发挥产权市场功能 服务碳排放权交易

童鑫

2020年12月，中央经济工作会议将“做好碳达峰、碳中和工作”作为2021年重点任务之一，明确提出要抓紧制定2030年前碳排放达峰行动方案，支持有条件的地方率先达峰。这是我国在全面进入“十四五”发展时期伊始，积极应对全球气候变化向世界作出的庄严承诺，是对我国下个阶段在持续推动经济发展方式变革、能源结构深度调整、生态系统动能高效提升等方面提出的新的更高要求。本文为笔者通过碳排放权交易政策和市场发展背景的梳理、国内试点省份碳排放权发展概况的研究、全国碳市场建设存在问题的分析、以及产权交易机构助力“碳达峰、碳中和”目标实现的思考。

1  背景介绍

2008年8月，国内产权交易机构已先行布局节能减排业务，由北京产权交易所、上海联合产权交易所分别发起设立的京沪两大环境交易所同日挂牌，直接催生国内环权交易市场。

2011年10月，国家发改委发布了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，标志着我国正式启动碳排放权交易试点。2013年6月，我国首个碳排放权试点市场在深圳成立，随后相继成立北京、上海、天津、重庆、湖北以及广东共7个第一批碳试点市场。2016年7月，国家发改委新增批准了福建、四川两个省成立国家发改委备案交易平台，其中福建省发改委于2016年12月发布了碳排放配额分配实施方案，并从2017年开始正式上线交易。上述试点省市以地方性法规或地方政府规章的形式各自制定了碳排放权交易管理规定，建立了各自的碳排放权交易市场，并由各交易市场制定具体的交易规则，上报国家发改委备案。而各试点市场各自独立运行，试点市场之间碳价差异大。

2017年12月19日，国家发改委印发了《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，并明确由湖北、上海分别牵头承建登记系统和交易系统，目前该项工作已由湖北碳排放权交易中心、上海环境能源交易所承接，北京、天津、重庆、广东、江苏、福建和深圳市共同参与系统建设和运营，这标志着我国碳排放交易机制进入到全国统一试点阶段。2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，力争2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。2020年12月30日，生态环境部印发《2019—2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》和《纳入2019—2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单》等文件，标志着以发电行业为突破口的全国统一碳交易市场第一个履约周期正式启动。2021年1月5日，生态环境部发布了《碳排放权交易管理办法（试行）》，定位于规范全国碳排放权交易及相关活动，规定了各级生态环境主管部门和市场参与主体的责任、权利和义务，以及全国碳市场运行的关键环节和工作要求。2021年3月30日，生态环境部就《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》公开征集意见，与2019年4月3日就曾公开征求过意见的条例征求意见稿和2021年1月5日发布的《碳排放权交易管理办法（试行）》相比，本次条例草案修改稿在碳排放配额分配、监督管理、罚则等方面多项关键条款上出现调整，值得注意的是，第三十二条规定本条例施行后，不再建设地方碳排放权交易市场，本条例施行前已经存在的地方碳排放权交易市场，应当逐步纳入全国碳排放权交易市场。

通过以上我国碳交易市场发展历程可以看出，在我国碳市场建设规划中，2011年以前为碳交易市场萌芽阶段，2011年至2017年为全国碳市场准备阶段，2017年至2020年为全国碳市场的建设、模拟与完善阶段，2020年至2030年将成为全国碳市场的逐步成熟阶段。

2  国内试点省份碳排放权发展概况

2011年10月，国家发改委批准北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳在内的7省市開展碳排放权交易试点，除重庆市以重庆联合产权交易所集团为载体开展碳排放交易外，其他6个试点省市的环交所（碳排放权交易所）均由产权交易机构发起或参股设立。

随着试点工作的推进，国内环权交易取得了阶段性成果，根据碳排放交易网显示，截至2020年底，试点碳市场年成交额为21.5亿元，较2019年增长3%，其中2020年共成交减排量6170万吨，较去年大幅增长43%;从2013年到2020年底，我国碳市场配额现货累计成交4.45亿吨，成交额104.31亿元。虽然我国碳交易市场发展较晚，规模相对较小，与欧洲市场全年上千亿美元的交易额相比仍有较大差距，但是近年我国市场发展迅速，已取得初步成效，同时我国碳金融市场的潜力巨大，仍有广阔的发展空间。

在试点省份中，以交易相对活跃的湖北省市场为例，湖北省政府相继出台《湖北省碳排放权管理和交易暂行办法》（省政府令第371号）、《湖北省2016年碳排放权配额分配方案》（鄂发改气候〔2016〕791号）、《湖北省“十三五”节能减排综合工作方案》（鄂政发〔2017〕27号）等一系列文件，要求健全用能权、排污权、碳排放权交易机制，创新有偿使用、预算管理、投融资等机制，培育和发展交易市场;建立碳排放权注册登记系统，定期发布相关信息，广泛开展对碳排放权管理的宣传培训和教育引导，定期评估碳排放权管理工作;构建绿色金融体系，鼓励金融机构对节能减排重点工程给予多元化融资支持，可按规定申请财政贴息支持;鼓励发展节能量审核、节能低碳认证、碳审计核查、自愿减排咨询、碳排放权交易咨询等服务;并发布了湖北省碳排放配额管理的企业清单，明确配额总量与结构，制定企业配额分配方法。同时，湖北省发改委成立了多部门、跨学科专家组成的碳排放权交易专家委员会和碳交易能力建设培训中心，建成了绿色低碳产业园区，实现了从顶层设计、碳排放数据核查、配额发放、市场交易等碳交易各个环节均有政府政策支撑，形成了上下配套的制度体系，为碳交易试点提供了坚定基础。

3  全国碳市场建设存在的问题

经过近十年的发展，目前我国在碳排放交易市场的基础设施建设、顶层设计与发展规划等方面已初见成效，全国碳市场发展路径已逐渐明朗，但在交易环节仍暴露出一些问题，笔者结合对相关资料和前期培训的学习，总结出以下存在的问题：

3.1  政策存在同其他政策机制开展协同的要求和难度较高

一是目前全国碳排放交易体系的建立主要依靠国家生态环境部、国家发改委以及地方性法规或地方政府规章等制度，尚未有国家层面明确的法律规章做好统筹，导致部分交易体系在具体实施上所需要的关键规定难以有效设立，即无法依赖于相对层级较低的部门规章法律保证交易体系实施的权威性。二是碳排放权本身带有金融、政策、生态等特殊属性成分，目前在如何创新促进绿色产业发展的金融财税机制、优化营商环境、健全绿色标准体系等方面的配套政策机制还未发挥协同效应。

3.2  面临市场条件不理想或市场化程度不高的问题

一是目前我国已启动试点地区的排放主体参与碳交易更多是被动履约而非主动投资，造成排放权交易的流动性比较于国外市场交易体量和国内自身存有量而言仍然很低。二是作为碳交易非试点地区的碳市场建设起步较晚，诸多省份已单独建立碳排放权交易机构，但在实际工作开展中对开展碳交易的认识和基础能力还较薄弱、地方政府对碳市场建设相关法律法规的顶层设计尚未完善，在一定程度上阻碍了非试点地区的碳市场发展进程。

3.3  信息共享渠道有待扩充，信息不对称是碳排放交易面临的严峻挑战

由于信息不对称的存在，碳排放权买卖主体可能付出高额的信息搜寻成本。一方面排放量统计口径不一致，且无第三方监督机构的权威性和可靠性仍有待加强，另一方面缺乏提供关键信息，如总配额、交易企业名单等官方公开平台对外信息发布共享渠道不够，这些都会对碳排放交易体系的建立造成阻碍，这对建设高标准产权交易资本市场提出了严峻的挑战。

3.4  全国碳市场发展成效仍有待检验

一是全国性碳交易市场虽然从2017年就已开始筹划组建，以发电行业为突破口的全国统一碳交易市场第一个履约周期正式启动，可是相关工作基本处于起步阶段，相关的规范制度、核算体系、监管机构都尚未完善。二是我国的减排技术相对落后，人才与技术的提高工作迫在眉睫。三是当前全国碳交易市场架构（上海联合产权交易所负责交易，湖北碳排放权交易中心负责注册登记）已确定，但已經存在的地方碳排放权交易市场又该何去何从，条例中阐明的逐步纳入全国碳排放权交易市场也有待进一步研究商榷。

4  产权交易机构助力“碳达峰、碳中和”目标实现

笔者认为，在当前“碳达峰、碳中和”战略目标的大背景下，产权交易市场应积极融入全国碳排放权市场建设，积极作为，重点做好如下工作：

一是积极开展碳排放权交易业务，依托产权交易机构阳光透明、资源配置等专业性平台功能，扩大信息共享发布渠道，通过市场手段及金融工具推动节能环保和产业转型，积极服务国家生态文明建设等国家战略。

二是持续开展绿色金融产品创新，积极探索碳配额回购融资、碳配额场外掉期交易等碳金融产品，借鉴成熟的国有产权交易体系框架，健全完善的交易定价机制和专业化的服务运营机制，建立起一个更具活力、更有效率、规模合理的碳市场，充分实现碳市场的价格发现功能。

三是对目前地方已有的碳排放权交易机构，尤其是还未开展碳排放权交易实质性运营的机构，应积极争取当地政府支持，从源头上服务生态文明建设，如开展碳登记认证，为中小微企业、社区、家庭和个人的节能减排行为进行具体量化和赋予一定的价值，帮助政府构建普惠生态圈，让交易机构发挥一定的价值，成为碳达峰、碳中和的一项重要抓手。