基于DEA的山东省长期护理保险筹资效率评价

李亚娟，郭培栋

（上海工程技术大学 管理学院，上海 201620）

随着中国老龄化程度的不断加深，发展长期护理保险是应对老龄化的迫切需要（荆涛，2007）。为了实现长期护理保险制度的稳定发展，合理的筹资机制必不可少。目前，我国长期护理保险运行过程中所支出的资金，大部分来自医疗保险基金划转（邓晶 等，2017），个人所付费用所占比例较少，整体筹资水平不高。同时，各试点城市长期护理保险筹资机制各具特色，容易产生制度碎片化、区域间不平等和筹资效率差异大等后果，导致经济发达地区长期护理待遇优厚，经济较差地区给付标准较低，最终将不利于长期护理保险的长久发展。省级统筹是长期护理保险制度从碎片化走向公平统一的重要一环，“一城一策”的筹资亟需统一的顶层设计。山东省作为我国最早一批长期护理保险试点城市，近年来不断完善长期护理保险制度。截至2020年底，山东省16个市已经实现职工长期护理保险全覆盖，全省长期护理保险参保人数达到2 820万人，位居全国第一（佚名，2021）。山东省对长期护理保险筹资机制省级统筹的探索，对于其他试点城市有着重要意义。本文对山东省12个试点城市（基于数据可得性与准确性，16个试点城市中，只有12个试点城市明确了参保人员缴费金额，其余4个试点城市只说明了筹资比例，没有明确具体金额）的长期护理保险筹资效率进行研究，以期能为确定公平统一、可持续的长期护理保险筹资机制提供有益参考。

一、资料与方法

（一）资料来源

基于数据可得性，为了能够全面反映山东省长期护理保险的筹资效率，本研究的数据主要来源于山东省12个试点城市的医疗保障局网站和各地公布的长期护理保险实施方案，其中的长期护理基金筹资总额和支付总额根据政府公布的文件及相关统计数据计算而得。

（二）研究方法

数据包络分析法（Data Envelopment Analysis，简称DEA）最早由美国运筹学家Charnes等（1985）提出。其主要原理是：使决策单元的输入与输出保持不变，运用数学规划统计数据确定相对有效的生产前沿面；在此基础上对各个决策单元进行效率测算；最后，通过对比各决策单元与有效的生产前沿面的偏离程度，判断它们的相对有效性（蒋尧明 等，2015）。本研究采用的是DEA模型中的CCR-BCC模型。CCR模型是假设规模报酬不变，测算综合效率值；BCC模型是假设规模报酬可变，测算出纯技术效率值和规模效率值（曾雁冰 等，2018）。模型公式如下：

其中，n是决策单元数，θ是该决策单元的有效值，x0和y0分别是第0个单位的j项产出值和j项产出值，λ表示权重系数，s+和s-则表示松弛变量。如果效率值等于1.000，说明该决策单元效率相对有效；反之，说明相对无效。详细的DEA有效性分析如表1所示。

表1 DEA有效性分析

（三）统计方法及指标选取

通过Excel 2016建立数据库，运用DEAP 2.1软件进行统计分析。通过参阅相关文献（刘文 等，2020），本着DEA指标选取的连续性、科学性、代表性原则，基于山东省长期护理保险筹资政策的实际情况，最终确定3个投入指标和2个产出指标。具体评价指标体系如表2所示。

表2 山东省长期护理保险筹资评价指标

二、实证结果分析

（一）基本情况分析

本研究调查了山东省12个试点城市长期护理保险资金的3项投入情况以及2项产出情况。表3为2020年山东省试点城市长期护理保险资金的投入指标与产出指标。表4为2020年山东省试点城市长期护理保险筹集效率评价指标的描述性统计。由表3、表4可知，山东省12个试点城市长期护理保险资金的投入指标中，人均财政补贴额度最大的是济南，为115元，最小的是枣庄，为40元，二者之间相差75元。产出指标中的覆盖人数项，最大值为3 135 000人，与最小值491 997人相比，相差2 643 003人，表明12个试点城市长期护理保险资金的投入与产出相差较大，存在明显的差异性。之所以出现这种情况，可能与各试点城市的经济发展水平、人口规模、长期护理保险实施政策和医保基金余量不一致有关。

表3 2020年山东省试点城市长期护理保险资金的投入指标与产出指标

表4 2020年山东省试点城市长期护理保险筹资效率评价指标的描述性统计

（二）DEA效率分析

把表3中投入、产出指标的原始数据代入DEAP 2.1统计软件中进行运算，可以测算出2020年山东省12个试点城市长期护理保险筹资机制的效率。表5显示了山东省12个试点城市2020年长期护理保险筹资效率以及各指标对应的松弛变量。从表5可以看出，济南、烟台、泰安的综合效率、纯技术效率和规模效率都等于1.000，规模报酬不变，松弛变量均为0.000，为DEA相对有效，表示这3个试点城市的长期护理保险资金的投入与产出达到了最优配置，筹资机制整体良好。在12个试点城市中，枣庄和日照比较特殊，其纯技术效率均等于1.000，规模效率均小于1.000。由于综合效率=技术效率×规模效率，因此这两个试点城市的长期护理保险筹资效率为DEA相对弱有效。这表明，在目前的技术和管理水平上，这两个试点城市对投入资金的使用是有效率的，其未能达到综合效效率相对有效的根本原因是规模无效，因此，改革的重点在于如何更好地发挥其规模效率的作用。并且，这两个试点城市的规模报酬均处于递增阶段，即产出增加的部分要比投入增加的部分多，因此可通过适当增加长期护理保险筹资的投入部分，促使长期护理保险试点城市筹资效率由弱有效提升为相对有效。其余的淄博、济宁、威海、德州、临沂、菏泽、聊城7个试点城市的综合效率、纯技术效率、规模效率均不为1.000，且松弛变量不全为0.000。这7试点城市2020年长期护理保险筹资效率为DEA相对无效。可以看出，这7个试点城市的长期护理保险筹资效率普遍较差，没有达到最佳水平，即投入的资金未得到充分利用，产出的结果也并未达到理想状况。这说明，这7个试点城市在长期护理保险筹资过程中，其技术水平和筹资规模均未达到有效状态，各地政府宜采取相应措施提升这两个方面的效率。在DEA效率相对无效的试点城市中，淄博、济宁、威海、德州、临沂、菏泽的规模报酬处于递减状态。这意味着，这6个试点城市在按照一定的比例增加或减少长期护理保险资金投入时，长期护理保险产出指标的变化比例小于投入指标的变化比例，也说明这几个试点城市的投入规模偏大。因此，这几个城市宜在一定程度上减少对长期护理保险资金的投入，防止投入冗余以及出现不必要的资源浪费，进而提高长期护理保险的产出比例和整体筹集效率。聊城处于规模报酬递增阶段，说明在这7个DEA相对无效试点城市中，聊城的提升空间和潜力最大。因此，政府部门可以在一定程度上增加对长期护理保险的资金投入，充分利用投入资金，调整好各指标之间的投入水平，将DEA相对无效状态转化为相对有效状态。

表5 2020年山东省试点城市长期护理保险筹资效率值和松弛量

（三）DEA相对无效城市投入与产出的实际值与目标值分析

通过运用DEA研究方法，不仅可以测算出效率的相对有效性和松弛量，还可以得到各个决策单元投入和产出的目标值，能为决策单元生产状态的改善提供相应的参考建议（陈聚祥 等，2016）。从表6可以看出这7个DEA相对无效试点城市的投入指标需要减少的要素和产出指标需要增加的要素（许志程 等，2017）。从投入指标的理想化程度来看，淄博、济宁、威海、德州、临沂、菏泽、聊城的参保人员缴费水平和财政补贴额度的实际值均超过目标值，存在投入冗余，需要在一定程度上减少这两个投入指标的数值。其中综合效率最差的是淄博、德州、聊城，这3个试点城市的参保人员缴费水平资金投入冗余情况最为严重。以聊城为例，与目标值相比，参保人员缴费水平冗余约36元，财政补贴冗余约30元。同样，从产出指标的理想化程度来看，这7个试点城市的覆盖人数和基金支出的实际值均未达到目标值，存在产出不足现象。其中淄博的实际值与目标值差距最大，济宁的实际值与目标值差距最小。济宁产出指标的实际值与目标值相比，覆盖人数少了201 151.214人，基金支出少了136 793 591.618元。而淄博的覆盖人数则少了382 780.924人，基金支出少了570 660 458.676元。对其他决策单元的分析以此类推。其余5个试点城市均存在不同程度的产出不足现象。综上，从对这7个试点城市长期护理保险投入与产出的实际值与目标值的比较分析来看，其长期护理保险筹资投入与产出的实际值和目标值之间的差距普遍较大，差异较为明显。因此，这7个试点城市可根据各指标实际值与目标值之间的差距，采取适当措施减少基金投入，增加基金产出。

表6 DEA相对无效试点城市投入和产出的实际值和目标值对比表

三、结论与建议

本文对山东省12个长期护理保险试点城市的筹资机制进行了DEA效率测算，得出12个试点城市长期护理保险筹资水平的相对有效性。结果发现，试点城市整体筹资效率较低，且试点城市间的筹资效率存在较为明显的差异。这可能与各试点城市间筹资机制不同有较大关系。为提高长期护理保险的筹资效率，优化资金配置，缩小城市间的差异，最终建立可持续、稳健、和谐的长期护理保险制度，以及为其他长期护理保险试点城市或准备实施长期护理保险制度的城市提供相关借鉴，本文提出以下建议：

（一）加强制度的省级制度设计，逐步缩小筹资效率差异

基于DEA效率分析发现，山东省12个试点城市长期护理保险筹资效率差异较为明显。这可能与各个试点城市的经济发展水平和人口规模有关。例如：济南、烟台等DEA相对有效的城市，都是山东省经济水平较高和人口较密集的城市；而DEA相对无效的城市，大多是山东省经济水平相对较低和人口规模相对较小的城市，如德州和聊城。但是也存在枣庄和日照这两个经济发展水平较低，但是筹资效率却是相对弱有效这样的特殊情况。为了使长期护理保险能更好地落实，早日实现省级统筹，发挥对全国其他试点城市的借鉴作用，需要从以下两个方面着手。首先，各个试点城市的政府部门宜根据本城市的经济发展水平，确定长期护理保险的筹资浮动比例，发挥好主观能动性，增强制度实施的适应性，以实现长期护理保险资金筹集的可持续。其次，政府部门亟须在省级层面进行优化设计，加大对经济水平较差试点城市的财政补贴力度，促使经济发展较差地区与经济发展较好地区协同发展，逐渐推出全省统一的长期护理保险实施方案，进而对覆盖人群、资金筹集、待遇给付、资格申请、等级评定等做出明确、统一的规定。

（二）优化资金配置，提高筹资效率，

山东省12个试点城市中只有济南、烟台和泰安的DEA相对有效，其余城市均是DEA相对无效，说明山东省整体长期护理保险筹资效率不高，资金的使用存在有效产出不足的现象。首先，各个试点城市宜重视对长期护理保险筹资机制的完善，试点城市政府部门可以通过对长期护理保险资金的优化配置，提高资金的使用效率。DEA相对无效城市可以依据试点城市的实际供需情况来适当调整资金投入，通过对资金进行科学合理的规划，提高资金筹集效率。其次，还可以通过观察DEA相对无效试点城市的规模报酬情况，合理控制长期护理保险资金的投入量。例如：试点城市中的日照、枣庄和聊城处于规模收益递增状态，当地政府可以适当增加长期护理保险的资金投入，从而实现规模效益最优化，提高资金的综合使用效率；而淄博、济宁、威海、德州、临沂、菏泽这6个试点城市处于规模收益递减状态，这些试点城市相关政府部门可以通过适当控制或减少长期护理保险的资金投入，避免产生冗余和造成资源浪费，从而实现对资金的充分利用。

（三）拓宽资金筹资渠道，扩大保险覆盖范围

通过对长期护理保险投入指标和产出指标的实际值与目标值的分析比较可知，造成长期护理保险筹资效率相对无效的原因之一是，长期护理保险人均筹资和政府补贴额度的投入冗余。目前，山东省12个试点城市长期护理保险资金大部分来源于医疗保险统筹基金划拨（佚名，2021），不利于医疗保险制度和长期护理保险制度的可持续性发展。因此，使长期护理保险筹资渠道多元化，减少医疗保险统筹基金支出十分必要。为此，需要建立以个人、单位、政府为筹资主体，以福利彩票收入、社会慈善捐款为相应补充的多元化长期护理保险筹资渠道，从而增强长期护理保险基金的独立性以及资金使用的互济性和有效性。同时，造成试点城市DEA效率相对无效的另一个原因是产出指标中的覆盖人数不足。因此，试点城市的长期护理保险覆盖范围应进一步扩大。虽然青岛是全国第一个将农村居民纳入长期护理保险覆盖范围的试点城市，但是山东省多数试点城市的长期护理保险覆盖范围局仍限于城镇职工医疗保险参保者。这将导致不公平，且不利于长期护理保险基金做大做强。因此，未来宜逐步将城乡居民纳入长期护理保险，使其像基本养老保险和医疗保险一样惠及大部分人。另外，长期护理保险的给付标准要随经济发展水平的提升逐渐提升，从而有效提高老年人口的晚年生活质量。

（四）增强资金使用的有效性，建立相应评估机制

由DEA效率分析可以看出，山东省长期护理保险试点城市的资金投入存在冗余，产出结果却不足，说明其投入的资金未能得到充分有效的使用。这可能是由于监管机构在长期护理保险资金筹集和使用过程中没有充分发挥作用所导致。通过研究各试点城市发布的长期护理保险具体实施准则，发现试点城市大多未设立统一的监管机构，这不利于资金得到充分有效的使用。各试点城市亟须建立监管机构，或者引入商业性保险公司等第三方监管机构。近年来，虽然商业性保险公司积极参与长期护理保险试点尚处于初级阶段，服务的内容也多集中于资金支付与政策宣传；但随着时间推移，后期完全可以通过引入商业保险公司来发挥其在长期护理保险资金筹集与使用效率等方面的监管作用。为此，需要建立能够反映长期护理保险运行情况的评估体系，对长期护理保险资金的筹集和使用进行定期评估与检查。同时，还可建立信息反馈的畅通渠道，使长期护理保险试点过程中关于资金筹集与使用的各项评估事宜可以得到及时反馈，并根据评估结果进行相应的改善或是重新制定相应制度，提高长期护理保险资金的筹集与使用效率，确保长期护理保险制度的稳定运行与可持续发展。