审计泛在监督体系构建研究

张大成 李庭燎 莫臣 马德凯

[摘要]随着我国审计理论和实践的发展，审计在我国企事业单位中的重要性日益凸显，为了实现审计全覆盖的目标，国网山东省电力公司提出审计泛在监督体系。本文对审计泛在监督体系的重要性进行了阐述，设计国网山东省电力公司审计泛在监督体系的框架并提出保障措施，以期将更为广泛的审计全覆盖在实践中得以应用。

[关键词]审计泛在监督体系   审计全覆盖   四元要素

2014年10月党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。2020年国资委印发的《关于深化中央企业内部审计监督工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）提出要积极推动内部审计监督无死角、全覆盖，坚持应审尽审、凡审必严。审计全覆盖是新时期党中央国务院对审计工作的新要求，在此背景下，国网山东省电力公司（以下简称国网山东公司）提出以“四元要素”为核心的审计监督体系，响应国家政策，探索更好地实现审计全覆盖的有效途径。

一、审计泛在监督体系的作用

审计泛在监督体系是在审计全覆盖理论的背景下，以系统论和控制论为基礎，结合国网山东公司的实务创新经验，立足现实并以问题为导向，面对不确定的动态环境，保证审计业务可持续良性发展而构建的可覆盖全部业务、全部领域、全部单位的审计监督体系。

（一）审计泛在监督体系是完善治理能力现代化的必然选择

国际内部审计师协会（IIA）于2020年7月正式发布了全新的“三线模型”，其中非常重要的变化就是突出强调了治理机构的职责和作用，清晰地定义了治理机构、执行管理层和内部审计各自扮演的角色和应当履行的职责，并且没有局限于风险管理，而是将关注范围拓展到了组织的整体治理。IIA时任秘书长兼CEO理查德·钱伯斯（Richard Chambers）表示：“修订后的三线模型能够帮助组织应对现代社会存在的各种复杂的状况。”公司治理是对公司内部不同利益相关者之间的矛盾和行为进行管理和控制。良好的公司治理是审计工作开展的前提，而审计是促进公司治理并保证其有效运行的重要手段，能够解决信息不对称问题，提高公司的治理水平。审计泛在监督可以较大程度地发挥审计的监督职能，对审计过程中发现的问题及时提出整改意见，提高公司各部门经营的合规性、效率和效果，使公司治理体系更加完备，促进公司的科学化管理。新时代审计泛在监督体系的建立对公司健全治理结构具有不可替代的作用。

（二）审计泛在监督体系是防范经营风险的关键环节

在经济全球化和我国市场经济逐渐完善的条件下，公司在生产经营中所面临的各种风险逐步增加。被审计单位的经营风险是产生审计风险的首要因素，合理控制公司自身风险，必须突出审计工作在防范经营风险中的重要性。审计是组织风险管理的核心环节，具有抵御风险的“免疫系统”功能。公司审计部门具有相对独立性，能够从公司全局出发，更为客观地评价公司的经营风险。审计泛在监督体系的建立可以帮助公司优化内部审计的观念和方法，提高经营活动效率效果，应对高度不确定的环境变化，发挥审计人员的主观能动性，做好风险预警，强化责任担当，促进公司良性发展。

（三）审计泛在监督体系是内审工作提质增效的有效手段

审计通过提升数据质量、改善运营管理、提供咨询途径，可以强化企业内控和财务管理的水平，从而提升企业价值。审计泛在监督可以帮助完善制度设计、减少执行障碍，帮助确定审计边界，明确“应审”范围，有利于内审部门抓住审计重点，提高审计效率。同时，审计泛在监督要求公司落实审计工作“全业务”“全流程”质量管控，实施审计项目全流程标准化研究，编制审计项目标准化管理手册，促进审计质量提升。审计泛在监督还在一定程度上延伸了审计的范围和内容，对资源配置提出更高要求，通过上下级审计部门之间的联动和协调，达到资源配置与项目需求相一致，使得审计工作效率明显提高。

二、审计泛在监督体系的框架设计

电网企业资产规模庞大、产权结构多样、经营范围多元，建立健全审计泛在监督体系有利于监督、引导下属企业为实现公司战略目标展开经营活动，降低各类风险，发挥规模效应。《实施意见》为中央企业构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系提供了指导，要求企业积极推动内部审计全覆盖，坚持应审尽审、凡审必严，聚焦重点项目审计，加快推动信息化平台建设，并提升审计队伍专业化、职业化水平。建设审计泛在监督体系是响应党和国家监督体系的建设、增强审计监督整体和协同效应的体现。

（一）建设思路

内部审计工作开展要考虑公司内部的要求和外部环境的变化，不仅要做到事后监督，还要考虑事前预测和事中控制。同时，审计部门还要不断提升和完善自身的能力结构，应对组织内部、外部的不确定因素和外界环境变化的挑战，成为有机动态的活力系统，在组织中实现自身可持续的高质量发展。

在审计泛在监督体系的设计中，包括四个要素体系。一是审计全覆盖的目标体系。这既是外部环境的要求，也是内部业务发展的需要，是审计监督体系设计的起点，也是检验监督体系成效的最终目标。二是相关绩效评价体系。相关绩效目标和指标的确定以及有效的评价机制，是审计全覆盖目标的量化分解，也是对组织运营部门的指导和评价，能够对组织控制系统起到及时有效的反馈作用。三是数字化审计平台体系。面对大数据、人工智能、云计算和移动互联网的复杂环境，要想保证业务活动的有效执行和信息的及时反馈，需要数字化审计平台的有力支持，数字化平台建设是复杂的系统工程。四是人员和组织建设体系。前三个体系和目标的实现，都离不开人的参与，离不开人员能力建设和组织建设的保障体系。基于此，建立以上述四元要素为核心的审计泛在监督体系，如图1所示。

（二）框架设计

1.审计全覆盖。它是有深度的全覆盖，要审深审透，追求质量而非数量;是有重点的全覆盖，要紧跟政策指引，把握整体，明确重点和难点，精准发力;是有步骤的全覆盖，要有计划有目标地逐步推进;是有成效的全覆盖，要针对问题提出有建设性的整改意见。国网山东公司主要从以下四方面构建审计全覆盖体系：

首先，明确审计目标。审计全覆盖是围绕审计目标的泛在监督，泛而不散，共同支撑核心审计目标。比如，公司的内部审计目标是防范风险，实现公司可持续经营发展战略，围绕这个总目标，计划年度审计目标，可将年度审计任务限定在经济责任审计、重点资金管理或专项工程等某一类审计业务的泛在监督，即针对一类审计业务对所有单位的全覆盖。这样便于单位间的横向比较，且同一时间实施一类审计业务，也有利于公司更好地总结审计经验，挖掘审计问题。

其次，确定审计全覆盖监督的范围及内容。尽管审计全覆盖的范围广、内容多，但并非没有边界，而是根据审计目标，就某一类或某几类业务对被审计单位进行全覆盖。比如，国网山东公司的审计业务类型包括：经济责任审计、营销管理审计、重点资金管理审计、集体企业管理审计、财务收支审计、成本支出及内控情况审计调查、扶贫工程专项审计、煤改电工程专项审计、重大工程经济效益后审计等。结合有限的审计资源，要想在一个年度内对所有业务进行全覆盖是非常困难的，国网山东公司根据某类业务，对被审计单位实现全覆盖，其审计全覆盖矩阵如表1所示。这样一来，每年有一定类型的审计项目的所在分公司或子公司均接受了审计，实现了根据业务重点对单位的年度审计全覆盖。

再次，規范审计全覆盖监督的组织形式。由于电网公司业务的特殊性，对相关专业的业务审计水平要求较高，如电力调度、电力营销、电网工程等，审计人员即使是实时监督发现问题，以现有的审计组织模式若要整改纠偏，时效性、专业性也难以保障。因此需要更有效的审计组织形式。可采用业审协同的组织形式，如公司内部审计人员与业务专家合作，通过常态化在线监督并下达整改意见等方式，共同实现审计监督。

最后，建立合理的报告与整改制度。基于国网山东公司的具体情况，目前已建立了分层次有重点的报告体系和相关制度，主要包括三个方面：一是针对每个审计项目出具的审计报告，侧重反映具体情况和特定问题;二是年度泛在审计持续监控报告，关注公司层面整体上的风险和控制情况;三是审计整改报告，是向管理层报告的审计整改情况，有助于管理层客观了解组织现状，为下一步决策提供参考。

2.绩效评价体系。绩效评价体系是用若干相互联系的评价指标从多角度分析公司经营活动效率性、效果性和经济性的衡量体系。公司的绩效评价体系是审计部门开展绩效审计、确定审计目标的重要依据和参考资料来源。指标的全面性和合理性是审计部门关注的重要内容。合适的评价指标有助于引导公司关注风险，能够帮助公司创造价值，提高管理决策的有效性，促进公司治理。国网山东公司结合自身经营特点，采用“目标任务制”考核方法，考核内容分为目标任务指标、减项指标和综合评价。目标任务指标依据目标任务的重要性分为单位级、部门级和日常级，然后分解至不同部门并对其执行情况进行考核。减项指标是对部门及员工的违规违纪事件进行考核。综合评价包括部门创新、协同合作，以及员工作风纪律等方面的考核。考核指标针对部门和员工分为业绩指标、同业对标、工作任务和专项管理指标。通过月度、季度、年度相结合的考核方式对部门和员工进行评分，最后根据绩效考核得分情况，对部门和员工按照管理层或岗位层级划分为A、B、C、D四个等级。将绩效考核得分、绩效等级与员工的薪酬、选任、评优和培训等挂钩，以此激励员工担当作为、保障和促进公司高质量发展。绩效考核体系表如表2所示。

3.数字化审计平台。随着数字化技术的不断成熟，审计行业也不断探索利用大数据技术助力实现审计的全覆盖。面对庞大的数据量和多样的数据来源，审计部门需要借助数据仓库、云计算、可视化技术等，将海量数据彼此关联并进行深度挖掘，通过对公司经营情况和相关内部控制的效果进行评估，得出审计结论。通过大数据分析技术，发挥审计“预警”功能，提高审计能力，从而提高审计的质量和效率。国网公司主动适应能源流、业务流、数据流“三流合一”发展趋势，坚持走数据驱动、创新驱动、变革驱动的科技强审之路，推动以现场核查为主的传统审计向以持续监督为主的现代审计转变，构建远程在线全量数据分析与现场重点核实一体化审计新模式。近年来，还通过常态化开展非现场数据分析和模型构建，精准实施数字化持续审计，构建审计工作全流程在线管理、审计质量全方位在线管控机制，为实现审计全覆盖提供强大支撑。

4.人员和组织保障。审计人员能力建设直接影响审计工作的效率和效果，随着内部审计在公司治理体系中的作用越来越大，新的审计模式和审计领域不断涌现，审计人员的责任也越来越大，对审计人员的能力要求也越来越高。电网企业要想更好地实现审计泛在监督效果，一方面，要加强业务能力建设，鼓励审计人员自觉提升专业素养，参加职业培训或能力考试;开展多元化培训，不断拓展知识广度与专业深度，提升审计人员专业胜任能力，培养复合型审计人员，胜任数字化审计模式。另一方面，要加强队伍建设，培养审计人员严谨的工作作风，严守审计纪律，提高审计人员的政治觉悟，坚持原则、保守秘密，建设一支政治过硬、本领高强、忠诚干净的高素质审计队伍。

三、构建审计泛在监督体系的保障措施

（一）持续深化集约管控机制，强化协调监督

自2016年实施审计集约化管理以来，国网山东公司明确各层级审计部门的职责范围，规范了审计工作流程，强化审计监督，优化指标体系，基本形成“职责界面清晰，流程一体管控，业务管理融合、资源集约统筹”的审计集约管理体系和运行机制。为了更好地保障审计泛在监督体系的构建，还应持续深化集约管控机制。一方面，加强党对审计工作的集中统一领导，配置总审计师，健全审计机构向党委负责和定期报告机制。落实公司党委加强市县一体化管理的决策部署，细化任务清单，依托审计集约优势和信息系统，明确市公司对县公司数字化常态审计监督内容，提升实时审计管控能力，促进县公司依法规范管理。另一方面，优化公司“审计部+审计中心”一体化工作机制，按照审计内容、流程、方法、资源配置、档案管理“五统一”的工作要求，进行审计资源整合，统筹审计力量，增强审计监督的独立性和权威性。同时，不断强化协同服务机制，做好审计与纪检监察、法律监督等内部监督力量的协同合作，建立监督配合的长效机制，切实提升监督合力。

（二）突出创新驱动，优化审计工作模式

认真贯彻科技强审理念和国网审计数字化战略，打造数字化审计工作室，用于开展远程持续审计监督、集中非现场数据分析和审计管理创新等工作。通过搭建“一体两翼”的审计信息系统，推动审计管理业务与数字化、信息化深度融合，建立并不断完善“总体分析、分散核查”的审计组织方式。固化“项目组+专业组”非现场审计双重研讨模式，逐步实现审计监督由局部抽样向全量数据分析、由事后审计向过程实时审计、由静态监督向动态监督的转变。在推动审计工作模式再造创新的过程中，逐步培养审计人员以数据为主导的观念，提高对数据资料的挖掘能力，转变原有的工作重心，将数字化渗透到审计工作的各个环节，主动适应新时代对审计工作的要求。建立健全新模式下的审计工作制度，对数据的采集与存储、分析与使用等方面出具规范性文件，使得数字化审计工作有章可循。

（三）强化整改，着力深化审计成果运用

落实整改审计发现的问题是提高审计监督效能的关键环节，公司在工作中不仅勇于发现问题，更要着力解决问题。通過聚焦问题整改短板，严格落实审计项目全过程闭环管理，强化横向业审协同和纵向专业督导，完善规章制度并优化管理流程，健全即查即改、跟踪督导、约谈问责和风险防范的长效机制，层层抓落实的责任链条，打通审计监督“最后一公里”。对于国网各分公司拥有的类似业务，还采用审典型、带全面的方式，一审多用，扩大审计成果的运用。同时，重视审计成果的加工应用，建立数据库，将以往审计发现的问题清单、审计成果等进行统计归纳形成问题整改台账，在集中会审之后，形成已整改问题台账和跟踪问题台账，按季度跟踪调度以前期间的遗留问题，进行动态管理。并且将内部审计的评价结果进行公示和汇报，以此对上下级以及平级之间的权力进行监督和制约，能够更好地强化责任担当，提高整改效果，为以后的生产经营提供指导意见，发挥内部审计的增值服务功能，提高内部审计成果的利用和转化，助力公司业务高质量发展。

（作者单位：国网山东省电力公司  南京审计大学

商学院，邮政编码：250001，电子邮箱：75560191@qq.com）

主要参考文献

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