政府雇员视域下的社区工作者职业化研究

赵聚军 高天琦

摘要：作为社区服务与管理的中坚力量，社区工作者当前正处于由半志愿向职业化的转型时期。以天津市T街为案例，借助于问卷调研和深度访谈，发现社区工作者普遍面临工作压力与薪资待遇不匹配、职业上升渠道狭窄、职业认同低、隊伍稳定性差等问题。通过比较政府雇员与社区工作者在角色定位、职业发展困境等方面的相似性，以及两者在队伍规模、工作内容复杂度、收入结构方面的差异性，明确了社区工作者职业化发展借鉴政府雇员制经验的适用性与局限性。在此基础上，提出从推动专职化、因地制宜提高薪资待遇、构建多元化的职业上升通道等方面，推动社区工作者的职业化发展。

关键词：社区工作者;政府雇员;职业化

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.05.003

一、问题的提出

随着基层治理的持续推进，社区工作者（以下简称“社工”）这一社区服务和管理的中坚力量开始受到广泛关注。目前，社工正在经历着从早年半义务奉献型为主的“居委会大妈”向职业化社工转型的历程。考虑到当前社区居委会普遍存在的行政化趋势，[1]社工虽然名义上是社区自治组织的骨干，但实际上已经演化为街道办直接招聘的员工。[2]然而，相对于体制内的其他就业群体，社工的角色更倾向于是“底层”和“边缘”的。[3]

从职业定位来看，社工与狭义的政府雇员具有趋同性，都可以被归于“体制内边缘性群体”的范畴。国内相关研究虽然将社工队伍建设视为优化基层治理的重要手段，但普遍将其外延扩展至更广泛的“社会工作者”，鲜有研究者从政府雇员的视角探讨社工职业发展问题。鉴于此，本文的主要工作，是以天津市T街为案例，在梳理现状和问题的基础上，从政府雇员的视域审视社工的职业化发展，并提出相应的治理策略。本文的一手资料均来自作者2020年8月至10月对天津市T街全部124名在职社工所做的问卷调查（共回收有效问卷118份），以及对T街街道办相关科室工作人员、部分社工的半结构性访谈，文中不再一一指出。

二、T街社工职业化发展的现状与主要问题

（一）繁重的工作压力与较低的薪资水准

随着基层治理日益呈现出差异化、复杂化的特征，再加上属地管理的不断强化，社区日常生活中必然伴随着大量缺少政府职能部门认领的琐碎工作，其中与社区居民密切相关的工作，哪怕并非职责所在，往往最终也只能由社区承担，使得社工承担了巨大的工作压力。尽管2017年天津市对政府与社区的职能重新进行了明确，减少了一些不合理的证明、审核等工作任务，并将一部分管理权限下放至社区。然而，在“上面千条线，下面一根针”的职权框架下，基层社区就像一个“筐”，“什么都可以往里装”，各种减负措施的效果十分有限。

繁琐的工作任务使得各地在实践中纷纷开始强调社工的“一专多能”。这一思路虽然便利了居民，但却给社工群体带来了很大的工作压力。在T街，社工兼职全科网格员意味着每名社工既要完成网格内工作，入户走访约300户居民，又要完成社工本职工作。T街超过一半的社工参与了多项社区工作，参与最多的甚至涵盖了宣传、文化、卫生等13项工作。在T街的社工能力体系建设中，也将“社工一口清”（即做到每一名社工都能了解各个社工岗位的基本知识）作为培训目标。更高的技能水平需求意味着需要投入更多的精力提升自我，无形之中形成了新的工作压力。

与庞杂的工作量和较大的工作压力形成对比的是，T街社工的工资大多只有3000～4000元，平均月收入约为3300元，且近年来几乎没有明显变化。当前，T街的社工主要是通过组织部门招考的高校应届生，新入职的社工在工作能力、学习能力等方面均有较大的提高，提高了队伍的专业性。这里的问题是，不同于早期半志愿性质的社工多是本社区内部人员，主要出于奉献精神投身社区工作，当代大学生则将社工视为一份全职职业，对于薪资待遇等方面自然更为看重。以天津市作为一个直辖市的消费水平为标准，社工的工资待遇显然是无法令人满意的。正如T街相关负责人坦言：社工作为一个职业，工作量与收入不成正比，几乎是没有吸引力的。可以说，工作压力与薪资待遇的不匹配已成为社工队伍职业化建设道路上的主要阻碍。

（二）职业上升渠道狭窄

新时代社区工作不仅要求社工具有较高的专业技能和责任意识，也要求投入极大的情感。良好的职业上升渠道和清晰的职业发展规划作为有效的激励手段，往往可以提高工作积极性，提升工作效能。而且，即便一时的薪资收入较低，如果工作具有明确的发展前景，通常也会有较大的吸引力，甚至能够引导员工主动提高自身工作能力。然而，对于社工而言，目前的工作不仅仅是薪资待遇无法令人满意，职业前景与未来规划同样堪忧。

当前，T街的社工主要存在两种职业上升渠道。一种与社区整体平行定级紧密联系，即五星社区的居委会主任有资格转为事业编。第二种则是对社工群体在公务员报考中给予政策倾斜，即工作年限满三年的社工可以报考专门的定向公务员岗位。然而，无论是优秀居委会主任还是报考公务员的政策倾斜，实际上都仅仅是针对庞大社工队伍中的少数个体，最终能够实际受惠的数量与总体人数相比微乎其微。而且，现存的职业上升机制亦存在明显的不确定性。以优秀居委会主任制度而言，尽管天津市已经出台文件规定其可以转为事业编，然而与之配套的具体执行准则和政策标准却依然不健全。而公务员的招考工作则由全市统筹安排，专门针对基层社工开设的公务员特招岗位也并非每年都有。此外，对于那些既不是居委会主任，也无意报考公务员的普通社工，并没有其他的职业上升渠道。总之，现存的职业上升渠道因较强的不确定性，决定了这无法成为普遍的有效性激励措施。

（三）职业认同感较低

职业认同是个体对所从事职业的认同性评价，它确认了自我认同中职业角色的重要性。[4]职业认同是影响社工工作状态的另一个重要因素，但T街社工群体却呈现出较为矛盾的心理状态。一方面，社工能够认识到自身工作的重要性，认可自身工作对于社会具有重要意义，自身的工作技能也能够在工作中得到有效提高。在个人与单位的关系方面，65.26%的社工认为自身的出色工作能够得到单位的注意，64.41%社工在工作遇到困难时获得过单位的帮助，62.71%的社工认可单位乐意帮助其尽最大能力完成工作。另一方面，社工群体对本职工作重要性的积极判断并未支撑起较高的职业认同，无法完全抵消其在薪资待遇、职业上升等方面的不满。而近年来工作监管手段的变化，一定程度上更是激化了矛盾。在T街，随着现代信息技术手段的引入，对社工的监管已经实现了后台定位追踪，甚至可以确定每名网格员每日是否完成入户走访工作，意味着“忙里偷闲”已不再可能。

除自身从职业中获取的成就感等自我认知外，职业认同还包括社会对于该职业的认可程度。事实上，无论是作为一个专业还是作为一个职业，目前社会工作的社会知晓度和认可度仍然较低。[5]“编制”缺失影響的不仅仅是薪资待遇，也影响了公众对于社工作为一个专门职业的认知。实际工作中，居民对社工群体的认知偏见，往往导致在实际工作中双方的冲突与矛盾，社工不时会承受来自群众的不理解，甚至不理性的攻击。例如，T街在进行第六次人口普查的过程中，即便资料齐全，社工专心录入也需要大量的工作时间，然而现实中居民嫌麻烦、不认可、不配合的现象时有发生，同一户居民往往需要重复调研多次，大大增加了社工的工作时间。

（四）队伍的稳定性差

较大的工作压力，较低的薪酬待遇，狭窄的职业上升渠道，以及较差的职业认同度等，这些现实问题最终导致社工群体的高离职率。T街于2020年下半年新招录社工22人，截至9月末便已经离职5人。而且，离职率高并非个别现象，也并非仅仅出现在新入职的社工身上。很多应届生仅仅将社工岗位视作一个临时的跳板，并不了解社工的具体工作职责及内容，甚至认为这是一份清闲的工作，比较有利于其在职期间备考公务员，自然不愿在领取较低收入的同时承受巨大的工作压力。而对于工作多年的老社工而言，既有人因成家立业的现实经济压力不得不重新寻找高收入的工作，也有人因年龄、身体等因素主动放弃岗位。当然，经过基层工作的锻炼提升能力而获得职业上升，以及考取公务员等，也是离职的重要原因。

总之，社工的职业化需要以专业化为支撑，然而仅仅是吸纳高学历水平的人才并不是真正意义上的社工专业化。真正培养一名熟练的社工需投入大量的时间精力，对个人工作能力和工作责任心都有较高的要求。通常，新入职的、非本地社工在局面判断与具体业务处理等方面与本社区老社工存在明显差距，这不仅体现在对社区内部情况的了解程度上，也体现在社区居民中的社会威望。因此，某种意义上来说，社工队伍高素质化、年轻化建设虽然符合时代的潮流趋势，却与基层社区工作的现实需求存在一定的脱节。

三、社工与政府雇员的比较

（一）政府雇员与社工的相似性

所谓政府雇员，是指政府部门依照自身需求、通过公开方式所雇佣的具有专业知识和技能的人才，被雇佣者不担任行政职务，亦不能行使行政权力。无论从角色定位还是履职现状来看，政府雇员与社工都具有相似性。同样作为“体制内的边缘性群体”，政府雇员与社工往往都兼具两种身份角色：一方面，他们与政府存在雇佣关系，类似于个人与企业的“委托—代理”关系;另一方面，他们无论以何种身份和方式，一旦进入公共管理领域，就具有了“公共人”身份。[6]

如前所述，社工群体普遍面临工作事务繁杂、工作时间长、工作压力大、薪资待遇低等问题。较之社工，虽然一些具有专业或特殊技能的政府雇员收入较高，但他们同样不具有“编制”，不享有与公务员等同的社会保险和福利，亦不能通过短期雇用来实现职业生涯的上升。[7]

同时，作为具有公共服务性质的岗位，无论是政府雇员还是社工，队伍人员的稳定性都是提高工作质量与群众满意度的关键因素。政府雇员方面，窗口服务类与执法辅助类的岗位需要工作者业务熟悉、富有责任心，技术技能类岗位因人员更迭而进行的工作交接往往易出纰漏且难以追责。而真正培养一名熟练的社工不仅需要单位投入大量时间精力进行培训，更需要自身通过相当时间的切实工作总结经验，尤其是在低保、综治等涉及业务较为复杂的领域。然而，高离职率、队伍稳定性差却是政府雇员与社工队伍面临的共同挑战。

（二）政府雇员与社工的差异性

从队伍规模上看，虽然政府雇员包含的种类较多，但具体到从事某一类专门工作如辅警、城管时，其总体人数还是较少。而反观社工队伍，随着近年来对基层治理的高度重视，许多地区都出台了有关加强社工队伍建设的规划，本就不小的社工规模仍有继续扩大的趋势。

工作内容方面，相较于社工，政府雇员工作内容的复杂性与整体强度都要偏小。在近几年的基层治理实践中，随着属地管理的明显强化与社区居委会行政化趋势的日渐增强，社区的减负之路越发困难，社工的工作任务日益繁重。以T街为例，因为街道办、区县民政局和其他一些委办局都有管理权，社工实际上更像是基层政府综合部门的工作人员，承担着自上而下的各类任务。相较而言，政府雇员，如辅警、不在编的城管等执法辅助型雇员，工作内容较为单一直接且工作时间较为弹性。技术技能型政府雇员在聘任时对其专业水平要求就偏高，也不易被指派与专业无关的工作任务。

收入方面，政府雇员的收入构成较之社工往往更为复杂。社工的主要收入来源为基本工资。在T街，社工的收入虽然名目繁多，但实际仍以岗位基础工资为主，只有少数社工的收入构成包含奖金（10.17%）和加班费（0.85%）。而政府雇员的收入来源则较为多样，如执法辅助人员往往存在罚款提成，甚至是灰色收入。社工的工作范围多是在居民身边的日常事务，其管理也并不具有强制性，这决定了他们很难具备“寻租”的条件。

此外，较之社工群体，政府雇员的自我职业认同虽然同样不容乐观，但在社会认同方面却有所改观：政府雇员的工作地点一般为政府机关或其派出机构，工作场合方式符合大众心目中“吃公家饭”的形象;社区工作与大众日常生活过于贴近，反而使一些居民对社工的认识停留在志愿性质，加之社工群体的管理并不具备强制性，就更加深了大众对其身份的误读。

四、结论与讨论

作为治理环节的神经末梢与微观基础，基层治理离不开包括社工在内的“体制内边缘群体”的力量与贡献，加快促进这类岗位由半志愿型向真正职业化的转型迫在眉睫。联系前文的分析，T街社工队伍建设存在的主要困难与问题实际上反映了当前我国社工队伍建设处于职业化转变过程中的青黄不接阶段，配套政策尚未完善。社工工作动力转变，需要新的工作激励点，而不能涉及工作时讲职业，涉及薪酬和职业上升时谈奉献。

首先，推动社工岗位，尤其是网格员的专职化，是推动社工职业化与保障社区工作质量的现实需求。通常，政府雇员的招聘需求往往是针对性较强的，入职后需负责的工作范围基本是固定的，一般不存在“兼职”“兼任”的情况。反观社工，兼职几乎是他们的工作常态。尤其是担任网格员的社工，其工作量之大足以安排独立的社工岗位，且这种“走动式办公”的工作形式也耗费了大量时间精力，对社工本职工作的完成也会产生负面影响。此外，部分专项社工诸如低保社工等岗位，对工作技能水平与娴熟度要求较高，在实际工作中若由其他岗位兼职完成会导致工作质量难以保证。当然，推动社工专职化意味着更多的财政资源投入，各地需结合自身实际稳步推行。

再者，因地制宜地提高薪资待遇，丰富职业上升渠道。当前，社工作为一个职业，期待吸纳更多人才，稳定职业队伍，最急需的依然是提高社区工作者的待遇，构建多元化的职业上升通道，让社工能够有稳定可期的职业预期。在薪资收入方面，“提成”与灰色收入固然不可取，但在合法合规的前提下扩大社工收入来源、丰富收入结构，并提高薪资的差异化水平，具有较大的可行性。此外，由于社工群体多出于离家近、追求稳定等因素进行择业，进入政府系统或事业单位似乎成为社工队伍最佳的职业出路，“嵌入性”的职业出口被认为是当前我国社工群体的主要职业上升途径。[9]一方面，转事业编或者公务员考试中的政策倾斜的确是社区工作者职业上升的重要构成，应当注意具体准则的明确性和可执行性，让社工清楚了解相应的具体条件而非笼统机制。另一方面，扩展多渠道职业上升机制、增加社区工作者职业出口，建立健全社会工作人才职称序列和职业资格认证体系，帮助社区工作者群体建立更为多元丰富的职业规划，[10]从而提高社区工作者作为一项专门职业的吸引力，为稳定社区工作者队伍提供更多可能。当然，对于数量庞大的社工而言，上述举措往往依然只能作为一种针对少数精英的激励政策，在惠及范围上存在片面性。因此，应积极探索构建更为畅通和多元化的职业上升渠道，形成更为普惠性的激励机制。

此外，值得进一步深思的是，社工在整个社会的就业情势中到底应处于何种层次？诚然，近年来随着各方面重视程度的提高，确有一部分人怀有“助人自助”的社工理想，一些地区也提出了高学历社工人才的需求。但也存在另一种情况，即从事社工职业的人本身就业竞争力不强，属于职业市场的沉淀部分。因此，在社工职业化道路探索的过程中，也应从市场标准的角度来客观衡量其职业价值，制定更具针对性的配套行业制度。需要指出的是，考虑到单案例研究本身固有的局限性，因此本文研究结论的普遍性可能依然存在一定的不足。

说明：本文系2019年度国家社科基金重点项目“特大城市基层治理中的社会整合与管理体制优化研究”（19AZZ008）的阶段性研究成果。

参考文献：

[1]汪鸿波，费梅苹.新中国成立70年来我国城市社工形象的变迁与重构——基于上海的历史考察[J].内蒙古社会科学（汉文版），2019，40（5）：163-169.

[2]郭伟和.地方性实践知识：城市社工反建制力量的隐蔽领域——基于B市莲花社区的个案研究[J].学海，2016（2）：143-152.

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[4]张明.知识型员工的职业召唤与工作敬业度分析——职业认同的中介作用[J].技术经济与管理研究，2020（5）：14-18.

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[10]丁慧敏.社会工作人才培养的本土化模式与对策研究[J].学习论坛，2018（12）：93-96.

A Study on the Professionalization of Community Workers from the Perspective of Government Employees

Zhao Jujun， Gao Tianqi

（Zhou Enlai School of Government， Nankai University， Tianjin 300350， China）

Abstract： As the backbone of community service and management， community workers are currently through transformation from semi-voluntary to professional. Taking T street in Tianjin as an example， with the help of questionnaire investigation and in-depth interview， it is found that community workers generally face such problems as the mismatch between work pressure and salary， narrow career promotion channel， low professional identity and poor group stability. By comparing the homogeneity of government employees and community workers in role positioning and career dilemma， as well as the heterogeneity the two in group size， job content complexity and income structure， this paper clarifies the applicability and limitation of drawing lessons from the experience of government employee system for community workers' professionalization. On this basis， the paper proposes to promote the professional transformation and development of community workers from the aspects of promoting full-time， improving salary treatment according to local conditions， and building diversified career paths.

Key words： community worker; government employee; professionalization

■責任编辑：王明洲