上遮蔽村庄干部在治理过程中暴露的问题，进而实现治理过程的平稳。但村（社区）干部在决策执行过程中的妥协，为村民寻求实现自我中心意图创设了潜在空间，而这一空间的实际形成并被有效利用，加强了村民对抗决策执行的惯性。这种行为并非以村民对村（社区）干部的问责为导向，而是村民寻求个体利益的结果。

从分权来看，出于避责的理性考虑，村（社区）干部会将决策权力的运用置于不同的情境当中。一方面是将决策权力下放，试图将不受欢迎的行动与村民结合起来，避免对特定行动承担责任；另一方面则是将涉及村民切身利益的决策权力下放，避免对自我利益相关性较弱的行动负责。而从利益多样性的角度来考察，村民之间往往存在复杂的利益博弈，这为村（社区）干部创设了责任转移的空间，其将有机会利用部分村民与对立村民的矛盾来削弱自身遭受问责的可能性。

从个体威望来看，则主要依托于村（社区）干部在村民中的威望来弱化村民的问责意愿，这种问责策略主要是基于村民对干部的崇拜：一是村民的个体利益与村（社区）干部具有密切的相关性，且这种相关性具有一种长期或持久性的特点，其本质上是在村民基于自我中心意图下催生的利益性崇拜；二是村民的民主观念落后，并未完全摆脱旧有村治观念的束缚，完全以村（社区）干部的意志为转移，言听计从。

妥协、分权与个体权威作为村（社区）干部约束村民问责的主要协商策略，决定了村民对非问责协商参与不同类型的选择。当协商策略的认同程度强时，协商个体会在妥协、分权和个体威望等协商策略下，形成谋利型参与、谋权型参与和认同型参与。当协商策略的认同程度弱时，则可能会导致内部协商策略的失效，即导致协商个体参与行为的不可控，进而使协商个体会选择无序型参与的方式寻求权利和利益（见表1）。

表1 非问责协商参与的类型学分析

三、安徽T 市非问责协商参与的实证考察

在安徽T 市基层协商治理过程中，非问责协商参与体现出多元化的类型及其形成机制，总体来看包括谋利型参与、谋权型参与、认同型参与和无序型参与。

（一）谋利型参与：基于对问责压力妥协的预判

谋利型参与是基层协商参与的主要形式之一，其显著特征表现为利益相关主体基于村（社区）干部会因规避责任而采取的行动，其通过顽固抵抗的形式，拒不执行村（社区）的公共性决定，为村（社区）的治理制造不利因素，进而为干部创造问责压力，并借此谋取利益。

如向阳社区陆某早前举家迁出居民组，后来其又要求把户口迁回来，但是未获同意。为了能够回来，陆某家承诺：不要组内的分配款、不享受一切待遇，并写了承诺书。向阳社区刘组2017年被征地30 亩，该居民组所属的三面水塘分给31 户居民用于养鱼，后来经过群众会议讨论，决定不再允许用水塘养鱼，这是基于村庄共同认可的公共性决定。但归村的陆某以无田地为由，违背自身承诺以及村庄的公共性决定，继续在水塘中养鱼，拒不执行协商一致的决议，社区先后进行了两年多的协商，并未取得实质效果。此时陆某提出了5 万元补助、2 间宅基地以及分配责任田的要求，社区居民纷纷表达了不满。这给社区与政府带来了很大的压力，最终政府与社区选择了妥协，同意补偿其13000 元，才平息了该事件。

（二）谋权型参与：基于对分权卸责的预判

从谋权型参与来看，内在逻辑是基于村（社区）行政主体权力的下放与风险的转移，在村庄公共性事务的推进过程中，尤其是与行政主体利益关联较弱的事务，若在其主导下出现了问题，必然会对行政主体产生强烈的问责压力。基于对行政主体会卸责的理性考量，利益相关主体会争取决策权力，保障其在治理过程中权利的实现。

平安社区吴坝队村民对水泥路路基垫层材料的选择进行了协商与讨论。与会村民认为水泥路路基建设必须基于长远考虑推进，在材料选择上要禁得住质量检验，同时推荐使用砂石作为水泥路路基垫层，而否决了采用泥土垫层的方式，并对材料费用的分担问题进行了充分协商。因此，本次公共事务的推进与相关村民的利益关联性较大，与村民日常生活密切相关，但是与村（社区）干部的利益关联性极其有限。所以，在整个协商过程中，协商中的主导者（社区干部）并未就路基材料的选择发表任何观点和言论，只是在材料费用分担方面给出了一些建议。

（三）认同型参与：基于对个体威望的服从

基层协商参与的类型还包括认同型参与，其本质上是权威治理倾向下的参与形式。对村（社区）行政主体个人威望的认同，造就了其天然的合法性，即无论公共事务的处理是否产生不良的治理效应，均秉持服从的态度。

如焦涧村在村资产处置工作的协商过程中，村内相关负责人阐述了电机的现实状况，认为其已经老化，失去了价值，并占用了空间。作为此次协商的主导者，其并未采用引出话题进行充分讨论和协商的方式，而是先入为主，不仅将本次协商的主题加以限定，而且通过一系列基于个人判断的阐述对电机处理的方向做了明确限定，因此本次协商的主题由商讨电机的处置工作直接变为电机要处置，充分体现了协商主导者在这一事务当中的个人偏好。根据这一情况，与会的协商成员纷纷表达了对这一想法的支持和赞同，并基于负责人的阐述作了扩展性论述。协商成员赵某认为：“没有用了就及时处理，在完全没有坏的情况下，还能多点收益。”许某也认为：“早一点处理好，放在那里占了地方，还影响形象。”焦某认为：“在处置资金上一定要符合市场价格。”其他人员也相应表达了类似观点。最终本次协商一致同意处置闲置的电机。

（四）无序型参与：基于自我中心意图的寻求

无序型参与往往是村民基于无理诉求，希望通过上访的方式胁迫政府介入来实现其个人的自我中心意图，进而谋取利益，往往出现于政府或村（社区）无法满足其个体利益的场景当中。

如2012 年2 月向阳社区冲塘组水利建设和调田时取消了陈某儿子的非农户口承包田，该居民组农户一致认可，本人也签了字。2017 年上半年陈某私自将集体土地（黄泥窝1.6 亩）栽上树木，占为己有，引发了群众对其行为的不满。社区主持了多次关于该问题的协商会议，试图解决这一问题，但是陈某仍旧拒不归还集体土地，也不缴纳居民组租金。为了使自己主张的利益得以实现，陈某多次上访维权，经过市信访局、农委、镇、村、社会关系等多次协商仍旧未果，最终迫使社区表达了将适用扫黑除恶的条款。“社区已做到仁至义尽，你不能怪我们不厚道，根据扫黑除恶打击范围，你的行为属于侵占集体财产，我们就上报。”这才解决了这一问题。

四、非问责协商参与的逻辑

在协商治理过程中，协商个体的参与形式受到了角色权威和响应阻滞的共同影响，致使其参与形式不仅受到问责的控制，还受到避责的制约，进而造就了非问责协商参与。

（一）角色权威：协商参与中“控责空间”的塑造

在协商中，角色是一种非人格化的安排，是被赋予某种权利与义务的职位，进而决定了这一角色可以利用的权威及其使用方式。而角色权力的主要来源是人们对于它们合法性的普遍信仰[27]。因此，在基层协商治理当中，这一角色一旦产生了规范的行为模式，权威就自然被赋予，并能得到成员的支持。角色权威的作用本质上体现为对“控责”空间的形塑，并为“控责”行为的合法认同创造了条件。

1.合法性认同：角色的正式职能定位

基层干部作为政府的直接“代言人”，被赋予了国家正式的行政职能，具备完整意义上的合法性。因此确保基层干部及其所在机构的合法职能是国家建构的理性反应。如果在基层协商治理过程中，协商个体可以通过协商性组织等非正式机构的参与来直接问责，甚至抵制正式机构的治理活动，那么其等同于非正式的问责组织接管了正式机构的职能，从而使政府的“代言人”以及正式机构面临合法性危机。这显然有悖于国家对基层治理方式的建构。因此，对于协商中角色权威的塑造，强化了协商个体对政府“代言人”与正式机构的认同感，同时这一认同也与常态化的“控责”行为自然关联，进而建构以及扩张了“控责”空间，并使“控责”行为被认同。在天长T 市的基层协商实践中，协商委员会实行“1+N+X”的制度，其中“1”代表党组织书记，强调了协商委员会作为正式机构的职能，“N”则大部分由村“两委”或者有代表性的人员组成，由此为协商中角色权威“控责”行为的合法性提供了保障，进而建构了有效的“控责空间”。

2.场域适应：角色的自由裁量权

在基层治理场域中，多元复杂的治理情境导致了地方政府难以有效兼顾各项事务。乡镇用于监督村干部的大多数资源集中在产出和税收最高的村庄[28]。由此，村干部自由裁量权的空间得以逐步扩张，并在村庄治理过程中弥补了基层政府面临的治理资源短板，且得到了非正式的默许，进而逐步成为一种非正式规范而长期存在。从村民视角来看，这种非正式规范被视作政府的授权，即政府对角色权威的塑造，进而产生了普遍的信仰，最终适应了这种治理场域。虽然这种自由裁量权弥补了基层政府治理的短板，但也将“控责”行为涵盖其中，并促成了“控责空间”的形成，使“控责”行为合理化。在天长T 市的基层协商实践中，村（社区）行政主体成为协商结果的主导者，协商结果并非完全以群众的共识为基础，很大程度上渗透了行政主体的意志，如在公共物品购买、治安与环境治理、矛盾调解等方面。

3.因果感知：角色的责任关联弱化

在基层协商治理过程中，协商个体处于公共事务决策参与的末端，公共事务信息的不对称在协商个体层面得到了显著呈现。具体来看，在协商治理过程中，协商中的主导者与协商个体之间存在着巨大的信息感知差异，其割裂了协商个体在治理过程中的因果感知路径，进而为协商中的主导者创设了操纵的可能性，其中可能包含了基于个人偏好、利益与资源分配的弹性空间。这种协商个体视角下的不透明，形成了不良治理效应责任主体界定的困境，即无法判断其是由个人因素导致的还是归咎于不可控的客观因素。但信息不对称是基层协商治理过程中的常态化运行机制，其被视作一种规范的行为模式，进而形成了基层协商中的角色权威，自然具有了普遍的合法性，并得到了协商个体的普遍认同。这种基于合法性基础上因果感知路径的割裂，导致了协商中主导者责任关联性的下降，为“控责空间”的形成创造了有利条件，进而为“控责”行为的合理实施创造了客观环境。在天长T 市的基层协商实践中，最突出的表现是借助上级指示或文件精神为依据对公共事务进行协商安排，也表现为村（社区）行政主体的闭门决策。当出现负面治理问题时，群众无法判定问责主体是否应当是村（社区）的行政主体，也无法判定出现负面治理效果的原因到底是政策问题、客观因素问题还是人为问题。

（二）响应阻滞：协商参与中“避责空间”的塑造

响应性是衡量一个体制结构允许多少责任的尺度[29],即“问责空间”的大小。因此，响应阻滞创造了“避责空间”，其是依据政府偏好对问责限度的控制。

1.协商控制：非重叠的议题边界与行政边界

协商议题的边界决定了协商治理中协商个体的参与限度，进而也关乎其可问责的实质性范围。而议题边界与行政边界的重叠程度决定了协商个体的问责空间，如果两者完全重合，协商个体的问责范围将覆盖治理的全过程。事实上，在基层协商治理中，议题边界与行政边界处于非重叠且严重失衡的状态，主要表现为政府对协商议题的严格控制，这保障了协商个体的问责并不会触及核心决策权。与此同时，对协商议题的问责并不会危及干部的去留。因而在议题边界与行政边界非重叠的情境中，具备着充裕的“避责空间”。协商中主导者被问责的尺度受到了制约，协商个体在参与中问责的空间和有效性极其有限。在安徽T 市的基层协商实践中，并非任何决策均可进入协商范围，而是由政府出台了村（社区）协商目录，各地要根据协商目录限定的大致范围开展基层协商，从而确保了“避责”的有效实现。

2.偏好束缚：责任控制下的协商主题选择

政府在基层协商治理的制度建构中，出于自利性的考虑会对制度的设计进行针对性约束，其具备充分的自由度来把控协商过程中角色权威受到挑战的程度。当制度设计热衷于治理绩效而非治理有效时，责任控制将作为显性要素存在，并自发弱化制度的回应能力，而束缚民众的偏好是其有效的路径选择。协商制度的设计应当致力于推动对民众偏好的持续性回应，包括问责偏好。但在基于自利性和责任控制的制度设计中，协商主题能否被纳入协商议程，并非由协商个体的偏好决定，而取决于协商中主导者的界定，由此实现了其对协商个体偏好的束缚。本质上讲，这是对协商个体偏好权利的削弱，并创造了有效的“避责空间”，最终导致了非问责协商参与可能性的上升。在安徽T 市的基层协商实践中，对于可以进入协商过程的议题有着规范的审议程序，一般由村（社区）行政主体审定，只有符合协商主导者意志的议题才能协商，从而为村（社区）行政主体的“避责”创造了条件。

五、非问责协商参与的空间结构及其优化

角色权威与响应阻滞建构了非问责协商参与的空间结构，当响应阻滞与角色权威塑造的“避责空间”与“控责空间”的边界重合时，非问责协商参与是基层协商中的主要参与形式；而当“避责空间”与“控责空间”的边界收缩时，则形成了基层协商参与的“问责空间”。由于“避责空间”始终处于协商个体无法触及的场域，在其确切的空间限定基础之上，“控责空间”中协商策略的认同程度将成为影响协商参与的主要因素。

（一）非问责协商参与的空间结构

角色权威聚焦于协商个体对问责控制认同的塑造，而响应阻滞则侧重于对协商个体问责范围的限定，角色权威与响应阻滞共同决定了协商参与空间结构的划分（见图1）。

图1 非问责协商参与的空间结构图

据图可知，响应阻滞与角色权威将协商参与体系划分为了二元的空间结构：“避责空间”与“控责空间”。响应阻滞建构了“避责空间”的下限，角色权威建构了“控责空间”的上限，而两者边界的重叠，是非问责协商参与产生的直接原因。

从非问责协商参与的类型来看，谋权型参与、谋利型参与、认同型参与以及无序型参与都属于“控责空间”。其中谋权型参与、谋利型参与、认同型参与类型的选择取决于角色权威采取的协商策略，不同的协商策略决定了不同的非问责协商参与，而无序型参与是非问责协商参与的一种异化形态。当协商个体呈现出对协商策略认同较弱的样态时，会推动其选择无序型参与的形式谋求个体利益。这一类型的协商参与通常被用于非法利益的谋求，是通过为政府制造行政压力来实现个体目标的方式，而不是正式的问责式参与。

（二）非问责协商参与空间结构的优化

1.“问责空间”的建构

当响应阻滞得以改善，代表“避责空间”下限的分界线将向三角结构的顶端移动；当角色权威得以弱化，代表“控责空间”上限的分界线将向三角结构的底部移动，由此可以形成问责参与的空间，进而能够促进协商参与空间结构的合理化变迁，即“避责空间”“问责空间”与“控责空间”的形成。由于“问责空间”的出现，协商策略的认同程度将受到削弱，问责式的协商参与将成为新的选择（见图2）。

图2 非问责协商参与的空间结构优化图

2.“问责空间”建构下参与的类型比较与动态分析

当协商策略的认同程度强时，协商个体会在多元化的协商策略下选择不问责，协商中的主导者采取妥协、分权或者个体威望等策略时，会形成谋利型参与、权利型参与和认同型参与；当协商策略的认同程度弱时，则可能会导致内部协商策略的失效，即导致协商个体参与行为的不可控，进而使协商个体会选择问责式协商参与的方式寻求权利和利益。但即便是存在“问责空间”的条件下，协商个体对协商策略认同较弱时，仍旧可能因谋求非法利益而产生无序型参与的情况，但问责式参与的出现将对无序型参与出现的概率产生有效的削减作用（见表2）。

表2 “问责空间”建构下协商参与的动态分析

六、结论

从协商个体的利益主张与诉求表达的角度来看，参与意味着一种表达的权利，有别于权威式治理。协商个体可以将个人诉求和利益主张向决策过程有效输入，并影响决策过程与决策走向，一定程度上实现了民主决策的价值追求，但是“非问责”式的参与却束缚了这一价值的实现。安徽省T 市基层协商治理的实践表明，基层协商领域的问责式参与体系尚未完善，群众的异体问责制度缺乏生长的现实土壤，其面临着有参与无问责的窘境，而背后的逻辑应当归因于角色权威和响应阻滞建构的结构性制约。本文认为应当从以下几方面改善：一是优化协商制度的设计，秉持更加开放的理念，扩大协商议题的涵盖范围；二是建立协商事后的问责激励机制，鼓励协商个体积极问责，有效约束自由裁量权；三是建立完善的政府回应机制，畅通协商个体在参与后的问责表达渠道；四是强化协商个体在协商治理中的问责意识，通过各类宣传教育活动，助力问责理念的推广。当然我们也必须看到，“问责空间”的出现在一定程度上将推动异体问责的发展，但仍旧需要长期的民主和参与意识的锻炼，才能最终推动问责式协商参与的全面开展，并逐步完善群众的异体问责制度。