内蒙古边境牧区生态安全屏障建设路径研究

张 敏

(内蒙古自治区社会科学院 公共管理研究所，内蒙古 呼和浩特 010010)

随着生态文明建设被纳入中国特色社会主义“五位一体”的总体布局，生态安全被纳入国家安全体系，建设“人与自然和谐共生”的生态安全型社会成为建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国的重要任务。内蒙古作为我国北方重要的生态安全屏障和“万里绿色长城”，在国家优质生态产品供给和生态安全保障中发挥着重要作用，而承载着全区66%的草原面积和大部分GEP(生态产品总值)指数的边境牧区作为“屏障的屏障”，是践行“两山论”和实现人与自然和谐共生的重要区域，从地缘角度审视这一区域的生态安全建设路径，对保障国家生态安全具有重要意义。

以往相关研究多以行政区划和流域作为研究生态安全的重要单元。例如，马桂英(2021)从黄河流域生态环境保护的角度提出建立以盟市为单元的生态环境分区管控体系。[1]容冰等人(2021)通过对1666个县(市、区)进行分析，提出以县域为单位出台评价标准和规范、开展试点工作。[2]内蒙古幅员辽阔，同一行政区域内的自然条件呈现出多样性特点。哪些区域应该纳入中央财政重点支持范围，成为自治区山水林田湖草沙一体化保护的重要区域？哪些区域对生态安全具有重要保障作用，适合作为生态受益范围较广的重点区域开展一体化生态保护修复治理？这些方面的研究成果还相对较少。本文试从地缘角度，将内蒙古边境牧区作为研究对象，从生态安全与边疆稳定、牧区振兴的有机统一关系层面探索生态安全屏障建设路径，以期为本领域的研究提供新视角和新思路。

一、地缘视角下内蒙古边境牧区发展现状及特征

与其他区域相比，内蒙古边境15个旗兼具国家重要生态安全功能区和践行绿色发展理念的向北开放经济带的双重功能，是人与自然和谐共生的重要场域，在维护生态安全、边疆稳定和建设生态安全型社会等方面发挥着重要作用。

(一)重要生态功能区集中连片

如表1所示，内蒙古边境牧区分布于7个盟市，东起大兴安岭，西至额济纳戈壁，包含呼伦贝尔草原草甸、科尔沁草原、浑善达克沙漠、阴山北麓草原等国家重点生态功能区。在所辖20个县(旗)、市(市辖区)中，有14个边境旗以牧业为主，1个边境旗属于半农半牧地区，占全区牧区总面积的66%[3]，区域内初步划定的生态保护红线38.67万平方公里，占边境地区国土面积的65.83%[4]。按照《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021—2035 年)》，这一区域是国家“两屏三带”中的北方防沙带，是防沙治沙的关键地带，不仅是生态保护和修复的重点、难点区域，而且是需要整体性、系统性保护的重要生态功能集中连片区。因其直接服务于京津冀协同发展区，所以生态保护和修复对保障北方生态安全、改善全国生态环境质量具有重要意义。[5]

表1 内蒙古边境牧区概况一览表

(二)人口密度较小且少数民族聚居

按照内蒙古统计年鉴公布的数据计算，15个边境旗共有常住人口141.3万人，其中少数民族人口53.17万人。[6]由于远离内地经济中心，人口密度低，15个边境旗中只有兴安盟科尔沁右翼前旗(半农半牧旗)人口总数居全区第19位外，其他14个牧业旗的人口都排在50位之后，边境牧区的平均人口密度只有2.83人/平方公里，远远低于全区20人/平方公里的平均水平，与西藏的人口密度相近，属于我国人口密度较小的少数民族聚居区。

近年来，一些牧民已按政策要求移入城镇或移民村，截至目前，内蒙古禁牧、休牧、划区轮牧共涉及农牧民1000多万人。[7]因人口转移和草原生态保护的需要，全区养殖增量整体上由牧区向农区转移，边境牧区成为传统畜牧经济的主要分布区，承担着实现乡村振兴、推进民族团结进步示范区建设、兴边富民的重要职责。

(三)与境外生态环境脆弱区山水相连

“中蒙俄经济走廊”横跨多个气候区，沿线穿越4个国家级自然保护区、7个国际重要湿地区和贝加尔湖世界自然遗产保护区[8]等，生态环境敏感脆弱。蒙古国与我国边境牧区陆地绵延相连4700余公里，内蒙古拥有100公里以上边界线的边境旗占15个边境旗的80%。其中，额济纳旗、东乌珠穆沁旗、新巴尔虎右旗与蒙古国、俄罗斯的接壤边界线长度超过500公里。生态的自然融通、草原和水生态系统的紧密相连使内蒙古边境牧区与蒙俄相邻区域共同面临着草原沙化、植被退化、病虫害防治与生物多样性保护等问题，这一区域不仅是生命共同体视角下践行向北开放的敏感区和缓冲区，更是绿色发展之路的重要生态安全屏障。

二、边境牧区在践行生态安全屏障中面临的困境与问题

受多重因素影响，内蒙古边境牧区生态环境脆弱，生态保护与产业发展的矛盾较为突出，矿产资源开采对生态系统的破坏比较严重，生态系统质量功能问题突出。

(一)生态系统质量功能问题

内蒙古边境草原产草量的地带性差异较大，各类草场平均单产在23公斤/亩至191公斤/亩之间，载畜能力每个羊单位在7亩至106亩之间。但因为处于干旱、半干旱地区，生态系统脆弱，水资源匮乏，植被稀疏，草原退化、沙化、盐渍化严重，生态环境脆弱是这一区域的主要特征。其中，紧邻巴丹吉林沙漠的阿拉善右旗，由于水资源匮乏，年平均降水量只有113毫米，年平均蒸发量3100毫米，年均日照时数达3104.6小时，自然条件较为恶劣，且戈壁面积较大。东部新巴尔虎右旗的克鲁伦河流域属于典型草原地带，是呼伦贝尔草原的重要组成部分，但在长期过牧与连续干旱的双重压力下，这一地区成为中国北方草原退化的代表性区域，也是中国境内对全球变化反应较为敏感的气候—生态系统地带。东乌珠穆沁旗水源相对丰富，境内湖水储量2087.7万立方米，但由于地处高海拔和中高纬度带，全年无霜期平约只有120天，2000年至2015年，东乌珠穆沁旗共发生白灾9次，其中重白灾4次，2000年发生的重白灾造成23万头(只)牲畜死亡，死亡率达10%。虽然近年东乌珠穆沁旗实施了退牧还草、退耕还草、草原生态保护和修复、草原生态保护补助奖励等一系列工程和措施，草原生态系统质量有所改善，但受地理条件和自然条件的影响，这一地区的生态脆弱是其本色，保护和修复难度较大。

(二)生态保护与产业发展的矛盾

历经改革开放、西部大开发以及“兴边富民”行动和精准扶贫，内蒙古边境牧区的生产生活条件有了明显改善，但受边疆地域和生态保护红线等主客观条件的限制，与其他地区相比，边境牧业旗产业结构单一、抗风险能力不足的问题仍然突出。在脱贫摘帽前，内蒙古15个边境旗中共有苏尼特右旗等3个国贫旗市、新巴尔虎左旗等6个区贫旗。2019年，15个边境旗的GDP总量仅占全区GDP的4.8%，其中阿拉善右旗、苏尼特左旗、新巴尔虎左旗的全年地区生产总值均不足30亿元，有一半的城乡常住居民人均可支配收入达不到国家平均水平。边境牧区的区位劣势和其他因素共同决定了这一区域的经济发展相对滞后。例如边境牧区远离经济中心，运输距离远、成本高，不利于区域间的经济合作；人口密度低且居住分散，不利于生产要素和经济活动的集聚，难以形成规模效应。除此之外，生态系统服务能力长期被低估和忽视、生态产品价值实现缺乏有效途径也是影响这一区域发展的重要因素。据核算，2019年，内蒙古全区生态产品总值(GEP)为44760.75亿元，是同期GDP的2.6倍，其中，草原屏障带生态产品总值为19416.04亿元[9]，超过全区GDP总量，这意味着内蒙古的草原生态功能远远超过其生产和经济功能。兼具生态安全屏障、践行向北开放的敏感区和缓冲区、民族团结进步示范区、“兴边富民”行动的重要场域等多重非经济功能，内蒙古边境牧区高质量发展格局的构建需要更强的顶层设计和外部助力。

(三)矿产资源开采对生态系统的破坏问题

边境地区矿产资源丰富，矿产资源开采对生态系统的破坏问题也相对突出。在中央对内蒙古草原生态环境问题的专项督察反馈意见中，有一半以上的问题涉及边境牧区。例如，锡林郭勒矿山开采破坏草原问题严重、呼伦贝尔有18个A级以上景区因旅游开发占用草原、满洲里市和扎赉诺尔区未按要求发放草原生态补奖资金导致部分草原过度放牧现象严重等等。由于历史遗留问题和生态保护修复工程具有明显的公益性、外部性，内蒙古边境牧区缺乏激励社会资本投入的有效政策，多元化投入机制尚未建立，生态修复的任务仍然以政府财政投入为主，投资渠道相对单一，总量有限，与生态安全屏障的建设需求不匹配。

另外，现有生态保护红线、自然保护地、国家重点生态功能区等重要生态系统保护成效缺乏评估标准，生态环境监管从法规和标准体系到执法改革和综合行政执法机制都与生态安全屏障建设的要求存在差距。在经历了“先发展后治理”后，边境牧区草原的环境价值和功能逐渐凸显，“生态优先、绿色发展”的理念基本形成，一些盟市公开表示不在草原新上矿山开发项目。实践证明，前期的过度开采加速了由自然因素引起的土地盐渍、沙漠化等问题的发生，以牺牲草原生态环境换来的经济发展不具有可持续性，但也要充分认识到边境牧区作为农牧民的重要生产生活场域，严格保护与永续利用并不矛盾，在强调保护的过程中，要坚决避免陷入完全排斥外来经济发展的“生态原教旨主义”，处理好发展与保护的关系，探寻“三生共赢”才是边境牧区真正需要的发展路径。

(四)受境外自然生态环境影响问题

与边境牧区相邻的蒙古国段由于湖泊面积萎缩，荒漠化严重(蒙古国已被联合国列为受荒漠化威胁最严重的11个国家之一)，森林火灾和病虫害等灾害频发，给我国相邻区域的生态保护带来了严峻挑战。《联合国气候变化框架公约》公布的数据显示，蒙古国沙尘暴的发生频率在最近几十年显著增加。20世纪60年代，蒙古国平均每年有18.3天发生沙尘暴，从2000年到2007年，蒙古国发生沙尘暴的天数已经上涨到57.1天，增加了2倍多。其中，戈壁沙漠地区每年发生沙尘暴的天数已经超过90天[10]。2021年3月，我国北方遭遇了近十年来最强沙尘天气，影响范围超过380万平方公里，而此次沙尘天气的沙源主要来自蒙古国。

内蒙古边境牧区与蒙古国毗邻而居，生态环境相似度高，蒙古国的生态恶化直接影响到内蒙古边境牧区的生态屏障安全。不论是因为采矿大量抽取地下水还是因为过度放牧加剧荒漠化，造成的影响都是永久性的、不可逆的，中蒙两国需要共同面对荒漠化和生物多样性保护等问题，构建人类命运共同体。

三、边疆牧区生态安全屏障建设路径

(一)申请整片区域列入国家重点生态区

按照2021年财政部办公厅、自然资源部办公厅、生态环境部办公厅《关于组织申报中央财政支持山水林田湖草沙一体化保护和修复工程项目的通知》，结合西部大开发形成新格局等国家重大区域战略和北方防沙带的重点布局，突出边境牧区生态脆弱集中连片的特点，争取国家支持，系统开展国家重点生态功能区保护修复和治理。将边境牧区申报为国家重点生态区，以确定的北方防沙带生态保护和修复重大工程为依托，衔接呼伦贝尔草原草甸、科尔沁草原、浑善达克沙漠、阴山北麓草原的条块化修复工作，进行草原、荒漠、河湖、湿地等生态系统的连片和系统性保护。一方面，要加强原生林草沙植被和生物多样性保护，实施禁牧、休牧、轮牧等措施，采取全域育林、育草，提升水源涵养能力；另一方面，要推进整片区域综合治理，实施地下水超采综合治理，加快历史遗留废弃矿山的综合整治，推进盐渍化、荒漠化草原的综合治理，科学有序地推进退耕还林还草工程，营造多树种、多层次的区域性防护林体系，提升林草沙生态系统的质量和稳定性，进而提高自然生态系统质量和稳定性，筑牢我国北方生态安全屏障。

(二)构建保护与发展并重的多元化生态补偿机制

申请建立国家草原生态保护屏障综合试验区，结合边境牧区草原类型多样、生态脆弱区集中连片且与周边国家生态环境息息相关等多重特点，探索多种类型的符合人口较少区域的草原生态补偿政策和机制、生态补偿横向转移支付方式和市场化补偿方式，研究构建生态安全屏障功能监测与评价指标体系，体现资源生态价值，促进区域协调发展的经验和模式等。借鉴云南省经验，坚持保护与发展相融合的规划理念，强调合理利用与保护并存，学习普达措国家公园的做法，在建立生态环境保护红线后，划出一部分土地进行适度旅游开发，让草原生态保护试验区在发挥生态系统服务功能的同时产生经济效益，为地区经济社会发展注入新动力。在完善社会参与机制方面，建立生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。突破依赖国家项目资金投入的传统思维，发挥地方政府创新能力，缓解“三线一单”背景下生态保护与经济发展间的矛盾，先试先行，为国家提供可参考、可推广的地方经验和做法。

(三)创新草原生态环境保护与牧区社会协调发展模式

推进“谁保护、谁受益”的利益分享机制，形成社会共建、社区参与的生态治理模式。按照2021年中央一号文件“加快农业农村现代化”的规划和“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，建设内蒙古牧区生态保护与牧区高质量发展协同示范区。坚持以政府主导、以牧民为主体的原则，严格执行基本草原保护、禁牧休牧、草畜平衡和草原生态保护监测评估的基本制度，积极转变草原传统畜牧业发展方式，理清现有社区居民参与的限制条件，发挥党支部的引领作用，有针对性地完善社区参与机制。通过补偿和经济政策激发牧民的参与意识，促进脱贫攻坚成果与牧区振兴和生态治理的有效衔接，通过社区将生态安全屏障建设与周边社区建设结合起来，变牧民由草原利用者为草原保护者，实现生态保护和社区发展的双赢局面，促进牧区经济与人口、资源、环境的协调发展。

(四)建立山水林田湖草沙系统治理科研合作平台和研究联盟

加强与国内外专业科研院所的合作交流，培养专业人才，建立山水林田湖草沙系统治理科研合作平台和研究联盟，开展生态安全屏障保护与建设关键技术的研究与示范，加强重点区域、行业的污染治理和生态修复研究以及草原、荒漠生态修复治理技术及资源环境承载力研究，学习云南省成立世界遗产管理委员会的经验和做法，发起城市间合作联盟共建，通过建立与国际组织机构和各国专家开展对话交流的合作机制，引进国际先进的管理理念和工作经验。建立成果转化引导基金，探索以需求为导向的重大科研成果落地服务机制，做好科技创新、成果转化、推广应用的衔接，形成推动生态治理资源开放共享、创新要素自由流动的科技合作新格局，形成一套可复制推广的系统治理经验，将研究成果转化成管理政策，为统筹山水林田湖草沙系统治理提供科学依据，为生态保护和生态环境修复提供科学化、精准化服务。

(五)建设生态文明国际交流合作示范区

“中蒙俄经济走廊”作为“一带一路”倡议的重要组成部分，具有重要的地缘战略意义。中蒙俄三国边境区域生态相似度高，增进三国跨境生态合作是构建人类命运共同体的重要内容。建议将边境牧区作为开展向北开放的生态合作示范区域，在“中蒙俄经济走廊”沿线区域积极倡导生态文明理念，共建生态文明和绿色发展合作示范区。优先开展水污染防治、荒漠化治理、生物多样性保护、冻土层保护等领域的技术攻关与协作，深化与俄罗斯、蒙古国在生态建设和污染防治等方面的合作交流。利用已建的中蒙俄生态大数据服务平台，借鉴澜沧江—湄公河次区域合作经验，通过定期举办水资源合作部长级会议的形式，依托不同领域的跨境联合工作组和合作中心，深入推进各国各领域间的务实合作。落实国务院建设绿色丝路的要求，强调以保护生态空间为前提，以良好的生态环境为支撑，以生态经济发展为动力，以生态文化为灵魂，以生态制度为保障，加强跨界环境保护，探索中国北方边境地区森林、草原、河流生态环境保护的国际合作新路径。

目前，我国执行的生态环境分区管控政策主要以行政区划为单位，以指标、任务为主要内容，将边境牧区作为整体，“统筹山水林田湖草沙系统治理”是一个全新的视角，也是探索实现本区域生态产品价值的有效途径。合理评估边境牧区生态系统服务能力，需要从保护理念、机构设置、合理补偿、科技支撑、法律保护等方面建立健全相关制度，更需要合理的机制设计及创新性的尝试和探索，边境牧区生态安全屏障建设不仅涉及生态治理，而且与现代农牧业发展、乡村振兴、基层治理、民族团结工作紧密相关。内蒙古边境牧区属于生态脆弱集中连片区，保护、管理和利用好这一区域是内蒙古贯彻新发展理念、实现高质量跨越式发展的重要内容。