健康中国背景下我国农村公共体育服务体系构建研究

林丽芳

(龙岩学院 体育与健康学院，福建 龙岩 364012)

党在十九大报告中明确提出了，我国要坚持以农业发展为先[1]，通过在农村地区去广泛地开展体育活动，在增强广大农民群众的体质健康水平的同时，还能丰富农村群众的业余文化生活，加快建设文明和谐新农村的发展进程。尤其是在当前健康中国提出背景下，基于宏观角度与我国整个体育事业的发展重心角度分析，大力发展农村公共体育服务建设，积极促进农村公共体育事业发展，为农民群众提供优质的公共体育服务，是进一步加快农村城镇化发展进程，缩短城乡差距的最根本发展举措。通过对农村公共体育服务体系进行科学构建，不仅全面保障农民群众的体育权益，全面促进全民健身的理念的贯彻落实，还将为会我国农村经济的可持续发展奠定良好的基础，为巩固健康中国发展战略和乡村振兴战略带来的良好效应。

一、农村公共体育服务的概念

农村公共体育服务，是指以提高农民群众身体素质和生活质量共同需要为基本的，通过为广大农民群众提供各种各样的公共体育产品与服务，来满足农民群众对于体育健康的需求，是真正以农民的公共体育利益为出发点的公共事务。如：农村体育设施维护管理、农村居民体质健康监测、农村体育信息咨询、农村体育活动组织、农村体育健身指导等都属于农村公共体育服务的范畴。农村公共体育服务质量的提升，不仅代表着农村现代化发展水平的状态，也是整个国家逐步走向繁荣、文明的标志。

二、健康中国与农村公共体育服务关系辩证

健康中国发展战略，是国家为了能有效推进社会健康建设，提高全国人民的健康水平而提出的。2016年8月26日，在中共中央政治局召开的会议当中，审议通过了“健康中国2030”规划纲要，随后国务院于2019年7月15日，又再次印发了《国务院关于实施健康中国行动的意见》以及《健康中国行动组织实施和考核方案》。我国是一个农业大国，农业人口众多，但是因为经济和历史因素，我国城乡体育发展不均衡的问题一直比较的凸出。我国在2016年《体育发展“十三五”规划》中，曾明确提出了要加快完善公共体育共建以及共享机制，着力推进体育服务均等化发展工作，与些同时随着健康中国发展的战略的提出，将会为我国农村公共体育服务发展带来全新的机遇。通过加快我国农村公共体育服务体系建设，也将助力于我国健康中国发展战略尽早构成。健康中国与农村公共体育服务两者之间的发展既能是相辅相成、相互促进，又能是互惠互利、共赢发展。

三、农村公共体育服务发展现状

(一)农村公共体育服务发展较弱

随着我国农业税收的取消，农民群众的生活方式、消费理念、体育需求都有了很大的改变，2014年10月20日，国务院办公厅颁布了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》意见中指出，到了2025年我国所有的行政村要实现体育设施全面覆盖的发展目标[2]。与此同时，在新农村与新型城镇化建设进程不断加快的背景下，我国基本实现了以工促农、以城促乡发展的战略目标，有效缩短了城乡之间的经济差异和社会效益。但相比于城镇农村地区的公共体育服务的数量仍有所欠缺，尤其体现在农村体育场地和基础设施建设，公共体育健身指导队伍建设以及体育资金投入力度等方面，诸多因素导致农村体育氛围较差[3]。根据《中国群众体育发展报告(2018)》中显示，2017年底我国体育场地为195.7万个，人均的体育场地为1.66平方米，全国全民健身站点为每万人3个。社会体育指导员为200万人[4]，每千个城市居民拥有的指导员为2.2人次，而每千个农村居民拥有的社会体育指导员只为0.2人次。社会体育指导员需要具有至高无上的奉献精神，但是随着经济的发展和生活水平的不断提高，很多人对于奉献服务精神的理解与实际的实践产生了偏离，导致不少社会体育专业毕业的学生，并不愿意去从事社会体育指导员工作，尤其是农村地区愿意去的人更少。由此可见我国公共体育服务发展存在不平衡发展现状，相比城市农村的公共体育服务体系发展较弱，亟需要进行完善。

(二)可提供的服务形式过于单一

近年来，我国党与国家始终致力于三农战略目标的实施与落实，旨在依据三农政策的指导思想和政策方针，提高农民群体的消费支出水平，推动农民群体的消费结构从生存型过渡转变为发展型，以此为农民群体提供良好的生活保障。体育是一种具有显著享受与发展性质的消费产品，在农村群体中进行大力宣传与弘扬体育产品则具有至关重要的现实意义，有效推动了传统城镇公共体育服务模式朝着城镇与农村公共体育服务协同发展模式的过渡转变。 有效提高农民对体育活动的实践需求，有助于加强社会和市场对农民公共体育服务发展建设的支持力度[5]。但在实践过程中，大部分农村地区的公共体育服务主体仍仅停留在政府层面，社会、市场等非政府组织参与农村公共体育服务建设的力度仍有所欠缺。 究其主要原因在于以下几点：第一，政府权力过度集中。部分政府机构并未充分认识到转变自身职能的重要性， 致使当前农村体育管理机制停留在以政府为主导、社会为辅助的不利局面， 尤其体现在政企不分、政策不分等较为浅显的问题层次上，在一定程度上弱化了非政府组织机构参与农村公共体育服务建设的主观能动性。第二，农村公共体育服务可获得的经济效益有限。农村公共体育服务本质上属于一项民生工程，普遍具有建设周期长、投资风险高、经济效益低等显著特征，无法充分满足追求市场经济效益最大化的基本需求，导致市场无法全面渗透到农村公共体育服务建设工作中。第三，农村地区的社会体育组织数量有限。由于我国政府扶持力度不足，社会体育指导员业务水平低，群众自发组织社会体育团体，农村地区社会体育组织发展规模小，制约了农村公共体育服务的可持续发展。

(三)农民普及缺乏参与服务决策的意识

当前，我国农村体育服务完全按照国家制定的自上而下政策执行，在某种程度上弱化了农民群体参与公共体育服务决策的民主意识，再加上普遍的农村文化较低，不懂得如何去表达自身对农村公共体育服务需求的权利，致使广大农民群体尚无法真正参与到农村公共体育服务的决策建设活动，农民群体体育意识不强[6]。在我国家庭联产承包制实施过程中，大部分农民群体逐渐将重心转移到了农业生产活动，但对公共物品决策问题的关注度却相对较低，同时在政府过度追求业绩的影响下，致使农村体育服务决策机制在实施过程中仍沿袭了传统决策模式，并且在此过程中农村体育服务决策机制也主要以自上而下模式为主导。在农业税取消后，农村经济增长与整体社会环境有了质的飞跃和进步，农民群体的权利意识和自我表达诉求也得以巩固增强，真正意义上有效提高了农民参与农村公共体育服务决策的权利意识。但在实施过程中，部分基层政府仍未及时摒弃传统服务决策观念，以政府主导、农民听从的，这种自上而下的农村公共体育服务决策模式无法在较短的时间内发生有效的转变，无法充分发挥自下而上服务决策模式应有的实效性作用，也无法保障农民享有的公共体育服务参与权。此外，这种民主意识薄弱的自上而下服务决策模式将会直接导致政府在农村公共体育服务建设过程中，过度追求群体性、统一性以及共性目标，片面性地忽视了个体化、差异性以及个性可持续发展的重要现实意义，致使农村体育服务建设工作效率低下，也无法充分满足各服务主体对象的个性化需求[7]。

(四)服务政策法规建设仍较为落后

在新时代发展形势下，我国政府部门愈发重视农村公共体育服务制度的建设，并为此颁布了各种全民健身计划纲领、体育健康运动政策方针、农村体育暂行条例以及农民体育健身工程指导意见等指导条例，同时在十八大会议后又相继出台了体育产业促进农村体育消费的纲领文件和实施细则，旨在突出强调推动农村公共体育事业长远发展的重要现实意义，为我国农村公共体育服务建设奠定坚实基础。但我国农村公共体育服务政策法规的编制与颁布仍停留在初期阶段，致使农村公共体育服务工作在开展过程中仍存在以下几方面的问题：第一，法律条例的决策主体缺乏权威性。据有关数据表明，截止至今我国颁布的农村公共体育服务法律条例数目是较为稀缺的，大部分的群众体育政策法规都是由国家体育总局制定的，而国务院的最高级别权力部门制定的政策法规则相对较少，意味着我国农村公共体育服务政策主体严重缺乏权威性。第二，农村公共体育服务法律的约束效果较为薄弱。目前已实行的全民健身条例、全民健身计划纲领以及相关体育法实施条例等具有权威性的政策法规 均涵盖了农民体育建设等方面的内容，但其对农村公共体育资源配置等重要课题的论述与分析仅停留在较为浅显的表面层次，未能更深层次地发掘农村公共体育服务奖惩机制和规范条例。第三，地方农村体育服务政策严重缺乏有效性。根据地方体育总局官方网站提供数据分析可知， 部分基层政府部门在下达农村公共体育政策法规和实施细则时，通常是将中央决策规定的文本内容进行原封不动的摘抄与实行，并未结合当地社会经济、整体环境的实际发展情况进行有针对性地调整与改进，所以也就致使农村的公共体育服务政策缺乏有效性[8]，与此同时，部分乡镇基层干部在缺乏相应的农村公共体育服务政策的指导下，出现了对于工作态度懒散、办事敷衍的情况，甚至有个别地区通过制造虚假数据、开展形式化工作等消极手段应付上级政府领导的检查，并未深入实地考察农村公共体育服务治理情况，也未统筹规划上级政府分配的财政资金、制度法规、场地设施以及人力资源，导致农村公共体育服务治理效率严重低下[9]。据有关研究表明，部分乡镇购买的公共体育服务产品仅限于个位数，并且部分乡镇在农村公共体育服务建设过程中完全照搬了上级政府下达的指示和文本要求，并未因地制宜地调整与改善当地公共体育服务治理现状。

四、健康中国背景下农村公共体育服务体系构建方案

(一)促进城乡公共体育服务协同发展

推动城乡公共体育服务协同发展的最根本目的在于缩短城乡公共体育服务水平之间的差距，旨在充分利用现有资源建立完善的城乡公共体育资源共享机制，为农民群体与市民群体提供同等效应的公共体育服务。在具体的实践过程当中可从两方面着手(如图1)：

图 1

第一，设定城乡公共体育服务等效化目标。从整体角度出发，应将城乡公共体育服务等效化纳入到我国经济增长、社会未来发展建设的总体规划与城乡规划范畴中，严格按照城乡常住人口和城镇发展趋势的变化情况，有针对性地合理安排城乡公共体育基础设施建设、高素质人才队伍建设、可供调配的体育资金等，以此实现城乡公共体育服务资源合理配置目标。 在加强城镇体育基础设施建设时，还应将重心转移到扶持农村公共体育发展方面，最大限度地优化与完善农村体育硬件设施与软件服务等先决条件，进一步推动城市公共体育资源朝着农村发展方向倾斜，真正意义上实现农村与城市之间的体育资源共享目标。第二，加大公共财政对农村公共体育服务的保障力度。政府部门应充分考虑当地资金拨款现状，有针对性地提供公共财政资金支持，并结合当地经济增长情况构建系统的政府财政支出机制，真正意义上贯彻落实中央与省级政府发布的农村公共体育服务建设要求。与此同时，还应建立系统的支付转移制度，进一步推动省直管县、镇财政以及村级财政管理机制实现深化改革目标，最大限度地加强基层政府保障农村公共体育服务的财政能力。最后，不断强化财政监管队伍建设，要求各监管主体负责人员明确自身职责与义务，通过建立完善的公共财政监督与审查制度，真正将农村公共体育服务资金落实到具体工作环节。

(二)创设多元化农村公共体育服务形式

创设多元化的农村公共体育服务形式，是促进农村公共体育发展的最佳方式，在创设的过程中具体可从三个方面着手(如图2)：

图 2

第一，政府行政管理部门要及时转变管理职能。负责的农村地区发展的行政部门的主管人员应明确自身承担的职责与义务，严格遵循政策分离、政企分离、管办分离的基本原则。同时地方政府部门要积极地去全面开创全新的农村体育管理模式，要为农民群众提供公平可及以及系统连续的公共体育服务，可以通过将传统的体育部门主管模式改为多部门协同发展管理模式，多吸引社会资源加入，打造一个全社会共同参与的体育发展管理模式[10]。第二，将农村公共体育服务体系构建向着市场化发展。积极探索将农村公共体育服务市场化与公益化进行有机结合的实效性策略，适当放宽社会市场投资公共体育服务的标准，形成系统的公正公开市场准入机制，通过拓展特许经营、合同外包、内部市场化等，多种多样的发展形式去进行农村公共体育服务体系构建，从而有效实现市场力量融合农村公共体育服务的战略目标。另一方面，还应积极借鉴与学习国外发达国家私人企业提供农村公共体育服务成功经验，并在此基础上推进市场服务农村公共体育模式构建工作的落实。第三，充分利用体育社会组织提供的帮助和扶持作用。结合农村公共体育服务建设的实际发展情况，有针对性地制定、下发鼓励社会组织参与农村公共体育建设的实施细则和纲领文件，尽可能建设系统的农村体育类民办非营利组织队伍。另外，基于地方基层民间体育组织，还可以逐步引申农村体育协会、老年体育协会、社会体育指导部门以及体育总会等民办社会体育组织，以此将农村公共体育服务建设工作的最大化价值全面体现出来。基于整体角度，还应不断优化与完善社会体育组织的自治能力，最大限度地提高各级社会组织机构的专业服务水平。最后，逐步加强政府对社会民间组织提供的农村公共体育服务的购买力度，以此充分发挥各级体育组织的最大化作用。

(三)构建健全的农村公共体育服务决策机制

基于建构理论主义分析，在推进农村公共体育服务建设时，过于单一的自上而下或自下而上的决策模式均存在显著的差距和弊端，不利于农村公共体育服务决策工作的有效落实。 因此，在实践过程中应将农村公共体育服务决策的自上而下和自下而上模式进行有机结合，从整体上提高农村体育服务的质量和水平。现阶段农村公共体育服务决策在建设过程中，应侧重于自下而上决策机制的强化建设方面，具体可从四方面着手(如图3)：

图 3

第一，引导农民树立良好的体育维权意识。 政府部门应积极将传统与现代传播载体进行有机结合，不断宣传与弘扬公共体育服务的政策理念和相关体育项目的实施意义，定期组织农民群体参与体育健身知识相关的教育培训活动，促使农村不同年龄群体充分认识到自身享有的体育权利和义务，以此在各项体育实践活动中有效维护自身合法权益。第二，建立民主的农民群体表达机制。在强化农村基层民主建设的战略目标指导下， 以农村组织机构会议、村民代表会议为基础，共同解决当前农村体育服务建设中存在的各种实际问题，真正站在农民群体的角度思考未来发展方向与定位，同时认真倾听农民的基本诉求和反馈意见，并将其作为基本的评判依据，构建出契合农民实际需求的民主机制，真正将社会各方力量融合到农村不同群体体育服务的建设工作中。与此同时，当地政府还应重点关注听审制度、资讯审核制度以及体育行政信息承诺制度的完善与落实，从而为广大农民群体的合法体育权益提供制度层面的保障。第三，优化与改善农村体育服务条件。在实施过程中应严格遵循因地制宜、由浅入深原则，要在尊重农民群众的个性化体育实际需求的情况下，有目地有针对性地去为广大农民群众提供体育软硬件设施服务，并做好农村公共体育服务供需的对接工作，最大限度地去提高农村公共体育服务的工作效率与质量，以体制协调等多元化的方式去对农村公共体育服务体系进行构建[11]。第四，研究人员应积极提供科学有效的计策指导。相关体育学者和专家可充分利用现场访谈、实地考察、调查问卷等手段，实时了解与掌握农村不同群体的体育活动参与动态，基于整体角度把控基本体育服务的发展情况，并及时反思与总结目前农村体育服务建设过程中存在的实质性问题，从老年人、妇女、青少年以及儿童等不同年龄段的农民群体层面着手，深入发掘推动基本体育服务建设的新思路和新方法，进而为政府部门提供实现农村公共体育服务深化改革目标的可靠理论依据。

(四)完善农村公共体育服务政策法规

完善的政策法规是保障农村公共体育服务体系建设的标准基础，在农村公共体育服务政策法规建设中可从三个方面着手(如图4)：

图 4

第一，确保农村公共体育服务政策实施主体的权威性。如果农村公共体育服务决策主体的权威性不足，很可能在一定程度上弱化决策执行主体的威慑力度，致使农村公共体育服务决策机制的落实流于形式或出现偏离于预期政策目标的情况，无法真正保障农村公共体育服务措施的贯彻和落实，甚至间接损害农民享有的体育权利和义务。基于此，国家应基于当前农村公共体育服务政策法规的建设情况，及时修订与整改部分权威性较弱的政策条例，并在此基础上将其融合到上级部门立法范畴，真正意义上有效提高现有农村公共体育服务政策法规的权威性。第二，将农村公共体育服务政策落实到实处。对于现有农村公共体育服务政策法规，应进行全面深入的探索与总结，列示出其在实践过程中存在的问题和不足，并将具有代表性和实践性的重大决策事项纳入到政策议事行程，从国家层面着手督促政府部门明确自身应履行的公共体育服务职责。第三，不断优化农村公共体育服务标准。负责发展农村公共体育服务的管理部门，应明确国家制定的农村体育服务政策规范和指导要求，要始终坚持亲民、利民的发展原则，要使广大农民能真正的受益。不同的地区要结合当地不同的农村经济、文化与社会实际不断优化公共体育服务功能[12]，可以从体育场地建设、体育实践活动、社会体育指导人员、体育部门宣传队伍、民间体育社团组织、体质健康监测队伍等角度着手[13]，去制定农村公共体育服务政策法规，以进一步推动农村公共体育服务朝着规范化和标准化的方向发展。

(五)扩大体育健身指导员队伍

社会体育指导员是促进我国体育事业发展，增强国民身心健康，建设社会主义精神文明中的一支重要力量。而社会体育指导员缺失，一直是困扰我国公共体育服务体系建设的重要问题，在农村地区即使是一个有着几万的乡镇，也很难配备上一个专业的社会体育指导员。这需要相关部门要加大对农村公共体育事业发展的宣传力度，扩大体育健身指导队伍，体育健身指导队伍扩建的具体实施可以从三个方面着手(如图5)：

图 5

第一，注重社会体育专业人才培养。学校是培养人才的重要场所，因此相关部门可以在各大学校内举办一些公共体育服务相关的讲座，为学生们灌输服务于社会体育公共服务的价值，以吸引更多的学生选择报考社会体育专业，将来好为我国公共体育事业服务，填补社会体育专业指导员的不足。第二，吸纳社会志愿者加入。为了扩大体育健身指导队伍，还可以吸纳社会志愿者加入到农村公共体育服务当中，对广大农民群众进行体育指导工作。因为这些志愿组织能以其人数上和公益性的优势，填补公共体育服务体系发展的不足。在招募志愿者时需要采取多元化的招募方式，如可以按照不同的类别，将志愿者分为专业志愿者以及非专业志愿者两种。专业志愿者是指那些体育技能水平较强的人员，这类人员可以为广大农民群众提供专业的健身指导工作。而非专业志愿者并不需要具备专业的体育技能，如一些医务人员、教师等这类人员可以为广大农村群众提供健身活动组织、健康运动知识讲解等。第三，加大培训力度。为了能让体育健身指导人员适应岗位的需求，要加大对体育健身指导人员的培训工作。如进行运动损伤处理、人际关系交往、计算机操作、体育专业理论知识技能、体育活动组织等能力的培养，以为广大农民群众提供更加优质健身指导服务。

五、结语

目前农民群众日益增长的体育健身需求，农村公共体育场地设施以及健身指导人员匮乏，大大制约着农村体育活动的开展。在健康中国发展背景下，强化农村公共体育服务建设，不但有助于加快新型城镇化发展进程，还能为我国全民健身战略目标的实现提供良好保障，真正意义上推动去健康中国的可持续发展。因此，为了能有效解决农村公共体育服务发展不平衡的现状困境，在农村公共体育服务建设过程中，应积极促进城乡公共体育服务协同发展、创设多元农村公共体育服务形式、构建健全的农村公共体育服务决策机制、完善农村公共体育服务政策法规，为农村居民群体打造良好的体育健身环境。