我国养老服务多元供给主体发展面临的困境与对策

王郁芳 付雅宁

摘要：随着我国老龄化趋势的不断加强，传统单一的管理模式难以适应新时代养老服务多层次发展的需求。突如其来的新冠肺炎疫情带给我们更多思考，只有积极构建养老服务多元供给体系，才能促进我国养老服务供给的有序发展。通过分析养老服务多元供给主体发展中的现实困境显示，强力的政府扶助是养老服务的根本保障、专业的机构支撑是养老服务的重要支柱、亲密的家庭支持是不可撼动的传统力量、积极的自我参与是提高养老质量的内生动力。

关键词：养老服务;多元供给主体;新冠肺炎疫情

一、问题的提出

作为世界上最大的发展中国家，我国拥有世界上规模最大的老年群体。2020年1月17日，国家统计局公布全国总人口首次突破14亿大关，60周岁及以上人口25，388万人，占总人口的18.1%，其中65周岁及以上人口17，603万人，占总人口的12.6%，老龄化形势十分严峻。当前，我国人口老龄化主要具有以下特点：一是老年人口基数大、占比重，且增量多、增速快;二是与发达国家相比，我国老龄化呈现出“未富先老”和“未备先老”的迹象。随着社会的高速发展，我国自2000年进入老龄化社会以来，目前已接近深度老龄化。我们应该知晓，老龄化不仅是社会物质文明进步的重要体现，还将是我国未来社会的一種常态。随着家庭赡养功能的不断弱化，老年人的赡养和照料问题会逐渐外溢成为社会问题。如何满足庞大的老年人口基数衍生出的多样化的老年服务需求，是一个迫切需要我们进行思考的问题。所以，中国的养老服务亟待走出一条属于自己的特色化道路。而养老服务供给主体作为服务的提供者和支撑者，其发展逐渐引起社会各界的重视。基于此，2012年全国人大修订《老年人权益保障法》草案，确立社会养老服务体系的框架，正式采纳“逐步构建并形成居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系”的表述。习近平总书记在党的十九大报告中提出：“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境”。十九届四中全会公报提出“完善覆盖全民的社会保障体系”，坚持应保尽保原则，健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度，稳步提高保障水平。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对“完善覆盖全民的社会保障体系”提出两点新的战略部署：第一，坚持应保尽保原则;第二，坚持社会政策托底方针。健全的社会保障制度，必然是能够保障老年人生活底线的制度，这进一步明确了党中央对人口结构变化积极应对的态度和“兜底线、织密网”的决心，也对我国养老保障和养老服务提出了更高的要求。

2019年末，新冠肺炎疫情突如其来，暴露了我国在面对重大公共卫生危机时，防控体制机制和应急管理体系方面存在的短板，更表现出我国在养老服务政策和制度体系建设方面的不完善。[1]也为我们构建和完善养老服务体系提出新的更高要求。老年人的身体素质和免疫力较弱，且多合并慢性基础疾病，所以老年人是新冠肺炎的易感和高危易发人群，在疫情中面临更大的挑战和风险。疫情带来的未知和恐惧情绪，使老年人精神和心理需求更易波动，对精神慰藉的需要更甚。在新冠肺炎疫情中，一些养老机构经营困难，基础设施不完善、医疗资源缺乏、养老护理力量紧缺等问题逐渐凸显，给中国养老服务带来诸多思考。后疫情时代下，我国也迎来新形势和新规划。2020年8月24日，习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上讲话称，“十四五”时期是我国第一个百年奋斗目标与第二个百年奋斗目标的交汇时期，是乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，要着眼长远、研究新情况、作出新规划。面对我国当前社会结构的深刻变化，“十四五”时期如何健全全覆盖、可持续的社保体系，强化公共卫生，促进人口长期均衡发展，维护社会稳定，都需要认真研究并作出工作部署。当前疫情防控新常态下，我国养老服务发展面临新的挑战与现实困境，想要在后疫情时代实现养老服务领域的共建共治共享，养老服务多元发展依然仍重道远。

本文通过梳理我国养老服务在新冠肺炎疫情下的应对表现，整理我国养老服务各供给主体的现状，分析我国养老服务各供给主体发展面临的困境与挑战，试图为我国养老服务体系的完善与优化提出可行性措施。

二、我国养老服务多元供给主体发展困境分析

自新中国成立以来，我国养老服务体系建设始终以政策为引导，围绕谁来承担养老责任和谁来提供养老服务两个问题不断进行探索。从最初政府和家庭共同承担养老责任，到逐步形成养老服务市场全面发展的蓬勃局面。服务体系的覆盖人群也由最初的“三无”老人扩大到全社会的老年人群，政策设计向普惠型方向发展。通过积极建设，我国基本形成以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充、医养结合的多层次养老服务体系。可以看出，目前的养老服务体系包含多种养老服务供给方式，实现了服务主体的多元化发展、服务提供的社会化趋势。伴随多层次公共服务体系的建成和社会力量的参与，养老服务标准逐渐规范化、养老服务队伍日益专业化，社会养老朝着集约化方面发展。可以说，我国目前已初步建成适应当前老龄化状况的多元养老服务体系。但是，养老服务也面临一些新情况、新问题，尤其在面对一些突发性的公共卫生事件时应对能力明显不足，应对乏力。

（一）权责边界不清致使政府主导性作用发挥不够

养老是现代国家的责任，政府毋庸置疑应该在我国养老服务事业中起着主导作用。政府扶持是养老服务社会化发展的重要保障。因此，面对我国当前严峻的老龄化形势，政府采取了一系列经济、行政和文化手段积极应对。但是在严峻的养老压力下，尤其是像新冠肺炎疫情等重大公共卫生事件的发生，政府在养老服务中应该扮演什么角色仍然存在一些迷茫与困惑，也不可避免地暴露出一些问题。一是对养老服务的认识不够深刻，养老服务理念相对滞后。“养老服务”一词在我党文献中第一次被提及是在中共十七届五中全会上。自此，我国养服务体系建设以政策为引导，围绕谁来承担养老责任和谁来提供养老服务两个问题不断进行探索[2]。面对严峻的老龄化趋势，我国反复强调政府、市场和社会的积极作用，多元供给主体的协同发展。面对疫情考验，习近平总书记在不同场合多次强调：不惜一切代价地保护人民生命安全和身体健康，“始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”，调动政府力量积极防控，充分发挥了“以人民为本”、集中力量干大事的制度优势。但是，却疏于考虑老年人自身在养老服务中的定位和作用，忽视了老年群体的巨大潜力，将老龄化过度问题化，认为老年人就是单纯等待被照顾的服务对象，对养老服务的认识不够深刻。二是养老体系的顶层设计依然有待加强。如养老服务法规滞后，尚未形成法律体系。我国目前关于养老的法律仅有两部，难以应对越来越严重的老龄化趋势。以河南省为例，先后出台的《关于加快发展养老服务业的意见》《河南省老年人权益保障条例》《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》等文件，都属于规则范围之内，没有上升到法规层面。这就会导致政策制定缺乏统一性、政策实施存在失灵或滞后的风险，使政策缺乏协调和连续性，工作效果大打折扣。三是各责任主体之间的关系尚未厘清，边界模糊，政府在养老服务体系中的地位与责任不够明确。政府对养老机构的扶持力度尚待加强，对社会力量的引导不到位。政府财政投入机制缺失，私立养老机构的生存面临许多体制机制障碍，不仅提供服务的准入门槛较高，而且税收优惠政策也很难落到实处。这导致我国公立和私立养老机构之间两极分化严重，营利和公益之间的矛盾越来越难以调和，不利于市场的公平高效双轨制运转，市场活力尚未完全激活;造成私立养老院收费高昂，老百姓望而却步，公立养老院“一床难求”的状况。可以说，政府在养老服务中的主导地位没有完全体现，社会多元主体协同联动机制有待进一步加强[3]。四是政府缺乏完备的养老服务监督和评价机制。政府不是养老服务监督的专业机构，特别是在2018年《老年人权益保障法》新修之后，养老机构的设立采取备案制的方式，这更是加大了监督的难度。入门监督取消，意味着就要加强过程管理，所以完善的监督管理体系非常重要。与此同时，完善的国家养老服务标准尚未建立，标准化评估困难，严重影响养老服务的标准化执行工作。

（二）社会养老机构运营不善导致供给能力有限

社会养老机构的良好运营是我国养老服务体系健康发展的基础，但我国机构养老起步晚、底子薄，相关政策法规不健全[4]。社会机构养老发展在我国属于“未备先老”[5]。养老机构苦苦支撑，机构运营艰难成为制约我国机构养老蓬勃发展最大的瓶颈，究其原因，一是供方难以满足需求。我国公立养老机构收费较低，但基础设施薄弱，床位紧缺，私立养老机构床位充足，服务较好，但收费较高。因此常见的现象是：一边是公立养老机构床位整体上供不应求、甚至出现“一床难求”的现象;一边是私营养老机构空置率高、入住率低，甚至“无人问津”，部分私营养老机构的入住率只能达到五六成左右，甚至更低。供不应求和住不起、住不满之间的矛盾，造成养老资源浪费，也使养老机构运营举步维艰，提供养老服务的同时自身背负沉重压力。养老机构提供的服务与性价比和老百姓养老的实际需求之间存在差异，难以满足我国当前的养老需求。二是需求方受传统养老观念影响不愿选择入住养老机构。大部分家庭继承传统的家庭养老观念，认为将父母送进养老院是不孝顺的。一方面，老年人存在“故土难离”的思想，不愿意离开家庭进入养老院。另一方面，老年人对养老院不信任，对机构养老的认同度较低，所以一部分确实需要机构养老的家庭也没有选择进入机构养老。三是养老机构自我发展能力不足，盈利甚微甚至负债运营。无论经营性质，养老服务产业素有前期投入大、运营周期长、见效慢的特点，所以当前养老机构入住率不高，盈利不高，甚至部分机构的生存都面临挑战。与此同时，养老机构运营成本巨大，不仅水、电等能源成本较高，还有员工工资的人力成本。繁重的经营压力迫使养老机构自顾不暇，更没有能力更新设备、优化服务，进入难以提升自我发展的恶性循环。四是养老机构经营理念偏离。过度市场化运作，缺失人本理念。养老机构作为一种公共组织，最终要解决社会需求，服务于老年群体。养老机构的市场化营运存在弊病，放大的功利主义容易导致人本理念的丢失，一些民营养老机构过分追求经济效益而忽视了社会公益效益，终将不适合养老行业。

（三）情亲依赖的不可替代致使家庭养老负担加重

2020年初的新冠肺炎疫情暴露了公共养老的风险，也显示出家庭养老的优势和不可替代性。疫情期间，我国养老机构采取封闭式管理，家属不允许入院探望，老年人因恐慌和焦虑情绪渴望亲人关怀与安抚的心理难以满足。这显示出家庭不仅在为老年人提供生活照料和物质满足方面具有重要作用，更在精神慰藉方面具有不可替代的优势。然而在社会发展进程中，受观念变化、家庭出现少子化趋势以及家庭流动性加强等因素影响，家庭养老模式却一再受到冲击和挑战，家庭的赡养功能在逐渐弱化，从而形成养老困境：一是家庭养老的过分依赖与家庭不堪重负的矛盾。中华民族历来有依赖家庭养老的传统观念，同时，我国养老服务体系建设尚处在初级阶段，养老基础设施的不完善，社区养老服务发展不到位，家庭依然是养老服务和应对老龄化的关键。在老龄化趋势不可逆转的情况下，完全由家庭承担养老服务势必造成部分家庭负担较重、压力较大，况且我国目前缺乏激励家庭养老的政策支持，老年人的家庭长期照料和护理的压力是一些家庭不能承受的。二是传统代际反哺的家庭养老模式不适应现代新型的家庭代际关系。由于生育政策和多重因素的影响，现代家庭规模日益缩小，直接影响就是家庭内部照料老人的人力资源减少。当下较为普遍的“421”家庭结构中，家庭成员数量较少，一对中年夫妻要面临小孩和老人的双重照料压力。同时，现代生活压力大，生活节奏快，年轻人没有足够的时间和精力给予年老父母长期照料护理，一些家庭甚至不能做到基本的陪伴。家庭养老资源缺乏导致家庭养老服务的基础被削弱，随之而来最明显的就是“空巢老人”的大量增加。三是观念的变迁，增加了家庭养老关系的不确定性。[6]在我国，养老问题不仅是一个经济问题，更是道德伦理问题。儒家孝文化在我国的一脉传承和广泛传播是家庭养老的文化依托，中国长期以来孝亲敬长的优良传统是家庭养老长期发展的优渥土壤，也使得其他养老模式在中国环境下稍显水土不服。但是市场经济和社会的发展对中国传统文化造成巨大冲击，一部分人在追求利益的过程中，价值观念扭曲，孝伦理逐渐淡化。家庭养老更多依靠社会道德和家庭成员道德水平的约束，制度较难直接介入，由于没有相应的制度激励，家庭养老存在不稳定趋势。

（四）老年人自主参与不足导致自我主动服务缺失

随着年龄的增大，人的见识和阅历在不断丰厚，老年人依然有很大的潜力可以挖掘。所以老年人不应该只是单向被照顾的对象，更应该是养老服务的参与者。自发的积极参与不仅影响老年人的生活质量，还能影响养老服务的质量。在我国的养老服务体系中，政府、市场、社会的力量被突出强调，老年人尚未获得一席之地，具体原因有以下两个。一是老年人自主性较差，未能发挥其在养老服务中的主观能动作用。受到我国普遍观念的影响，人们认为，伴随衰老，“失去”是生命的主题。人体机能逐渐衰弱，听、视力较青壮年时期下降，运动机能明显减退，记忆障碍出现且加强，这些因素不仅对老年人日常生活产生影响，更对老年人心理造成一定程度的打击。心理的落差会使老年人产生焦虑、愤怒、挫败、抑郁等负面情绪。加之我国老年人的晚年生活通常與家庭和子女紧密联系在一起，总想为子女再做些事情，担心自己成为子女的负担，精神层面相对贫瘠，自我意识不强。只有主动从生活的其他方面寻找成就感和满足感，才能提升自己的生活质量。所以老年人增加自主性，提升自我意识至关重要。二是老年人较为习惯被动等待服务，主动参与不足。以此次疫情中的情况为例，新冠肺炎疫情暴发之初，人们迅速将目光投向养老机构，各个养老院都采用全封闭式的管理。老年人活动范围减小，不能探访、不能散步、不能集聚聊天、不能参与娱乐活动，老人们一下子陷入无事可做、无言可谈的状态，无聊再上对疫情的未知，无疑会加重老人们的恐慌、担忧与焦虑，甚至严重影响老年人的健康。此时若不积极主动参与养老服务活动，老年人会陷入“依赖性”的被动等待服务，更甚者会失去对生活的希望。当前，党和政府做出许多努力调动市场、社会、家庭的力量参与养老服务，注重养老服务产品的输出，但忽视了老年人在养老服务中的参与性和自主性，老年人并没有树立起通过自我纳悦和自我疏导达到自我服务的意识，未能通过积极参与提升自我价值和养老服务的质量。面对当前人口老龄化的挑战，即使国家、社会高度关注和重视养老，也不可能包办养老[7]。所以，老年人主动更新养老观念，积极适应新时代养老特点，增强自我意识是非常必要的。

三、我国养老服务多元主体发展的对策建议

随着政府的积极引导、政策的开放以及市场需求的不断扩大，国家、企业、社会组织等各方力量积极参与，共同承担养老服务的供给。目前，我国初步形成了“政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动”的社会养老服务模式。在这一前提下政府可以更好履职，社会力量可以充分作为。政府运用法律和行政力量对养老服务市场进行监督管理的同时，也不断激发养老机构和社会组织参与养老服务的提供。国务院办公厅《关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）提出，到2022年，在实现人人享有基本养老服务的基础上，有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求。这需要在政府主导下，发挥市场主体作用，积极配合社会力量，满足多层次的养老需求，提供有针对性的服务。

（一）强力的政府扶助：养老服务的根本保障

从政府层面出发，我国政府在养老服务体系中最重要的任务就是加强宏观调控，发挥政府的主导作用。既要彰显政府在养老服务中兜底和支撑的公益性质，又要充分激发市场活力，协调好与民营企业的关系。我国养老机构自身抵御风险的能力较弱，需要政府在财政和政策方面强有力的支撑。具体表现为，首先，加大帮扶力度。对于民办养老机构不断加大帮扶力度，充分激发市场活力，增加有效供给的同时，发挥公办养老机构兜底线、保基本的作用。以湖南省为例，新冠肺炎疫情期间，省民政厅、财政厅联合发布五项举措，提高养老机构运营补贴标准、支持养老机构开展疫情防控、减免公建民营养老机构上缴费用、协助落实中小企业优惠政策、加强一线养老服务人员关怀。这是政府帮助民营养老机构渡过难关的重要举措，也给市场平稳正常运行注入一剂稳定剂。其次，完善相关法律法规，优化制度顶层设计。第十三届全国委员会常务委员会第十三次会议明确提出，“十四五”期间要做好应对人口老龄化顶层设计。推进现代养老服务的快速发展，依法治理是重中之重。但现实情况是，养老服务领域现存的法律政策不能满足该领域的快速发展，存在滞后。要秉承公平公正、高效高质、综合治理的原则，完善养老服务法律法规[8]。最后，养老服务供给主体的多元化。养老服务供给主体的多元化并不意味着政府就能安心当起“甩手掌柜”，而是要转变履行责任的方式，加强对市场的监督管理和正确引导，规范养老服务产业经营环境。同时，建立严格且详细的民营养老服务的考核标准，促进市场的公平与稳定发展。

（二）专业的机构支撑：养老服务的重要支柱

我国目前的养老服务体系可以在一定程度上满足不同层次老年人的养老需求，虽然没有完全达到专业化与规范化，但确实是一条相对高效且总体成本较低的养老之路。作为养老服务体系重要支撑的养老机构，面临许多挑战，要做好以下对应措施。一是通过增加财政的公共投入，扶助机构养老长远发展。基于养老服务产业和养老机构运营的利微性，国家可以运用政策手段给予一定的优惠和帮扶。例如向私营养老机构提供建设补偿和床位补贴、税收优惠政策、水电费用优惠以及给予土地优先使用政策等，使养老机构有能力从沉重的运营压力中解放出来提升服务质量，突出自身特色，提供个性化服务，增强市场竞争优势。二是鼓励养老院吸引多元投资，建立产业联盟。社会资本、民间资本和个人资本共同运作的同时，鼓励养老机构向外扩展学习，实现资源共享。在养老机构自我运营完善时，可以适当扩大机构规模，延长产业链条，发展旗舰企业，形成品牌效应，促进自我发展能力不断提升的良性循环，促进养老机构的可持续发展。三是养老机构应该始终秉承“以人为本”的服务理念，以满足老年人群需求为导向，设身处地为老年人群着想，提供更优质的服务，使老年人安享幸福晚年。正是本着“以人为本”的人文关怀理念，本着对生命的尊重和老年人的关爱，新冠肺炎疫情期间，我国充分发挥了社会主义制度优越性，各级政府积极引导和全面协调，养老机构坚守底线、践行使命，使养老机构的支撑作用进一步体现。

（三）亲密的家庭支持：不可撼动的传统力量

家庭养老在未来一段时间里无疑依然是一个很好的选择，其地位不可撼动。这既符合中国孝亲敬长的优良传统，又有利于缓解老人的不良情绪、满足老人对亲情的渴望，同时还有利于分散风险、确保老人健康。面对当前家庭养老负担重和“空巢老人”的不断出现，一方面，我国应激励家庭照料，提升社会代际同住的意愿。显而易见，代际同住对提升老年人居家养老服务的质量有明显作用，并且对老年人的心理关怀有很强的慰藉作用，使老年人免于寂寞和孤独。目前我国在《老年人权益保障法》中鼓励子女孝敬赡养父母且与父母同住，但是相关配套措施并没有跟上，代际共居只是停留在舆论宣传和社会道德层面，并没有统一的规范性文件，成效有限。我国在赡养老人方面已经给予相关的税收优惠，同时我们还可以借鉴一些发达国家的做法，在贷款、税收、继承等方面加大向赡养老人的家庭的倾斜，给予家庭津贴，减轻家庭养老的负担。一方面，对于部分失独、子女伤残老人和空巢、失独老人，政府可以考虑通过购买居家养老服务的方式缓解其困境，为其养老提供保障。另一方面，要在全社会营造尊老爱老敬老的社会氛围，形成崇尚孝道的文化风尚。鼓励社会力量参与社区、福利机构和志愿服务的助老活动;树立孝道道德模范，激发人们的爱老、孝老之心;加大对遗弃、虐待老人等行为的法律和行政处罚，从制度层面保障老年人权益。在全社会范围内弘扬“老吾老以及人之老”的精神，使关爱老年人的理念深入人心，使家庭成为养老服务的主体力量。

（四）积极的自我参与：提高养老质量的内生动力

如何让老年人自发健康养老，发挥老年人在养老中的主体性，提升其在老年生活来临之前抵挡风险的能力，是未来养老服务发展必须要思考的一个命题。培养老年人的自立意识不是提倡不用对老年人提供照顾，老年人的“自立”与社会尊老敬老的美德之间并不冲突，两者互为表里，相互促进。在我国，提及老龄化时常用“养老”一词，将老年人定义为被动接受的角色。[9]我们要转变观念，充分认识老年人是社会物质和精神文明的缔造者，是社会的宝贵财富。许多低龄老人在初老期，生活自理完全没有问题，正在悠闲享受自己的退休生活，甚至在很多领域还有高龄老人活跃的身影。所以我们要意识到，既要让老年人老有所依、老有所养，更要让老年人老有所为、老有所乐。乐观的生活态度与其生活质量的优劣息息相关。老年人若发挥主观能动性，积极进行心理调适，能在很大程度上减弱消极情绪的蔓延，保持平和豁达的心理状态;主动的思考和参与，便于其采取相应措施弥补和维护已有认知功能，维持自己的思考能力和社会功能;适当的活动锻炼，不仅调节情绪和愉悦身心，还能预防慢性疾病和延缓衰老。为此，可以加强老年文化建设，使老年人有所乐、有所得，精神生活丰富;实施全民终身健康战略，提高全民老年时的身体素质，提升老年生活质量;提升老年人的社会参与度，发挥老年人丰厚的生活阅历和经验优势，将部分养老压力转化为老年资源，实现老年人个体发展和养老服务体系的互动共赢。

伴随我国新冠肺炎疫情防控進入常态化阶段，积极调整和不断完善养老服务策略，才能促进我国养老服务的健康有序发展。我国养老服务体系将在传统家庭养老的基础上，充分发挥各个养老服务主体的作用与优势，进一步厘清政府、市场和社会、家庭、个体等力量职责边界，从而做到各个主体张弛有度、密切协作，实现完善的养老服务多元主体供给。

参考文献：

[1]成海军.新冠肺炎疫情下健全养老服务业发展的政策建议[N].中国社会报，2020-03-02（02）.

[2]向运华，王晓慧.新中国70年养老服务体系建设、评估与展望[J].广西财经学院学报，2019（6）：9-21.

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[4]穆光宗.我国机构养老发展的困境与对策[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2012（2）：31-38.

[5]穆光宗，黄清香，王磊.加快养老服务体系建设时不我待[J].中国社会工作，2009（14）：18-20.

[6]闻雯，马跃.福利多元主义视域下的我国城市养老服务供给模式研究[J].邢台学院学报，2020（2）：5-10.

[7]周钢.论老年人在文化养老中主体作用的主动发挥[J].文化刊，2016（6）：19-22.

[8]赵伟.构建老龄化社会治理的多元共治体系[J].人民论坛，2020（1）：82-83.

[9]于建明.回归老年人“主体性”原则[J].中国社会保障，2019（2）：64-65.

责任编辑：谭桔华