为检察公益诉讼赋能

本社记者 张纯

2020年5月28日，民法典正式颁布。这部法典中，有多处表述了“公共利益”，并明确规定了“绿色原则”“生态环境损害赔偿”“惩罚性赔偿”等多项制度。自此，公益诉讼检察工作走下纸面，开始真正守护老百姓“餐桌上”“头顶上”“脚底下”的安全，呵护未成年人健康成长，保护绿水青山（亦称金山银山）……直接维护国家利益和社会公共利益。

在最高人民检察院第八检察厅（也可称公益诉讼检察厅，以下均称公益诉讼检察厅）的指导下，各地检察院在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有土地使用权出让、国有财产保护和英烈权益保护以及新领域保护方面，已经进行了多次卓有成效的有益探索和实践。

在小满节气这天，记者走进最高检公益诉讼检察厅，透过检察官们的所见所闻、所思所感，看看民法典和检察公益诉讼碰撞出怎样的火花呢？

惩罚性赔偿，为环境公益诉讼破局

公益诉讼检察哪个领域办案数量最多？自然非“环境领域”莫属。

在最高检，记者见到了负责生态环境和资源保护公益诉讼领域的两位检察官王莉和张红霞，一看姓名就能猜到：这是两员女将。

“生态环境是公益诉讼的主要领域，就检察公益诉讼而言，生态环境和资源保护领域的案件数量始终占到一半以上。”王莉检察官首先对记者介绍，民法典确定“绿色原则”为基本原则，对于理解、适用和补足具体规则具有重要的指导和总领意义，并规定民事主体从事民事活动，“应当有利于节约资源、保护生态环境”。当事人在履行合同过程中应当避免浪费资源、污染环境和破坏生态，使环境公益诉讼具有法定的价值基础。与此同时，侵权责任编第七章“环境污染和生态破坏责任”规定的生态环境损害赔偿的规范体系，丰富了环境领域公益诉讼的实体法依据。

这不，就在民法典正式实施的第四天，即2021年1月4日，一起环境污染民事公益诉讼案在江西省浮梁县人民法院开庭，此案创下了“第一”的纪录——这是全国首例适用民法典、提出生态环境惩罚性赔偿的案件。

2018年3月至7月，某公司因设备损坏，致使生产过程中产生的硫酸钠废液无法按照正常生产工艺进行处理。生产部经理吴某民经请示公司领导同意，将废液交给吴某良处理。

吴某良并没有危险废物处置资质，他处理废液的方式是直接雇人将废液运到山上倾倒。据悉，先后共计1124 吨多硫酸钠废液，在浮梁县寿安镇八角井、湘湖镇洞口村的山上“安家落户”，造成周边约8 亩范围内以及洞口村洞口组附近的土壤和地表水受到污染，妨碍了当地1000余名村民饮水、用水，对社会公共利益造成了严重损害。

经鉴定，两处受污染地块的生态环境修复费用为216 万余元，环境功能性损失费用为5 万余元、应急处置费用53 万余元、检测鉴定费用9 万余元。

“这些就是被告所需承担的修复和损失生态坏境的实际费用。”王莉检察官解释道，“民法典实施前，提起民事公益诉讼时，基本上只能要求被告承担这些费用。然而这些赔偿是远远不够的，后期环境治理修复也需要投入大量人力、物力、财力和时间等成本。”

“如果只要求赔偿污染的修复费用和损失费用，对被告根本起不到震慑作用。”张红霞检察官补充道，“这不仅不利于修复生态环境，还会因为违法成本过低而导致环境污染问题愈演愈烈。”

这一状况，在民法典实施后正在发生根本性的改变。

王莉检察官介绍，该案中符合民法典第一千二百三十二条规定的“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”的情形。吴某良的行为属于职务行为，为最大程度实现对生态环境的修复，应当追究其所在单位某公司的环境侵权民事责任。

因此，浮梁县检察院对涉案公司提起民事公益诉讼，请求法院依法判令某公司承担环境损害赔偿相关费用。同时，结合本案造成的生态环境损害后果、被告主观悔过状态以及前期承担损害赔偿修复责任的现实表现等，检察院还提请法院判令某公司承担污染环境惩罚性赔偿17 万余元。最终，上述诉讼请求得到法院的全部支持。

“在民法典刚刚施行之际，检察院考虑污染行为导致的损害后果在未修复前具有持续性的特点，依法适用惩罚性赔偿制度，积极助力推进生态文明进程，以最严格的法治保护生态环境。”王莉检察官说。由此可见，此次民法典关于生态环境领域惩罚性赔偿制度的规定，是一大突破，不仅符合生态环境法治保护的发展潮流，同时也在惩罚性赔偿制度的适用范围、构成要件等方面，为检察机关开展环境民事公益诉讼探索提供了重要思路和法律依据。

>>图1：邱景辉检察官

>>图2：刘东斌检察官

>>图3：王莉检察官

>>图4：赖红军检察官

>>图5：张红霞检察官 以上图片均由张纯摄

提供法律支持，向“舌尖上的安全”发力

“惩罚性赔偿”不仅是生态环境和资源保护领域检察官口中的关键词，同样也是赖红军检察官的关注重点。

食品安全问题关乎“舌尖上的安全”，关系到千家万户的健康，马虎不得、轻视不得。赖红军检察官负责的食品药品安全领域，也是检察机关公益诉讼办案的“主阵地”。

对于民法典的颁布实施，赖红军检察官提到：“民法典把人格权作为单独的一编，提出了‘生命健康权’。这为食品药品领域公益诉讼的开展，提供了强有力的法律支撑。”与此同时，赖红军检察官也提出了自己的困惑。她指出，民法典提出了原则性的法律规定，为检察机关提供了办案思路。但在食品药品安全公益诉讼领域中，法律供给和衔接亟待加强。尤其是在落实民法典惩罚性赔偿请求权的规定中，做好与私益诉讼惩罚性赔偿的衔接显得尤为关键。

“目前开展食药领域的公益诉讼工作，是根据民法典、民事诉讼法以及‘两高’解释等相关规定开展。”赖红军检察官说，2019年5月9日，《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》（以下简称《意见》），明确提出“探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”。《意见》要求做好与民事、行政衔接，开始了法律制度的构建。但是，目前看来，法律的供给确实不足，尤其是惩罚性赔偿的规定留下了空白点。

赖红军检察官提到，民法典规定了知识产权、产品质量、生态环境三类情形下的惩罚性赔偿。其中，生态环境公益诉讼领域，民法典确立了行为违法性、主观故意性和损害后果严重性的惩罚性赔偿构成要件。与此同时，还明确了生态环境损害的修复和赔偿规则，确定修复和赔偿责任的请求权主体为国家规定的机关或者法律规定的组织。赔偿范围增加了“防止损害的发生和扩大所支出的合理费用”。相较之下，尽管民法典第一千二百零七条规定产品责任领域惩罚性赔偿，但该条在食品安全民事公益诉讼中，没有明确规定。

王莉检察官同样认为：“尽管民法典对惩罚性赔偿作了原则性的规定，但没有具体的适用标准。各地检察机关在司法实践中针对惩罚性赔偿的适用条件、金额标准等问题，仍在不断探索。”

对此，在赖红军检察官看来，随着食品安全民事公益诉讼的发展，如何规范适用惩罚性赔偿条款，以调和公共利益与私益救济之间的冲突是一项重大考验。与此同时，她认为关于检察机关提起惩罚性赔偿的诉讼主体资格、提起惩罚性赔偿应以公益损害危险为前提条件、惩罚性赔偿的计算基数、公益诉讼惩罚性赔偿金的倍数确定、关于惩罚性赔偿金的管理和使用等一系列问题，都需要进一步思考与研究。

值得一提的是，目前，检察机关已经在相关案件中，对惩罚性赔偿进行了实践探索。在今年最高检发布的8 件“3·15”食品药品安全消费者权益保护检察公益诉讼典型案例中，有3 件检察机关提起民事公益诉讼惩罚性赔偿典型案例。其中，“2020年12月，江苏省常州市检察院起诉某公司等保健品虚假宣传民事公益诉讼惩罚性赔偿案件，法院二审判决支持惩罚性赔偿金额高达7000 万元。这个案件有力震慑了当前国内市场上保健品虚假宣传、非法传销等违法乱象。办理一案，警示教育一片，彰显了公益诉讼惩罚性赔偿的重要法治价值。”赖红军检察官说。

“通过在民事公益诉讼中提出惩罚性赔偿诉讼请求，加大违法行为人的违法成本，对违法行为人及潜在违法者产生震慑与警示，努力为惩罚性赔偿制度建构和立法完善提供有益参考。”赖红军检察官说，“随着相关法律和制度的日益完善，我们有信心更好守护群众‘舌尖上的安全’。”

扩大案件范围，保护英雄烈士人格尊严

实际上，不仅仅在以上两个领域，民法典中有多个条款直接表述了“公共利益”，为公益诉讼工作的开展赋能。为了更好地贯彻实施民法典，最高人民检察院联合最高人民法院组织对相关司法解释、规范性文件等，进行了清理修订，其中就包括《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）。2020年12月29日，修订后的《解释》全文正式公布。

>>视觉中国供图

负责英烈权益保护公益诉讼领域主办检察官刘东斌参与了此项工作。他向记者介绍，主要的修订内容是在检察机关提起民事公益诉讼案件范围内，增加了“侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉”内容，并针对该领域案件特点，增加了征询英雄烈士等的近亲属意见的诉前履职方式。

“‘弘扬社会主义核心价值观’是民法典重要立法目的之一，第一百八十五条为检察机关提起英烈保护民事公益诉讼提供了实体法基础。尤其值得注意的是，民法典在英雄烈士后面加了一个‘等’字。”刘东斌检察官解释道，增加了这一个“等”字，民法典规定的保护对象的范围，就远远大于英雄烈士保护法中规定的“英雄烈士”，其中也包括为了人民利益英勇斗争而牺牲、堪为楷模的人，以及在保卫国家和国家建设中作出巨大贡献、建立卓越功勋、已经故去的人。

“这是立法机关对司法实践呼声的积极回应，意味着对扩大英烈保护公益诉讼适用范围的肯定。”刘东斌检察官说，这也解决了此前检察机关办理英雄烈士权益保护公益诉讼中，存在的一些具体适用方面的疑虑，比如是否必须经法定机关认定后方能认定为英雄烈士等问题。

刘东斌检察官举例说明，2019年的中国“氢弹之父”于敏逝世后，江西一男子彭某在微博上诋毁、侮辱这一功勋人物，造成较为恶劣的社会影响。随后，检察院对彭某提起了公益诉讼。

彼时，检察机关提起公益诉讼主要依据为2018年出台的英雄烈士保护法。该法第二十五条规定，对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的行为，英雄烈士的近亲属可以依法向法院提起诉讼。而对于“英雄烈士”的界定，法律规定的还比较原则，虽然国务院烈士褒扬条例规定了烈士评定标准，但仅靠已有的烈士名录和事后申报审查评定不能涵盖所有的英雄烈士及已故的英雄模范人物。

“那么，像于敏同志这样对国家有过突出贡献的同志，不属于当时规定的‘英雄烈士’的范围。”刘东斌检察官说，随着民法典实施，此类案件办理都有法可依了。

由此可见，民法典的实施，推动了检察机关公益诉讼程序规则的进一步规范和完善。与此同时，刑法修正案（十一）新增了“侵害英雄烈士名誉罪”，规定侮辱、诽谤英雄烈士，损害社会公共利益，情节严重的，应当承担刑事责任。“这也促进了公益诉讼检察与刑事检察协同发力。”刘东斌检察官说，这将形成一个兼有民事赔偿、公益诉讼加刑事追责的全方位英雄烈士人格利益保护机制。

随后，刘东斌检察官向记者谈起了被今年最高检“两会”工作报告点名的“辣笔小球”案。

2月19日，网络大V“辣笔小球”在微博上贬低、嘲讽卫国戍边的英雄烈士，造成恶劣社会影响。3月1日，在刑法修正案（十一）正式实施的第一天，检察院依法以涉嫌侵害英雄烈士名誉、荣誉罪对犯罪嫌疑人仇某明批准逮捕。4月26日，又向法院提起刑事附带民事公益诉讼，对违法行为人既追究刑事责任又追究其损害公共利益的民事责任。

刘东斌检察官向记者强调，案例是对民法典最好的宣传。此案是适用“侵害英雄烈士名誉、荣誉罪”第一案。此案判决后就冲上微博热搜，备受关注。向社会传递了“英烈不容诋毁、法律不容挑衅”的强烈信号，针对性、警示性强，社会教育效果好。“这不仅是对民法典的及时贯彻，同时也是很好的普法宣传，对全社会法治意识具有重要引领作用。”刘东斌检察官如是说。

探索新领域，用法典守护美好生活

作为“社会生活百科全书”的民法典，同样为公益诉讼检察新领域探索提供了新的动能。

据了解，按照现行民事诉讼法、行政诉讼法和英雄烈士保护法规定，检察机关目前履行公益诉讼的法定职责范围为“4+1”，即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让和英烈权益保护。

不过，在2017年修改民事诉讼法和行政诉讼法将检察机关提起公益诉讼制度明确写入法律时，所明列的案件范围后都有一个“等”字——这意味着检察公益诉讼除法律明确规定的领域之外，还为其他重大公共利益的保护留下了空间。

2020年，最高人民检察院工作报告提出，规范公益诉讼检察工作，拓展办案范围，积极、稳妥办理安全生产、公共卫生、生物安全、妇女儿童及残疾人权益保护、网络侵害、扶贫、文物和文化遗产保护等领域公益损害案件。

探索拓展公益诉讼新领域，这就宣告检察机关向更多的公益损害领域“亮剑”。“公益诉讼案件范围的拓展，是围绕服务保障中央重大决策部署和法律实施，协同协作推动解决国家治理难题，特别是困扰人民群众美好生活的突出问题。”负责新领域公益诉讼的主办检察官邱景辉表示，“未来的公益诉讼受案范围会越来越广，目前主要是聚焦安全生产、文物和文化遗产保护、个人信息保护以及无障碍环境建设等领域进行探索。”

这些涉及公共利益的新领域里，侵害公益的现象越来越突出。近年来，有关个人信息保护的问题，备受公众关注。例如，个人信息若遭泄露，就可能流入地下黑灰产业链，成为电信网络诈骗实施犯罪的利器；个人信息一旦被平台企业滥用，容易滋生“大数据杀熟”等问题；对个人隐私缺乏尊重，还可能引发“人肉搜索”等网络暴力，给当事人带来巨大困扰。然而，网络空间因其特殊性，存在个人信息保护取证难、维权成本高等诸多问题。

邱景辉检察官指出，检察机关以公益诉讼方式对侵犯个人信息违法行为进行监督非常有必要，是解决现在大量存在的此类损害公益行为的一剂良方。民法典中对隐私权和个人信息保护的规范体系为拓展公益诉讼案件范围提供了实体法指引。具体来说，民法典人格权编对隐私权进行了界定（第一千零三十二条），明确个人信息中的私密信息适用隐私权的保护规定（第一千零三十四条）。为平衡保护个人信息与满足信息收集、大数据利用之间的关系，民法典还初步构建了自然人与信息处理者之间的权利义务框架（第一千零三十六条至第一千零三十八条）。

无障碍环境建设也是检察公益诉讼新领域探索的一项重要内容。随着我国加快无障碍环境建设，残疾人权益保障制度不断完善。截至目前，有150 多部法律法规包含了直接保护残疾人权益的具体内容。民法典中直接涉及残疾人权益保护的条文有近30 条。为解决公益诉讼实体法依据不足的问题，民法典迈出了坚实的步伐。

未来，面对新领域的公益诉讼检察，民法典将如何赋能？邱景辉检察官为记者进行了解读。

“民法典全文1260 条，不少条款与公共利益的保护紧密相关，其中有11 处直接表述了‘公共利益’或‘社会公共利益’。”邱景辉检察官介绍说，为了更好地实施和贯彻民法典，他所在的公益诉讼检察厅专门对民法典进行了梳理，并对“公共利益”的相关条款进行了重点研究。“在办案当中，我们会依据民法典找准公益诉讼的切入点和着力点，分析具体案件的违法点在哪里。尤其是办理新领域的案件，找准违法点是立案最重要的前提。然后再从违法点出发，找出对违法行为具有监管和惩戒职责的监督管理部门。”邱景辉检察官说，这是一种办案思路，先找违法点，再找监管责任，最后再敲定解决方案。

同时，邱景辉检察官提到，在新领域探索中，还有一个预防性的理念：“我们在办案过程中，一直在做预防性的文章。例如行政公益诉讼，主要对行政机关行政行为的合法性进行审查，因此检察机关可以避免直接对公共政策问题作出判断，发挥其在法律解释和法律适用方面的优势和专长。”

“在民法典中也有预防的理念，包括与刑法修正案（十一）相衔接的规定，比如我们比较关注的环境影响评价制度。”邱景辉检察官说，我国已颁布环境影响评价法、建设项目环境保护管理条例、规划环境影响评价条例等法律和行政法规，还有数量众多且持续更新的规章等规范性文件，依据环境影响评价制度等预防性制度提起诉讼，将有助于降低证明存在“重大风险”的难度，更加迅速有效地防范环境风险。

除此之外，邱景辉检察官指出，民法典一些基本的法律原则，不论总则编将“绿色原则”确立为民法的基本原则，还是总则编将“弘扬社会主义核心价值观”确定为立法目的，都是民法典为案件的办理拓展和探索提供了思路，也为探索预防性公益诉讼提供巨大的指引功能。

最高人民检察院检察长张军曾说，公益诉讼是新时代检察工作发展的着力点，是各项检察监督工作中更带有主动性的诉讼职能，也是一项为人民群众新时代更高水平、更丰富内涵的需求提供服务的检察业务。实践表明，检察公益诉讼在维护公共利益方面作用巨大。然而，作为一项新生事物，其发展历程难免艰难。尤其是立法不足问题，制约了检察公益诉讼工作的深入发展。

问题是时代的布局，更是要攻克的关口。如今，民法典的实施为检察公益诉讼发展提供了新动能，为已经开展的公益诉讼实践补强了实体法依据，为拓展公益诉讼案件范围和深化制度探索提供了实体法支持，为检察公益诉讼未来发展给予了方向和路径指引。

民法典为公益诉讼赋能，守护人民美好生活，未来可期！