第三方视野下高校财政投入绩效评价体系构建研究——基于重庆地区高校财政投入数据分析

胡耘通（教授/博士）（西南政法大学 重庆 401120）

一、引言

党的十九大报告指出，教育强国是国家建设的重要基础工程之一，打造“有质量”的教育是未来教育改革的重要方向。高等教育是我国教育体系的重要组成部分，其财政资金投入规模逐年加大，加强对高校财政投入资金使用和管理的监督，提高资金使用的效率性、效果性、可持续性，对于提升高等教育质量、实现高等教育的良好发展具有重要意义，而这就需要加强对高校财政投入资金使用和管理绩效的评价。

高校财政投入第三方评价是由具有相应资质的第三方机构（如会计师事务所、资产评估公司等独立于政府、被评价对象的中介机构或专业公司）实施的评估活动，其以客观、公正、独立为基本原则，科学地评价高校财政投入资金使用的效率、效果等方面的绩效表现，使绩效评价结果更为客观、更具有说服力和参考利用价值。2011年，财政部下发《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预［2011］285号，以下简称《暂行办法》），逐步规范财政投入绩效评价工作。随后，政府在高校财政投入与使用中开始关注绩效评价工作，各高校也随即展开对财政投入资金绩效评价的实践探索，这一系列的举措在一定程度上提高了高校财政投资资金的使用效率。由于政府、高校作为开展绩效评价工作主体存在着自身的局限性，再加上目前我国并未建立起统一的、完善的具体绩效量化指标评价体系，使得高校财政投资资金绩效评价内容不全面、不充分，限制了资金使用效率的进一步提高。因此，引入高校财政投入绩效第三方评价机制并构建相应的评价体系，对于增强绩效评价的客观性、准确性、全面性具有重要意义，它一方面为政府建立基于绩效的财政投入模式提供理论参考，另一方面也可以帮助高校构造符合自身情况的评价理论架构，促进绩效评价制度的构造与完善，同时推动高校确定及完善自身的考核指标，强化资金的效益意识与责任意识，提高管理效率。

二、国内外研究现状

西方国家较早对高校财政投入绩效评价开展了理论研究与实践探索，将绩效评价作为政府制定教育政策、分配教育经费和强化高校管理的重要工具。John（1958）提出教育成本的概念：教育经费的投入即为教育成本，应该对教育经费的变化进行分析。Jarratt（1985）首次运用绩效评价的思想，通过内部指标、外部指标和运行指标，对大学领域的资源分配和效率问题提出建议。Nithila（2011）以关键绩效指标（KPI）为基础，设置包括专业能力、研究活动、行为特性等的高校绩效评价体系，根据评价目的的优先次序进行选择。Rohana（2013）对质量保障系统与平衡计分卡在斯里兰卡大学绩效评价中的运用进行了比较。

国内对高校财政投入绩效评价的研究及实践起步相对较晚。2011年财政部发布《暂行办法》，开始逐步规范绩效评价工作。李强（2009）提出高校教育资金使用效益评价两种模式：由教育主管部门制订评价指南，高校自评，由授权中介组织验收；或直接授权中介组织或专门机构，评价高校财政资金使用效益。张燕（2010）依据高校人才培养、科学研究和服务社会三大职能，设置了以投入、耗用、输出与结果、发展潜力为一级指标的三层绩效评价指标。郭华桥（2011）从经费投入、经济绩效、社会绩效方面对高校财政投入进行了检验。乔春华（2012）认为教学绩效、科研绩效等指标不符合教育经济理论中迟效性和长效性的特征。苗生珍（2015）提出教育经费绩效评价体系和制度不健全，不能发挥实际作用。申艳艳（2016）认为平衡计分卡理论和高等院校绩效评价管理的价值取向有很高的一致性。刘浩（2016）提出将评价结果作为主管部门和财政部门安排科研经费拨款的主要依据，提高财政资金使用的经济性、效率性和有效性。

总体来看，国外关于高校财政投入绩效的研究开展较早，且为研究对象划分了区域，来检验模型的适用性与可操作性。国内研究目前仍大多围绕概念界定、指标体系构建、方法与模型选择等角度展开，而对于第三方评价的研究则更少。对此，本研究基于已有研究的基础，探索高校财政投入绩效的第三方评价，期望为理论研究与实践操作提供一定的参考和借鉴。

三、高校财政投入绩效第三方评价体系的构建

（一）框架模型。“投入-产出”（Input-Output）模型是由美国经济学家W.LeontieF提出，其主要是用于研究地区经济系统各部门之间“投入”与“产出”关系的数学模型。投入是指从事一项经济活动的资源消耗，产出是指从事经济活动产生的结果，“投入-产出”模型体现了国民经济中资源在投入、分配、使用中的平衡关系，通过计量资源消耗与产出成果来展现资源管理状况。高校财政投入主要是以“产出”和“效率”为导向，把资源配置与高校“产出”联系起来，以便更为直接清晰地展现投入与产出之间的绩效关系。因此，结合我国高校财政投入的现状，本研究基于“投入-产出”模型，构建二维结构的绩效评价指标体系。

（二）指标设置的基本原则。指标设置的基本原则包括相关性原则、可操作性原则、可比性原则、动态性原则、系统性原则以及定性和定量相结合的原则。在设置指标时，要坚持以上原则的有机结合，本文不再赘述。

（三）指标体系构建。根据“投入-产出”原理，本研究在投入指标设置方面，主要从人力资源、财力资源、物力资源三个方面选取；在产出指标设置方面，根据国家教育发展规划纲要中提出的高校四项主要作用，从人才培养情况、科研开展情况、社会服务参与情况、文化传承与创新情况四方面选取指标。

1.投入指标方面。（1）人力资源。高等院校是一种较为特殊的社会机构，它一方面本身需要大量高素质人力资源的投入，另一方面又从事着人力资源的生产和再生产。高校人力资源投入的一大方面是教职员工的薪资投入。在教育活动中，教师起着主导作用，能否建立健全一支相对稳定的、在数量和质量以及结构上适应高校发展需要的教师队伍，能否充分调动教师的积极性和创造性，关系着高校资源配置效率的高低和高校投资经济效益的大小。高校的教学活动是通过教师的劳动来完成的，在这个过程中，教师个人综合素质的高低对高校产出成果有非常大的影响。由于教师所具有的能力、品格等方面量化比较困难，所以在指标设计时主要以教师数量及学历层次为主。此外，高校教辅人员也是人力资源投入的重要方面之一。选取的指标主要包括：校正高级教师人数占比、校副高级教师人数占比、研究生学历教职工人数占比、其他学历教职工人数占比、行政教辅人员人数占比、后勤服务人员数量占比。（2）财力资源。财力资源的投入对高校来说是最为基础的也是最重要的资源投入，它是高校生存与发展的基础，对人力、物力投入的水平都有重要影响。因此，在选取指标时，该类指标主要衡量高校各种财政资金的投入状况，选取的指标主要包括：国家教育经费拨款占比、地方教育经费拨款占比、教育经费投入占比、科研经费投入占比、其他经费投入占比、资金拨付率、资金使用率、专款专用率。（3）物力资源。物力投入主要反映高等学校的硬件水平，是高校建设的一项基本投入。物力投入包含高等学校所有的物资状况，直接关系到高校的教学、科研及社会服务水平。通常高校的物力投入包含教学设施、校舍、科研基地等多个方面。为了更为直观地展现高校硬件水平，该指标选取了各类用地面积占比进行衡量，选取的指标的主要包括：教育科研行政用房面积占比、学生教职工生活用房面积占比、其他配套设施用地面积占比、图书馆藏书规模（册）。

2.产出指标方面。（1）人才培养情况。高校的主要任务就是向社会培养和输送高素质人才，这是高校的基础职能，也是最为重要的任务之一。在人才培养方面，应当注重评价学校办学规模、学生构成结构、学生学习层次、毕业就业状况等方面，因此，选取的指标主要包括硕博在校生人数占比、本科在校生人数占比、留学本硕博在校人数占比、本硕博入学率、本硕博毕业率、本硕博就业率、硕博点的申请情况。（2）科研开展情况。高校的另外一个重要任务就是相关科学研究工作的开展。高校作为社会各种优质资源的集中地，其拥有足够的人力、物力、财力开展相关的科学研究，在各个领域的前沿进行探索，从而为社会不断贡献更多、更新的科学技术与理论知识。在对高校科研开展情况方面进行评价时，要注重对其科研能力的评价，选取的指标主要包括：国家一级重点学科数量、国家二级重点学科数量、人文社科类论文（国内外）发表数量、自然科学类论文（国内外）发表数量、出版专著数量、国家级项目数量、国家级项目结项数量、省部级项目数量、省部级项目结项数量、国家及省部级科研项目获奖数量、国家级奖项获得数量、省部级奖项获得数量、学术会议举办次数、对外科研合作项目数量。（3）社会服务参与。高校在承担教书育人、科学研究的基本任务的同时，其作为社会的重要组成部分，也应当承担一定的社会责任，为社会发展做出贡献。其中，高校在传播先进的知识理念、精神文化、科学技术等方面具有独特的优势。因此，在高校社会服务参与方面设置的指标主要包括：知识产权授权数量、技术转让当年实际收入总额、专利出售当年实际收入总额、各项社会公共活动参与情况。（4）文化传承与创新。高校是优秀文化传承的重要载体，是进行文化创新的重要基地之一，因此，在对高校财政投入绩效评价中，要对文化传承与创新加以评价，它表明了高校自身文化总体的发展状况及未来潜力。对此，设置的指标主要包括：学校声誉与社会评价、杰出校友影响力、教师培训开展情况。

本研究构建的一般性高校财政投入第三方评价指标体系包括2个指标类别、7个一级指标、45个二级具体指标，各具体指标及含义见表1。

表1 高校财政投入第三方评价指标体系

（四）评价标准。对于绩效评价依据的评价标准，根据其具体来源，本研究主要依据四类标准：计划标准、同业标准、历史标准、经验标准。

计划标准主要是指在政府及各高校制定的发展战略目标、所确立的绩效成果以及制定的具体的实施计划中所预先设定的目标及数值。

同业标准主要是指将一地区的所有高校的同一类指标作为样本，进行总体统计分析，所得到的高校平均指标数据，它反映了某一地区高校在某一方面绩效中的平均水平。

历史标准是依据一地区绩效评价以往年份的数据，该数据可以是以往年份中的最好指标数据，也可以是计算出的地区平均绩效水平数据。

经验标准主要依据相关专家长期在工作中积累下的丰富经验，对难以量化评价或缺乏相关数据的指标进行评判。

（五）评价方法。在高校财政投入绩效评价中，本研究将采用主成分综合评价法作为评价方法。主成分分析法是指为应对过多的数据，应用主成分分析法进行变量降维，对于降维后得到的少数主成分变量选择恰当的综合评价方法进行综合评价的统计分析方法。该方法能够有效消除评价指标间相关关系的影响，减少指标筛选的工作量，此外，由于在使用该方法中时，指标的权重是随着数学模型运算而自动生成的，客观性更强。

主成分分析法在进行综合评价的过程中主要分为两个阶段，第一阶段是采用主成分分析法进行指标变量的降维以得到主要成分；第二阶段是选择恰当的综合评价方法进行主成分变量的综合。其基本思路为：首先计算得出X个评价指标的X个主成分，然后选取少数几个主成分来代替原始评价指标，再将选取的主成分以适当的形式表现出来，就可以得到一个综合评价指标，根据综合评价指标数值的大小就可以对被评价对象进行排序比较。

该方法的具体实施步骤为：（1）对原始指标数据进行无量纲化处理；（2）计算无量纲化后指标的协方差矩阵；（3）计算相关矩阵的特征根和特征向量；（4）计算各主成分的方差贡献率及累计方差贡献率；（5）选择主成分分数；（6）对选择的主成分含义进行解释；（7）由主成分计算综合评价值，以此对被评价对象进行排序和比较。

四、高校财政投入绩效第三方评价实证分析

在新时代条件下，为了满足国家经济发展对高等教育人才的需求，重庆市政府印发《重庆市教育事业发展“十三五”规划》，指出要始终把教育摆在优先发展的战略位置，深化教育改革，开创教育发展新局面，推进教育现代化建设。在高等教育方面，文件提出要提高高校的办学质量，全面提升高校在科学研究、社会服务、文化传承创新与国家交流合作等方面的水平。在教育发展方针的指导下，重庆地区对高等教育的投入不断增加，在人才培养、科技研究、社会服务等方面取得了丰硕的成果，为重庆及国家经济发展提供了重要的人才知识保障。为了探究高校财政投入绩效第三方评价体系的具体应用，囿于数据的完整性和易获取性，本研究选取重庆地区13所普通本科高校2012—2015年的相关数据作为研究样本，数据来源于重庆统计年鉴（2012—2015）、重庆教育年鉴（2012—2015）、重庆各高校年鉴（2012—2015），实证分析第三方绩效评价的效果。根据上文阐述的主成分综合评价法的基本步骤，本文将综合对13所高校进行投入产出主成分分析。在统计分析过程中，主要应用Spss 22.0软件进行数据的分析处理。在对指标进行无量纲化处理上，本文采用最大最小值法进行处理，处理公式为：

Xij*代表每个指标对应的具体数值；Mj代表第j项指标中出现的最大值；mj代表第j项指标中出现的最小值。

（一）投入部分绩效评价。

1.特征根及方差贡献率的计算。基于协方差矩阵计算出重庆地区各样本高校投入各主成分的特征值和方差贡献率。

2.主成分的选取和特征向量的计算。在主成分个数的保留上，本研究采用陡坡检验的方法，并借鉴Lattin等的做法，改进陡坡检验，其做法原理在于进行完第一次主成分分析后，从样本总量中随机剔除部分样本，再次进行主成分分析，先后绘制两条陡坡曲线，两条陡坡曲线的交叉点以上的特征值就是所要保留的主成分个数。通过陡坡检验分析，在投入评价上只需要3个主成分就可以完成评价。若各个变量的载荷系数越大，表示其对该主成分的解释力就越强。在因子载荷矩阵中，将因子负荷除以对应特征值的平方根，就可以得到高校各投入指标每一个主成分对应的特征向量。因此，重庆地区高校投入指标主成分的特征向量计算见表2。

表2 2012—2015年重庆地区高校投入指标主成分对应的特征向量

3.投入综合得分计算。根据特征向量值，可以得到高校投入主成分对应函数，主成分评价函数公式分别为：

将2012—2015年各指标无量纲化处理的数据分别代入以上三个主成分评价公式，计算得出每个主成分上的得分，在此基础上，再以每个主成分的方差贡献率比重为权重，对主成分得分进行加权平均，得到投入指标的综合得分，主成分综合评价函数公式为：

将每年各具体投入指标的无量纲化后的具体数值代入公式即可得到当年高校投入指标的综合得分。重庆地区高校2012—2015年各年的投入绩效综合得分以及4年的综合平均值与排序见表3。重庆地区高校综合投入得分最高的是重庆A大学，近四年平均分为0.558，而得分在0.5分以上的高校有4所，占样本学校数量的30.77%；得分在0.5分以下的高校数量较多，合计9所，占样本数量的69.23%，这说明重庆地区多数高校的投入绩效并不十分理想，与本地区绩效较高的高校相比，仍存在一定的差距。从每个高校历年得分的变化趋势以及各年高校得分平均值来看，重庆地区高校的投入绩效水平总体在不断上升，2012年总体平均得分为0.432，2015年总体平均得分为0.475，增长率为11.5%，表明重庆地区高校随着教育资源投入的不断增加，其投入绩效水平也在不断快速的提升。

表3 重庆地区高校2012—2015年投入绩效综合得分及综合平均值与排序

（二）产出部分的绩效评价。对投入部分指标的绩效进行评价后，要继续对产出部分指标的绩效进行评价，同样延续以上方法，计算出重庆地区2012—2015年产出部分指标特征根及方差贡献率、重庆地区2012—2015年产出指标主成分的因子载荷矩阵计算结果和2012—2015年重庆高校产出指标主成分对应的特征向量的计算结果，最后得到的主成分函数计算公式与投入部分的设置相同，这里不再详细列出。在得到各个主成分的函数计算公式后，以其方差贡献率为权重，构建产出指标的综合得分计算公式。产出指标综合得分计算公式为：

F产出=（0.4558×F1+0.42143×F2+0.18155×F3+0.1217×F4）÷（0.4558+0.42143+0.18155+0.1217）

从而得到重庆地区高校2012—2015年每年的产出绩效得分以及综合平均得分与排序结果，详见表4。在产出绩效综合得分平均值最高的仍是重庆A大学，产出绩效平均得分在0.5以上的只有2所院校，只占高校样本总量的15.38%，大多数高校的绩效总平均得分在0.5以下，占比为84.62%，这说明重庆地区多数高校的产出绩效水平较低，且各高校之间的产出绩效水平差异较大。

表4 重庆地区高校2012—2015年产出绩效综合得分及综合平均值与排序

从各高校每年的产出绩效得分以及各年总体产出绩效平均得分来看，2012年总体产出绩效平均得分为0.422，2015年总体产出绩效的得分为0.431，增长率仅为2.13%，表明重庆地区高校的产出绩效水平提升较慢，虽然整体上重庆地区高校的产出绩效水平在不断提高，但整体仍然较低，而且提高速度较慢。当然，“十年树木百年树人”，高校产出绩效水平的提升也并不是短期内就可以明显见效的。

（三）“投入-产出”综合绩效评价。为了综合表现重庆地区高校的投入产出整体绩效情况，本研究将按照“投入-产出”两个维度同时对重庆地区各高校进行绩效水平高低的划分，高校的“投入-产出”绩效水平主要分为四类：高投入-高产出、高投入-低产出、低投入-高产出、低投入-投产出。高投入与低投入，高产出与低产出的划分标准为0.5，若一个高校的投入、产出绩效四年平均得分同时在0.5以上，则认为其绩效水平为高投入-高产出；若一个高校的投入绩效平均得分在0.5以上，产出绩效平均得分在0.5以下，则认为其绩效水平为高投入-低产出；若一个高校的投入绩效平均得分在0.5以下，产出绩效平均得分在0.5以上，则认为其绩效水平为低投入-高产出；若一个高校的投入、产出绩效四年平均得分同时在0.5以下，则认为其绩效水平为低投入-低产出。

本文经过演算，得出高校绩效水平的结果。高校的投入产出绩效水平主要分布在高投入高产出、高投入低产出、低投入低产出三方面，没有低投入-高产出的高校，而高投入-高产出的只有重庆A大学、西南E大学2所高校，占样本量的15.38%；高投入-低产出的有重庆B大学和重庆C大学2所高校，占样本量的15.38%；低投入-低产出的有9所高校，占样本量的69.24%。通过对重庆地区高校的投入-产出综合绩效评价可以发现，虽然该地区的投入产出整体绩效水平在逐年提高，但各高校之间的绩效水平差异显著，只有少数高校同时表现出较高的投入绩效和产出绩效，大多数高校表现出低投入与低产出的双低绩效水平，另一部分高校呈现出高投入低产出的绩效水平。高校产出绩效的提高需要长时间的持续投入，其相比于产出绩效水平的提高，周期更长，难度也更大，这需要政府与各高校的共同努力。

五、提高重庆地区高校财政投入绩效的对策

（一）完善高校财政投入绩效评价法律法规体系。发展我国高校公共财政专项经费绩效评价，离不开坚固的法律基础。通过颁布高校财政投入专项绩效评价的相关政策法规，能够为这类项目的绩效管理、评价方法过程等做出具体的操作指南与规范，从而保证绩效评价工作的法律基础。在确保高校财政投入绩效管理法律地位的同时，也必须将其权威性与重要性在法规政策中予以明确，从而使得绩效评价工作的开展具有相当的权力保障以避免外界带来的干扰。另外相关法规政策的制定与公布，能够使得绩效评价引起社会的广泛关注，使得项目在公众的视野下越发透明，可以从一定程度上保证绩效评价的公信度，让绩效评价的功能得到更好的发挥。

（二）优化高校财政投入模式。在高校政府财政投入模式上，应注重遵循对投入资源的集中管理和有偿使用原则，坚持以加强成本管理为出发点，以提高绩效为导向，确立起以资源合理配置和有效使用为目标的绩效管理模式，提高高校在财政投入资源上的管理运营效率和科学管理水平，建设节约、高效的高校。提高高校对财政资源的利用效率和资源配置的科学性，就要注重对资源配置模式的优化和改进，避免重复投入，减少不必要的耗费，让有限的教育资源投入获得最大的产出。因此，在高校财政投入上，要集中整合各种资源，合理分配和使用，实现资源的共享和优化配置，发挥出资源的效益性。

（三）提升高校绩效管理水平。高校是学科建设财政投入资金绩效评价的主要对象之一，因此推行高校财政投入资金绩效评价除了要具备外部条件，也要加强学校内部的绩效管理，为实施绩效评价创造内部条件。对此，高校应该把绩效评价工作落实到自身绩效评价管理工作中，主要做到：根据地方经济发展战略和高校自身学科特色制定高校学科发展方向和目标；协调高校内部各个职能部门工作相互配合为实现学科建设绩效目标而努力；根据学校自身情况制定绩效目标和绩效评价指标，对财政投入专项资金使用情况进行自我评价。

（四）加强高校财政投入信息数据库建设。在绩效评价工作中，绩效评价指标体系的构建离不开基础数据，而绩效评价的结果更是离不开实际数据的支撑，因此，首先，高校内部应当成立负责绩效评价工作的部门，可以进行日常工作的随时监管，实现中期绩效考核，保障学校的学科建设方向朝着实现高校内涵发展、提升优势学科努力，而且有利于基础数据的日常收集与整理，为外部绩效评价工作提供完整的基础数据。其次，要建立并完善高校本身的基础数据库，而这需要两方面的努力，一方面是财政和教育主管部门，建立绩效评价指标库，督促高校及时按规定填写指标数据，做好日常数据的收集与整理；另一方面是各个高校，在日常工作中注意对数据进行归纳与积累。此外，在加强数据库建设的同时，也要保障数据反馈渠道的多元化和畅通性，以便外界主体能够及时了解高校财政投入的相关情况。