云南国家公园：探索、实践与展望

郭辉军 杨 芳

(1. 西南林业大学，昆明 650224；2. 云南省林业和草原局，昆明 650224)

实现自然生态保护与资源可持续利用是建设国家公园的主旨。自美国提出“国家公园”的概念以来，国家公园体系得以普遍推广，成为全球自然保护地中所占面积比例最大且最重要的自然资源管理保护模式。按照党的十八届三中全会和党的十九大关于“建立国家公园体制”“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”的要求，国家公园在成为中国自然保护地主体的同时，还被赋予了保护生态系统、实现自然资源科学保护和合理利用的功能定位。

云南省是中国自然资源和人文资源最丰富的省份之一，同时也是集“边疆、民族、山区、贫困”于一体的欠发达省份，保护自然生态与加快经济、社会发展的任务十分繁重，实现自然资源保护和经济发展和谐统一尤为重要。云南省于1996年率先在全国开展了国家公园这一新型自然保护地模式的研究、探索和实践，通过借鉴国外先进经验，为我国建立国家公园体制，进行顶层设计做出了尝试。

1 自然保护地的分类

自然保护地是用于保护和维持生物多样性、自然和文化资源，通过法律或者其他有效手段加以管理的陆地或海洋区域[1]。1980年以来，国际组织就开始制定指导全球自然保护地分类的指标体系。1994年，世界自然保护联盟（International Union for Conservation of Nature，IUCN）与世界保护监测中心在总结前期工作经验，与世界各地自然保护地管理人员广泛讨论的基础上，出版了《自然保护地分类指南》，正式制定了全球通用的自然保护地分类体系，基于管理目标的不同，将保护地划分为6类：严格的自然保护地/荒野保护地、国家公园、自然历史遗迹或地貌、栖息地/物种管理区、陆地景观/海洋景观和自然资源可持续利用自然保护地[1]。中国的自然保护地建设起步较晚，1956年才开始在广东省的鼎湖山建立第一处自然保护区，但是没有吸收和借鉴世界各国通用的分类体系，而是按照资源的类型，将自然保护地主要划分为自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园、沙漠（石漠）公园、水产种质资源保护区、野生植物原生境保护区（点）、自然保护小区、野生动物重要栖息地等类型[2]，由林业、环保、农业、海洋、国土、住建、水利等相应的职能部门进行管理。由于各类资源无法严格地划分边界，资源划分的标准也不统一，造成中国保护地生态系统未得到完整性保护、管理目标定位不精准、“一地多牌”、管理部门权责不明确等问题。2019年，为了解决自然保护地重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，提出按照自然生态系统原真性、完整性、系统性及其内在规律，将自然保护地划分为国家公园、自然保护区和自然公园新的分类系统[2]。

2 云南开展国家公园探索和实践的背景

云南省地处中国西南，位于青藏高原东南缘，南接中南半岛，地跨7个气候带，是6大国际国内河流的上游或源头，拥有除海洋、沙漠外的所有生态系统类型，各大生物类群总数接近或超过全国的一半[3−6]，是全球34个生物多样性最丰富且倍受威胁的陆地生物多样性热点地区中“中国西南山地”“东喜马拉雅”和“印度－缅甸”三大区域的核心和交汇区域，属于中国三大特有植物分布中心的“川西－滇西北”和“滇东南－桂西”两大区域，是中国乃至世界的天然基因库，是中国西南重要的生态安全屏障。

云南作为全国生物多样性保护最为重要的区域，良好的生态是深厚的资源底蕴，但同时存在生态脆弱、经济社会发展相对滞后的问题。如何开展好自然资源的可持续管理与经营，探索出一条符合中国生态保护与可持续发展实际的保护模式，以及如何处理好自然保护与本地经济社会发展、群众脱贫问题，仍是云南省将要长期面临的一个重大挑战。截至2019年底，云南省共划建自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园等11类共360处自然保护地，及21处水产种质资源保护区[7−11]（表1）。

表 1 云南省自然保护地类型与主管部门统计（截至2019年底）Table 1 Statistical tables of types and competent departments of Natural Protected Areas in Yunnan Province(as of the end of 2019)

与全国自然保护地一样，云南的自然保护地也存在交叉重叠、一地多牌、权责不清的问题。各类自然保护地范围重叠比例超过15%，例如苍山洱海国家级自然保护区的范围同时与大理国家级风景名胜区、苍山国家地质公园、漾濞石门关省级风景名胜区、洱源西湖国家湿地公园、洱源西湖省级风景名胜区、漾濞雪山河州级自然保护区等8处自然保护地存在交叉重叠（图1）。

图 1 苍山洱海国家级自然保护区与其他自然保护地重叠示意Fig. 1 Overlapping diagram of Cangshan-Erhai National Natural Protected Areas and other nature reserves

国家公园作为一种新型的自然保护地模式，将解决自然保护地交叉重叠、多头管理等问题，实现自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护，为公众提供游憩机会，增强民族自豪感作为管理目标，并以其为引领，探索自然保护地的重新分类与管理。首先在云南落地和生根，是历史的必然，也是现实的需求。

3 云南国家公园的研究探索历程

自20世纪90年代起，云南国家公园经历了研究探索、建设试点、体制试点3个阶段。

3.1 早期研究探索阶段

云南省的国家公园研究与探索始于20世纪90年代。1996年，中科院昆明分院等研究机构在与美国保护发展合作组织（Conservation Development Cooperation，CDC）合作过程中，就开展了玉龙雪山国家公园研究项目，着手基于国家公园建设的新型保护地模式的探索。1998年，云南省人民政府与美国大自然保护协会（The Nature Conservancy，TNC）签订合作备忘录，开展云南省西北部地区的自然、社会、经济、文化等方面的研究，在此基础上提出大河流域国家公园的建设建议。2001年，梅里雪山和老君山国家公园列入了《滇西北地区保护与发展行动计划》[12]。2005年，云南省人民政府研究室和美国大自然保护协会中国部合作提出《香格里拉碧塔海−属都湖国家公园建设方案》。云南省人民政府于2006年在滇西北旅游现场办公会上正式做出“探索建立国家公园新型生态保护模式”的战略部署。依托碧塔海省级自然保护区及周边资源，迪庆州政府开展普达措国家公园的实践探索，公园于2007年6月正式挂牌，不仅保护面积由141 km2扩大到约602 km2，而且开园后一年多的时间，门票收入达到2.3亿元，在取得较好的生态效益、经济效益与社会效益的同时，得到了社会和公众的充分肯定[13]。

3.2 建设试点阶段

基于前期的工作，原国家林业局于2008年6月批准云南省为国家公园建设试点省，遵循“保护优先，合理利用”的原则，探索具有中国特色的国家公园建设和发展思路。按照国家林业局的要求，云南省出台推进试点工作的意见，明确国家公园“是由政府划定和管理的保护地”“是实现资源有效保护和合理利用的有效区域”；成立国家公园管理机构，建立专家委员会这一科学决策机制；通过出台标准和政策，构建国家公园申报、调查、规划、评估等各个环节的管理机制。印发国家公园发展十年规划，根据资源情况提出国家公园布局，并按照规划持续推进13处国家公园实体建设（表2）。丽江老君山和香格里拉普达措2个国家公园颁布施行了管理条例或管理办法，实现依法管理。各国家公园与科研机构和技术单位合作，开展生物多样性监测体系建立、生物多样性影像调查、高山湖泊考察、水质监测、洞穴生物多样性考察、土地利用调查、社会经济统计、重要物种监测等工作，使得国家公园的保护、科研、教育、游憩和社区发展五大功能逐步得到体现，云南省国家公园体系基本建立。

表 2 云南省人民政府批准的13处国家公园试点概况Table 2 Overview of 13 pilot national parks approved by the People's Government of Yunnan Province

3.3 体制试点阶段

党的十八届三中全会后，国家发改委牵头开展全国的国家公园体制试点工作，普达措被纳入试点区，云南省的国家公园探索与实践进入国家体制试点的轨道。新的阶段，在全面总结的基础上，云南省将理顺管理体制、创新运行机制、强化监督管理作为改革重点，整合原普达措国家公园和碧塔海省级自然保护区的管护机构，并上划省管；通过自然资源确权登记，实现区域整体保护；通过实施特许经营，实现资源合理利用；通过征收、协议、租赁的方式，实现集体资源的国有化管理；通过编制总体规划，严控利用强度；通过完善旅游收益反哺、产业发展扶持、优先就业扶持、社区特许经营等制度，提高当地居民的生计水平；通过综合科学考察、科研合作平台搭建、教育基地共建，深化科学研究；通过制定《自然资源资产负债表》《自然资源产权管理制度》《自然资源监管评估办法》等，为实现自然资源的有效监管奠定基础；通过建设融大数据中心、生态监管平台、监测网络体系于一体的综合管理信息化平台，补齐监测短板。

4 云南国家公园的主要做法

4.1 界定性质定义

结合中国国情和云南实际，云南省坚持以“保护第一，永续利用”为国家公园建设管理的核心理念，通过积极借鉴美国等国家的经验，以保护具有国家或者国际重要意义的自然资源、人文资源为首要目的，明确“国家公园是自然生态系统保护模式”的本质属性和“实现资源有效保护和合理利用”的管理目标，云南省国家公园的保护优先性质体现在管理目标、功能区划分和管制要求等方面（表3）。同时强调国家公园兼有科学研究、科普教育、游憩展示、社区发展等功能，不仅将国家公园明显区别于旅游区，也体现了国家公园与自然保护区等保护地的管理目标差异。

表 3 云南省国家公园对保护优先性质的界定Table 3 Definition of protection priority of national parks in Yunnan Province

4.2 明确管理主体

明确林业部门作为国家公园的主管部门，按照国家林业局的要求做好国家公园建设试点工作，并在省林业厅成立了专门机构，统筹全省国家公园管理。

4.3 制定政策法规

云南省林业厅与省政府研究室于2008年9月共同完成《云南省国家公园发展战略研究》，提出云南省国家公园建设试点的战略构想，在此基础上出台《云南省人民政府关于推进国家公园建设试点工作的意见》，印发《国家公园申报指南》和《国家公园管理评估指南》等政策性文件。为实现国家公园的依法管理，出台全国首部国家公园地方立法《云南省国家公园管理条例》。

4.4 秉持科学决策

为增强政府决策的科学性，云南省于1996年启动国家公园的相关研究，并在获得国家林业局批准、正式启动国家公园建设试点工作后成立国家公园专家委员会。在各项重大政策、决策出台前，总是先行开展研究。比如2008年完成的“云南省国家公园立法可行性研究”项目为《云南省国家公园管理条例》的制定提供了强有力的支撑；2010年完成的“云南省国家公园特许经营研究”为《香格里拉普达措国家公园特许经营项目管理办法（试行）》提供了各条款的设立参考。此外，国家公园发展战略研究、生态补偿研究、社区带动模式研究等一系列项目的开展，也为国家公园的管理政策制定提供了科学的依据。

4.5 完善技术标准

在国内尚无成功经验可供借鉴、国家层面尚未启动政策研究的情况下，云南省通过借鉴国际理念、研究制定技术标准，为指导国家公园建设管理工作规范、有序地推进，制定发布《国家公园基本条件》《国家公园资源调查与评价技术规程》等10项地方推荐性标准（表4）。

表 4 云南省制定发布国家公园技术标准统计Table 4 The statistical table of technical standards for national parks formulated and issued by Yunnan Province

4.6 坚持规划引领

构建了在全省国家公园发展规划的引领下，由各国家公园的总体规划、详细规划、专项规划共同构成的国家公园规划体系。2009年，云南省人民政府批准实施《云南省国家公园发展规划纲要（2009−2020年）》，对全省国家公园建设体系做出总体布局，提出“自上而下”的国家公园设立方式。各试点国家公园在经省政府批准建立后均及时编制总体规划，在总规指导下进一步编制修建性详细规划和专项规划，用以指导国家公园的有序发展。

5 成效评价

5.1 体现了山水林田湖草的统一保护

在开展国家公园探索与实践的过程中，云南省按照生态系统完整性保护的目标，对各类自然保护地进行了功能重组和机构整合，国家公园的划定与管理均遵循和体现了将山水林田湖草作为生命共同体进行系统保护的理念。普达措国家公园包含碧塔海省级自然保护区和三江并流国家级风景名胜区，这一区域也是三江并流世界自然遗产的核心地带，碧塔海湿地还是国际重要湿地，实现了公园范围内较完整的森林、湿地生态系统、高山草甸及特殊地质地貌、特色人文景观的保护。

5.2 加强了重要生态系统的保护和自然资源的永续利用

在“保护第一、永续利用”核心理念的指导下，云南省国家公园的探索与实践突出了“保护自然生态系统原真性和完整性，给子孙后代留下珍贵自然遗产”的目的。一方面强调自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护，在原有自然保护地的基础上扩大保护范围，按照主体功能和管理目标合理划定功能分区，自然保护区的核心区与缓冲区基本上划入国家公园核心保护区，确保原有核心保护区域不减少，更显著提升了保护强度和保护等级。另一方面在加强生态保护的前提下，适度开展非消耗性资源利用，再以资源利用反哺生态保护和社区发展的方式，实现永续利用。普达措国家公园严控利用强度，严格限定访客数量和建设规模，向公众开放区域面积不到总面积的3%（表5）。普达措国家公园保护了大面积的硬叶常绿阔叶林生态系统、独有物种−中甸叶须鱼、第四纪冰川地貌遗迹、高原湖泊等重要核心资源[6]。

表 5 普达措国家公园试点区生态体验容量控制规划[6]Table 5 Ecological experience capacity control plan of Pudacuo National Park pilot area[6]

5.3 实现了生态保护与民生改善的良性循环

作为中国生物多样性最丰富的地区和边疆少数民族聚集区，云南省的国家公园建设既保护了生态，也保障了民生，实现生态保护功能和公共服务功能的双赢。普达措国家公园出台《旅游反哺社区发展实施方案》，每年从旅游收益中拿出1 690余万元，专项用于3 696名社区居民的直接经济补偿和教育资助。数千名原住居民参与生态管护、巡护监测和访客服务，生产生活条件显著改善，户均年收入从2万元增加到10余万元，生态、社区、原住居民发展面貌焕然一新，“绿水青山就是金山银山”得到生动体现。

5.4 树立了负责任的生态保护国家形象

国家公园内保存完好的生态系统，珍贵的森林、湿地、野生动植物等资源为科研监测与自然教育活动的开展提供了重要载体。普达措国家公园与中科院西双版纳热带植物园等科研院所共建联合实验室；着力打造融大数据中心、生态监管平台、监测网络体系于一体的综合管理信息化平台；通过以开发自然教育活动的方式与多家自然教育机构合作。在园区内参观的游客不仅能够感受到自然美景，也能接受到生态教育，为生态文明排头兵建设营造了良好氛围。同时，云南省的国家公园均建于生物多样性丰富而脆弱的区域，科学的管理模式和完善的保护方式可以在一定程度上避免资源的无序开发和过度消耗，维护了国家生态安全，发挥了作为中国重要生物多样性宝库和西南生态安全屏障的重要作用，树立并进一步提升了良好的生态保护国家形象。

6 展望

建立国家公园体制具有极其重要的意义，自党的十八届三中全会提出“建立国家公园体制”的重点改革任务以来，推进自然资源科学保护和合理利用，促进人与自然和谐共生，推进美丽中国建设，已成为中国生态文明制度建设的重要内容。云南为全国的国家公园体制建设进行了有益的探索与实践，以规划为引领，以科学为前提，坚持保护优先、政府主导的管理模式，采用立法与制度结合的保障措施，集保护、教育、科研、游憩和社区发展五大功能的综合发挥，取得了一些经验，但也存在着管理体制未完全理顺、立法执法体系不完善、资金来源单一等问题，应进一步在体制、机制等方面进行深入探索[14−17]。

第一，通过坚持“保护第一，持续发展，保护好生态系统的完整性和原真性”的原则方针，引导公众树立正确的国家公园理念。通过建设国家公园，培训公众和原住民的民族自豪感，实现全民公益、全民共享。

第二，在国家出台《国家公园法》之后，认真评估总结云南20多年的国家公园历程，及时修订《云南省国家公园管理条例》，规范云南省国家公园的保护、管理与建设，为国家公园的健康发展保驾护航。

第三，为完善国家公园体制机制提供科学依据，需继续加强国家公园特许经营、精细化管理、空间管控、生态补偿、综合执法等方面的研究。

第四，按照国家的统一规划和布局，积极推动高黎贡山、亚洲象、哀牢山－无量山等国家公园的创建，让国家公园在云南省的自然保护地体系建立中发挥主体、引领作用。

国家公园是云南生态文明建设排头兵、实现最美丽省份不能缺失的重要组成部分，期望云南持续为国家层面的国家公园建设贡献云南智慧。