电子政务系统中业务流程梳理的研究与应用

林穗，胡新苗，许建威

（1.广东工业大学计算机学院，广州510006；2.广东讯飞启明科技发展有限公司，广州510700）

0 引言

经过20多年的发展，我国政府部门已被电子政务所普及，对于政务效率的提高方面有着关键性的作用[1]。但由于这些政务系统存在着分散、异构、封闭等问题，因此在实现数据共享时，使这些系统形成了一个个信息孤岛[2]。政府业务量的逐渐增多，也致使管理方面复杂化，跨部门的业务协同需求方面也相应突显出来[3]。

鉴于政府部门的组织结构特点，随之而来的就是“部门墙”[4]产生，因此在公众服务的效率方面也有了一定的阻碍。而作为业务流程管理思想的核心内容，即“端到端”流程管理[5]，它在提升公众服务效率方面有着很强的保证，在需求和流程的执行结果方面也能达到使公众满意的效果，同时也与我国政府政务管理的目标相一致[6]。信息技术的发展下，在企业经营管理方面有ERP（企业资源计划）提供功能支撑，而在流程的建模优化和调度处理方面有业务流程管理，使企业在流程方面实现自动化和信息化[7-11]。业务流程管理在技术、企业经营战略、组织形式、企业文化等方面都有涉及，它作为企业业务过程管理的整体解决方案，需要统一的框架整合各层面的业务过程管理，从而将信息技术与企业的经营目标有效结合[12-14]。

目前，政府内部组织机构虽然完整，在职责、制度流程等方面也有相应的说明，但部门与部门之间出现业务协作时，合作、流程效率、决策时间等方面就会出现相对应的问题。鉴于制度流程不够精细化，流程执行不到位等问题，政府应利用业务流程管理方式，构建统一的业务梳理模型以及业务梳理方法，将业务流程的各个环节进行准确定义和识别，实现工作流程的标准化。

1 政府信息化业务流程管理

政府信息化项目是当前政府投资的重要部分，因此政府信息化系统也在政府的各个领域开始建设。由于信息化水平在全社会的不断提高，随之政府信息化水平也有了显著提升，因此，在政府的业务方面信息系统上的支撑也随之而来[15-16]。在信息系统的建设方面，企业与政府是不同的，企业是通过信息系统改善业务方式，达到为企业宗旨服务；而政府业务不是通过信息系统，它是在法律法规的严格要求下而形成的一套规范的操作，它不会根据信息系统的建设而进行调整，从而使电子政务系统对政府业务有了信息化支撑。

业务流程管理是一种以规范化的构造端到端的业务流程为中心，以提高组织业务绩效为目的系统化方法，也是对企业内部和企业外部的业务流程的整个生命周期进行系统性管理体系。通过管理规范提升，建立一套较完善、全面的流程和标准，统一的符合电子政务系统实施的业务梳理模型和业务梳理方法。把业务流程管理技术建设作为改进和提升公众服务满意度为出发点，使职、责、权分明，运转有序，加大对流程运行环节的监督力度，及时发现问题，查找原因，有针对性地进行解决，从而提高工作人员的工作效率和执行力。

2 业务梳理模型

业务梳理模型是业务流程管理中的重要概念，先通过图示和文字等建立好业务梳理模型，以便具体描述包括业务分工、业务流程、业务信息等方面的业务内容。依照国家标准《GB/T19487-2004电子政务业务流程设计方法通用规范》，业务流程就需要4种模型来描述，分别是用分工组成模型、职责执行模型、业务协作模型和数据关系模型，而构成这一方法的基本模型也可以简称为“一树两图”。“一树”表示分工组成结构树，“两图”则表示业务协作流程图和职责执行流程图。

2.1 分工组成结构树

鉴于政府部门机构岗位繁多，职、责、全不分明等问题，根据标准规范创建分工组成结构树模型时，首先从前期调研政府的机构设置、岗位设置，确定分工组成树种行为单元是什么。在分工组成树中的每个层次都是由行为单元节点来组成的，而行为单元的基本类型可以依次为“组织-部门-工作岗位-岗位职责-活动步骤”，其中“机构、部门、工作岗位、岗位职责”还可叫做组织单元或者活动主体，因此，分工组成结构树的层次关系就随之构成。最终确认之后应用到分工组成结构树的模型上，建成和政府部门实际组织组成一一对应的组成结构树，如图1所示。

图1 分工组成结构树

2.2 业务流程图

由于政府跨部门协作的业务增多，信息资源整合和分享也逐渐提升，这就更加需要理清各部门岗位之间的业务情况和岗位职责，在实际工作时可以分别从业务协作流程图和职责执行流程图两个方面来完成。

首先明确参与协作的活动主体、事件以及伴随着事件而来的业务信息，并将它们按序的方式排列起来，便于用来全面描述业务协作关系。活动主体指活动的承担者，为法人机构、部门、岗位等；事件是伴随业务信息的，同时它也指活动主体或职责之间进行的业务关系；业务信息指业务文件或业务表格等方面的业务信息。业务协作流程如图2所示。

图2 业务协作流程

职责执行也是活动执行，主要具体是每个工作岗位自身职责的执行步骤描述。将每个岗位自身执行阶段所发生的事件以及事件所携带的业务信息有序链接起来，最终形成职责执行图，如图3所示。

图3 职责执行流程

3 业务需求梳理方法

业务流程管理技术在政府信息化项目的应用，主要还是针对方便以后电子政务系统的开发。业务需求梳理方法就是在对业务流程描述的基础上，同时对流程的规范上也有了进一步的改进，以及将未来的流程表达清楚，并制作出清晰的业务流程，方便以后工作人员和软件开发人员在后续的工作中使用。在实施业务梳理时，可以从业务框架梳理、业务流程梳理、业务数据梳理3个方面来完成，按照“循序渐进”的原则进行，一次梳理一个方面或一部分业务，最终覆盖部门所有业务。

3.1 业务框架梳理

为了对政府部门业务进行全方位的掌握，业务框架的梳理主要从职能关系角度，通过划分问题域、工作对象、行政范围、输入/输出、关联业务、上下级部门等要素来准确界定部门的职能，描述其职责。将这些详细梳理分析后，就可以进行相关业务框架梳理工作，形成由业务域、业务线和业务事项组成的业务框架图。

3.2 业务流程梳理

业务流程的梳理是对业务事项中的各个环节进行刻画，描述怎样执行。通常我们根据业务分工组成和业务流程两个方面进行业务梳理。

（1）业务分工组成方面。首先，将需要梳理的政府部门及与之有业务联系的部门、岗位、职责一一列举出来；然后，将需要梳理的职责中的活动步骤列举出来；其次，将职责中的活动步骤分解成子活动步骤，并逐一处理业务信息栏目；最后，再将在逐一处理业务信息栏目的活动步骤中所用的处理方法将其逐次分解成子活动步骤。

（2）业务流程方面。首先，将所有涉及的政府业务流程的名称列举出来；然后，将在业务协作流程图中以业务流程中发生的事件作为为主线，并将业务往来事件及其伴随着事件携带的业务信息按业务流程顺序描述出来；其次，在职责执行流程图中再现分工组成结构中的职责或活动步骤,并使用信息操作权限指示线将操作业务信息栏目的活动步骤与业务信息栏目的操作关系逐条描绘出来；最后，将业务往来事件与活动步骤的联系以及各级活动步骤之间的逻辑流程关系描绘出来。

3.3 业务数据梳理

业务数据的梳理是对业务事项中涉及到的用来说明职能行为和工作对象的信息内容及其属性进行格式化表达，描述按照怎样的方式来执行。

业务数据梳理，即业务梳理结果表单清单图，该图把表单实体的字段描述以图形化表示，而表清单图中的表单名称和字段均以跨部门的数据共享需求描述作为唯一来源，以便这些业务表单在业务协作流程图和职责执行流程图中可以清晰地处理。业务表单如图4所示。

图4 业务表单

4 应用案例

业务流程管理技术需应用到政府信息化项目中，来检测业务流程管理技术是否如预期描述政府的业务的流程与运行状况，掌握部门业务职责、明晰岗位职责，严格落实责任制，实现“职责清”。

现以笔者参与的某市人大议案建议管理系统为例，议案建议管理系统，由于业务需求变化，为适应信息化技术发展新形势，运用互联网思维，着手建立网络平台，并对议案建议工作提出了新的要求，方便代表不受时空、地域等条件的限制实时跟踪监督议案建议全过程，发挥主体作用；区人大、选联委、市政府督办处、承办单位即时处理议案建议，互动交流，更好地提高议案建议工作效率和办理质量，强化代表履职服务的支撑和保障以及加大人大工作的公开性和透明度，从而推动人民代表大会制度的与时俱进。图5用分工组成树描述了人大议案建议包括的6个业务事项。

图5 议案建议业务事项

由于篇幅有限，下面以第三阶段市选联工委审核、交办或移交建议为例，在分析系统所支撑的业务基础上，可对其业务事项进行如下业务梳理分析：

根据查询业务素材可知，此阶段就是选联工委根据区人大校核通过的议案建议进行审核，并确认是否移交给市政府督办处。因此，我们可以用业务模型和业务梳理方法梳理出部门岗位之间的关系，确定“组织-部门-工作岗位-岗位职责-活动步骤”，并应用相应的业务模型描述出来。业务模型描述中的分工组成结构树，业务协作流程图，职责执行流程图分别如图6—图10所示。

图6 选联工委·代表联络处分工组成结构树

图7 选联工委·代表联络处·岗位1分工组成结构树

图8 业务协作流程

图10 选联工委·代表联络处·岗位1-职责执行流程

图9 选联工委·代表联络处-职责执行流程

根据上面整理出的“一树两图”得出该审核建议项目业务事项由选联工委·代表联络处、选联工委·代表联络处·岗位1协同完成。首先选联工委·代表联络处进行审核建议，并给出审核说明，然后发送给选联工委·代表联络处·岗位1，经由此岗位交办或移交建议，从而完成本职能工作。因此业务梳理在电子政务系统的应用，可以清晰地整理出政府部门各个岗位职责关系以及它们跨部门之间的业务协同关系。

5 结语

政府业务梳理是规范和创新政府管理的基础，也是建设电子政府的前提。如今，电子政务已经发展到了一定阶段，电子政务系统建设也已经成为主流。业务流程管理技术针对为了保证电子政务系统开发过程中，有效处理政府部门之间的梳理工作，在业务流程管理的背景下，提出的统一的业务梳理模型和业务梳理方法，已成功应用到某市电子政务系统中去。随着电子政务在各个省份的不断普及，此成果同样也适用于同等的政府信息化项目。因此，为了保证电子政务的有效发展，符合业务梳理的业务流程管理技术同样需要不断更新完善，从而为电子政务项目建设提供更好的支撑。