老旧小区改造中的共同生产机制：以杭州流水北苑小区为例

杨霈萌

[摘  要] 老旧社区改造是当下中国社会治理领域中热点话题。承接中央政策要求，各地也纷纷开始了老旧小区的改造项目建设。然而老旧社区改造工作涉及地方政府、街道办、居委会、开发商、物业公司、社区居民等多方参与主体，改造工作时常难以推进。文章采取实地调查、访谈等方法收集相关资料和数据，结合公共管理中的共同生产理论，对老旧小区改造中的问题进行实证研究，最终发现居民参与度作为影响因素之一在社区改造的共同生产机制建设中发挥的核心作用。

[关键词] 共同生产;老旧小区改造;居民参与;治理架构;信息流通

中图分类号： F293.3           文献标识码：A           文章编号：1674-1722（2021）16-0093-03

一、社区改造与共同生产

根据国务院发布的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》中所给的定义，老旧小区狭义上指2000年前建成的老旧小区。在城镇住房改革之前，老旧小区的所有权属于国家或集体，因工作单位分配而成为家属住房的小区也很常见。但随着时代的发展，国有企业、事业单位纷纷倒闭或重组，老旧小区的产权界定成为难题，这也是很多老旧小区无法形成较为高效的管理机制的原因。由于建成时间较早，老旧小区通常具有基础设施老化、居住功能低下、绿化覆盖不足等诸多问题。且老旧小区大多产权归属不清，社区管理能力也较低，因此极易出现“失养失修失管”的状况。

李華芳曾提出“合供”的概念，指出公共政策的制定和执行，本质上都离不开公众参与。“coproduction”的含义不仅仅局限在生产公共品上，而是涉及公共服务的决策、生产、分配和评估等各个环节[1]。在以老旧社区改造为例的社区合作治理中，共同生产主体是由政府、业委会、居委会、物业公司、开发商及小区居民等参与者组成，多个主体就改造项目达成共识，并在合作中充分调动自己的资源和特长，最终实现老旧社区改造这一共同的目标[2]。

在阅读与老旧社区改造的相关文献后，笔者发现，有关老旧社区改造的先前研究中往往都忽视了共同生产在参与老旧社区改造中所能发挥的作用，基于此，文章将对于影响老旧小区改造中共同生产的因素进行分析。

二、案例研究

（一）基础设施

在实际走访调查过程当中，居民对于小区基础设施的建设和后续维护最为看重，认为这些是最利于民生的工作重点。住户顾阿姨提到：“其实我们年纪上来了，对于住房的要求并不像年轻人那么高，也不愿意为了住房问题再去奔走，就希望现在住的小区能有平整干净的道路、墙面，明净的楼道就已经够了。”（访谈记录：AR1.20210503）。居民李先生说：“当时说要改造，社区这边由楼宇自治会派出楼层长在楼层当中收集相关意见，然后再由社区主任、改造项目组负责人、设计公司、楼层长在一起开会进行讨论，最终形成关于主要问题的看法与意见。后面改造不仅刷了外墙，而且楼道内管道都全部梳理好啦。”（访谈记录：AR4.20210504）

综合上述内容，流水北苑中的基础设施大部分采用的是“调研/信息收集-开会研讨-形成最终改造意见”的方式，居民通过向楼层长反映或填写调查问卷等形式进行由下至上的信息反馈，各部门根据收集到的居民意见进行参与主体的多方讨论，最终确保敲定的改造方案既满足了居民的需求，又方便了改造部门进行项目推进。下面以小区管线与智能安防改造内容为例，探讨基础设施中楼道设施与智能设施的成功改造。

1.管线

流水北苑作为老小区，改造前楼道走廊内部电线乱飞，引发很多居民的不满。“一开始社区内部走廊里面电线乱糟糟蜷成一团，既不美观也不安全。但经过整改之后就完全看不见了，看起来就让人舒心很多”，住在流水北苑的顾阿姨（访谈记录：AR1.20210503）特别提到了关于社区改造中的管线整治，并给予了夸赞。经询问，流水北苑运用三方治理架构，通过楼层长反映每幢楼的居民意见，最终敲定了“先里后外”“先地下后地上”“先暗后明”的改造顺序，对于小区内走廊电线飞线、地下管网管线等进行了全面的摸排和改造。不仅提升了社区居住的体验感，更通过系统性的改造方式，避免了碎片化改造或重复改造的发生。

2.智能安防

作为互联网化最成功的城市之一的杭州中的老小区，流水北苑积极推动“互联网+智慧安防”建设。改造后，进入流水北苑需要人脸识别或是刷卡进入，来访者的人脸经过数字提取，与文晖街道数字驾驶舱的信息联动，可以判断来访者是否是小区居民。疫情期间，数字驾驶舱还联动二维码，在来访者刷脸时显示其实时的二维码状态。原先流水北苑的大门24小时开着，大家进出自由却不安全。现在都需要刷脸进入，大大提高了安全性。

智能安防领域属于基础类改造内容，中央对该类改造会给予一定的资金补助，地方也会通过发行专项债券筹集相关资金。但由于智能安防的相关改造所需资金较多，为了避免地方政府承担过大的债务压力，流水北苑遵循“谁受益，谁出资”的改造原则，鼓励居民参与出资自筹资金。“智能安防改造相较于绿化等改造而言是一个花费较大的项目，想要获得居民的支持还是要从最基础的做起，让民众知道他们的钱为什么花、花在哪里、花的效果如何”，街道办事处主任如是说。（访谈记录：ASO1.20210504）据了解，流水北苑为了加深居民对于智能安防必要性和实用性的理解，特意邀请相关领域企业的专家进小区做宣讲，还组织居民代表前往已经完成智能安防建设的小区进行参观。“居民们看到了那些可以大大提升安全的点，自然而然就会理解改造的必要性并且乐意出资。”

综合来看，流水北苑的基础设施项目改造属于相当成功的改造范本。在推进社区改造项目的过程中会遇到不少对于资金需求量较大的改造项目，难免需要自筹资金，这时候调动居民的参与度和积极性就显得尤为重要。运用宣讲、实地参观等方式进行由上至下的信息传达，能够加深居民对于改造内容的理解，更大程度上动员居民的参与热情，不仅可以减轻政府的资金压力，也可以使负责改造的公司明确居民需求。可见，信息交流与资金来源多元化是决定改造成功与否的关键因素。

（二）公共服务

在实地调查走访的过程中，笔者发现，居民对于公共服务方面的改造较为褒贬不一。小区垃圾分类的改造项目获得了大家的一致好评，成为小区改造的样本项目，而同为公共服务的停车场和电梯的加装却有时会面临推进障碍。

1.垃圾分类

流水北苑的垃圾分类项目是改造相当成功的项目之一，其改造过程颇具小区自身特色——通过引入“小区管家”以及“三方治理模式”，使得其成效显著。智能垃圾房外观看上去就是一座小房子，设置“餐厨垃圾”“其他垃圾”两个投放口，同时配备感应门、洗手池、除臭设备、电子屏及宣传栏等设施。只要人接近附近，红外线即可以做出感应实现自动开门，减少了让居民自行打开垃圾桶盖子的麻烦。全程无接触投放，帮助居民省去了翻开垃圾盖、忍受垃圾臭味等不便与不适，居民自然也更愿意投身到垃圾分类中去。

垃圾分类改造项目之所以能够实施效果如此之好，主要是因为管理组织体系到位，调动了多元参与。社区党委作为牵头人进行改造的全局把控，社区居委作为改造的主要领导，调动流水北苑居民的自治积极性，挑选责任心强的小区党员骨干、热心居民以及社会组织的志愿者形成“居民自管小组”，通过在投扔垃圾高峰时段在垃圾房前进行引导、利用PPT等形式进行主题宣讲与教育，使其他居民进行有效的垃圾分类。与此同时，三方治理架构中的“小区管家”，也为垃圾分类项目提供了专业帮助，有效提升了居民分类投放体验和分类效果。

2.电梯加装

陈女士是一名上班族，她说：“对于主体住户是老人和上班族的老旧小区来说，最主要的兩点是电梯和停车，除此之外的翻新装修、智能安防之类的，都是有当然好没有也没关系的东西，并不是真正的住户痛点。”（访谈记录：AR3.20210503）目前，流水北苑电梯加装已经在稳步推进的过程中。笔者了解到，整个流水北苑符合加装电梯条件的单元楼有21幢，已经全部完成了审批和具体设计，有好几个单元已经投入了电梯主体的建设中，更有几个单元已经完成了电梯安装。但仍有部分楼宇因为个别住户的不同意而无法推进加装电梯的实施，如何协同或是找到突破口也成为改造中面临的一大难点。与此同时，私家车停车依旧是一个大难题，流水北苑目前的地下室由于受空间条件所限，仅给非机动车提供停放位，私家车仍然只能停在小区道路边。

社区道路属于“公地”，并不属于私人所有，但这样不明晰的产权却容易导致“公地悲剧”的形成。如果社区居民人人都想方便停车，占据了社区原本就不宽敞的人行道，留给其余住户通过的只有狭窄的小道，自然容易引发碰撞、剐蹭等一系列的问题。加装电梯所面临的问题则恰恰相反，更容易面临的是“反公地困局”。由于整幢楼房住户的都拥有决定权，而加装电梯需要全部（至少是多数）住户的同意[3]。低楼层住户对于电梯的需求相较于高楼层住户而言较少，租户对于电梯的需求相较于业主而言也较少。一旦居民无法达成共识，改造就只能搁置而无法实现。相比于居民参与度较高的垃圾分类改造、智能安防改造等改造项目而言，由于不同住户群体间需求与利益的分配不一导致的居民参与度低下，是加装电梯改造障碍重重的最重要因素。

三、机制分析

（一）治理架构

流水北苑有一个极具特色的三方治理架构，三方分别是小区党总支、楼宇自治会和小区管家。党总支负责全局把控，在改造前期还征求了居民们的意见和建议;楼宇自治会负责每幢单元楼内的改造进度把控与信息搜集与反馈;通过统筹各类服务资源，社区居委、党支部统一了小区服务与改造标准标准，基于政府平台公开招标，选聘企业成为“小区管家”，负责提供诸如道路保洁、绿化管养等专业性服务。平时工作中，由党总支征求意见，小区管家根据意见提供服务，并由楼宇自治会搜集反馈服务后的相关信息。流水北苑没有具体的物业机构，由街道办事处代管物业，此时三方治理架构就发挥了至关重要的作用。

在调查时，流水北苑的书记就曾直言：“很多老旧小区改造之所以陷入困境，很多都是因为没有牵头组织的主体，连开始改造都困难，更不用说改造后的维护了”。（访谈记录：CPB1.20210504）。以所选的分析案例为例，流水北苑的三方治理架构贯穿始终，这不仅仅对改造项目的推动起到了建设性的作用，还为小区改造后的后续维护提供了机制保障，给予了多元主体实施共同生产的平台。

（二）居民参与

据流水北苑街道办主任孙先生介绍，“四问四权”的征求意见过程在改造工程开始前半年就已经启动。（访谈记录：ASO1.20210504）流水北苑改造过程中部门与部门之间的信息通过研讨会进行讨论，实现平级的内容交流，而民众反映信息则通过问卷、楼层长信息收集，实现由下至上的信息传达。在尤其需要居民资金支持的改造项目中，流水北苑更是通过召开宣讲会、组织参观等一系列新颖的形式促进居民参与度，通过有效的信息交流，最终实现居民的主动配合以及多主体的积极参与，通过这种途径得以让社区方与居民方之间的信息得以沟通、调节化解矛盾，从而促成合作。

以公共服务部分的改造项目进行分析，停车电梯改造由于民众参与度不高而未能达成良好的改造效果。而垃圾分类改造则通过提高信息流通度增强了居民的参与度，最终实现了完美的改造。

（三）利益协调

《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市老旧小区综合改造提升工作实施方案的通知》中要求，申报项目需要符合申报项目需符合《物权法》规定的“双2/3”条件。但在具体的项目推进过程中，常因居民意见不一致导致推进障碍，流水北苑小区中就有部分居民楼因为居民意见难以协调统一而迟迟未能实现电梯加装。

与此同时，资金对不同类型的改造项目的影响程度是不一样的[4]。有些出资较少的项目是可以直接依靠政府出资进行资助的，但类似于智能安防、加装电梯等基础设施领域的改造所花费的资金较多，单纯依靠政府容易导致资金无法持续，进而导致改造不彻底、后续维护不佳、甚至导致政府债务负担加重的情况出现。在社区改造的项目中，应该采用“谁受益，谁出资”的原则，向居民征收一定的自筹资金，以保证改造的顺利进行和后续维护。

以公共服务与基础设施部分的改造项目为例，流水北苑的停车电梯改造项目由于居民间的利益协调不到位直接导致了居民参与意愿低下，而智能安防等相关项目尽管所需资金较多，但由于信息的合理传达与流通协调了群众的利益，调动了居民的参与度，最终实现了改造的大成功。

（四）产权构成

以流水北苑为例，流水北苑产权类别分为商品房与房改房两种，近年来租客数量逐年增多。产权结构直接决定了社区治理参与者的行动权利，也影响了他们的参与意愿。商品房与房改房的业主因为享有专有权而享有共同管理权，积极参加社区改造更多是在方便自己今后的生活，因此就更加乐于积极参与改造老旧社区。而租客并不拥有产权与专有权，可能只是因为工作或其他原因在小区内暂住，居住时间较短，离开时间不定，更不倾向于在较短的居住时间内参与改造一间不属于自己的房子，也就更难说服其出资参与改造。

除此之外，租户与业主关注的改造项目重点也会有所区别。业主作为产权所有者，会更加全方位的关注改造项目。而老旧小区的租户往往以白领等年轻人为主，日常外出工作较为忙碌，对于小区的文化设施改造的需求并不大，反而对停车、电梯等改造内容较为重视。在访谈中，笔者所采访的两个租户都对目前流水北苑的改造不太满意，认为流水北苑社区公共服务改造仍然有相当大的进步空间。因此，在社区改造过程当中，产权构成作为会对居民参与社区改造的积极性产生影响的重要因素，理应受到社区方的重视。

四、结语

在以上进行分析的流水北苑的两个改造项目中，其产权都归公共所有，其治理架构也都是基于社区当中所建立的特色“三方治理”架构，由小区党总支、楼宇自治会和小区管家组织成为融合基层党组織、社区工作人员、商业机构、志愿服务人员于一体的治理体系，真正实现了多元参与基层治理，维护了改造后的后续治理环节。在改造项目信息的沟通交流过程中，相关信息往往是通过问卷调查等形式进行由下而上的反馈，在收集好相关的调查内容后，社区方基于居民的意见与改造方进行交流最终确定改造项目、改造方案，也真正做到了尊重居民意见，使得改造项目的居民满意度得到提升。但在改造项目所需的资金方面，基础设施与公共服务相关的内容涉及适老化改造、提升舒适度的项目改造、大范围大面积的基础改造等方面，所需的改造资金远远多于文化设施建设和其他部分公共服务项目的改造资金，这给地方政府带来了不小的财政压力，同时也影响了民众参与治理的意愿程度。

以公共服务改造项目中改造成功的智能安防为例，社区通过组织宣讲会、实地参观等活动，实现信息的准确有效传达，提高了居民参与治理的意愿度，因此更加愿意投入部分资金支持改造项目，最终推动了项目的成功。而在加装电梯的这一改造项目中，居民就因为业主与租户、高层楼居民和低层楼居民等身份问题而有着不一样的利益出发点，进而阻碍了居民同意改造并出资的意愿度，最终导致了流水北苑各楼中电梯加装进程不一的情况。基于对以上改造内容的分析，居民参与度对于共同生产机制建设的成功与否有着决定性的影响，项目改造所需的资金多少以及资金承担的分配比例也对改造项目的推进以及后续的保持与维护起到了一定的作用。因此，文章基于研究与调查推断，居民参与是影响社区改造中共同生产机制建设成功与否的核心要素，通过强调居民参与度以及共同生产机制建设的重要性，指引了老旧社区改造的发展方向。

参考文献：

[1] 李华芳.合供：过去，现在与未来[J].公共管理与政策评论，2020，9（01）：10-22.

[2] 张平，隋永强.一核多元：元治理视域下的中国城市社区治理主体结构[J].江苏行政学院学报，2015（05）：51-57.

[3] 周亚越，唐朝.寻求社区公共物品供给的治理之道——以老旧小区加装电梯为例[J].中国行政管理，2019（09）：62-66.

[4] 周刚华.引入社会资本参与老旧小区改造研究——以杭州市为例[J].中国房地产，2020（36）：65-72.