世界著名生态工程

20世纪以来，在全球生态危机暴发和人们寻求解决对策的宏观背景下，为修复人与自然关系，中国“退耕还林还草工程”、苏联“斯大林改造大自然计划”、美国“罗斯福工程”等世界上一些国家先后启动的大规模生态治理工程应运而生。

从本月起，本刊将推出“世界著名生态工程”大型系列专题，邀请国家林业和草原局退耕还林还草工程管理办公室主任、教授级高级工程师李世东博士，就世界著名生态工程的启动背景、实施计划、建设成效、经验得失等，进行系统梳理和透视，以飨读者。

工程档案：

中国“退耕还林还草工程”是党中央、国务院在世纪之交着眼中华民族长远发展和国家生态安全作出的重大决策，是绿水青山就是金山银山理念的生动实践。1999年开始实施前一轮退耕还林，2014年启动实施新一轮退耕还林还草;截至2020年，中央财政已累计投入5353亿元，在25个省（区、市）2435个县实施退耕还林还草5.22亿亩（其中退耕地还林还草2.13亿亩），占同期全国重点工程造林总面积的40%，有4100万农户1.58亿农民直接受益，工程建设取得了巨大成效，每年产生的综合效益达2.41万亿元，为建设生态文明和美丽中国作出了突出贡献。

中国“退耕还林还草工程”是世界上投资最大、政策性最强、涉及面最广、群众参与程度最高的生态工程，是最具标志性的构建人与自然生命共同体世界超级生态工程，对全球新世纪以来增绿贡献率超4%，创造了世界生态建设史上的奇迹。

启动背景

中国是传统的农业大国，长期以来，人口快速增长的压力以及相对粗放的生产方式，致使大量森林草原湿地被改变用途，大面积毁林开荒造成土壤侵蚀量增加，水土流失加剧，土地退化嚴重，旱涝灾害不断，生态环境恶化。根据全国第二次水土流失遥感调查，中国水土流失面积达356万平方公里，占国土面积的37.1%，每年流失土壤总量50亿吨左右。尤其是长江、黄河上中游地区因为毁林毁草开荒、坡地耕种，成为世界上水土流失最严重的地区之一，每年流入长江、黄河的泥沙量超20亿吨，其中有三分之二来自坡耕地。

1997年8月，江泽民同志“再造一个山川秀美的西北地区”的重要批示，向全国发出了加强生态建设的伟大号召，为开展退耕还林奠定了坚实的思想基础。

1998年长江、松花江流域发生的特大水灾，使全国上下都强烈地意识到，加快林草植被建设，改善生态状况已成为全国人民面临的一项紧迫的战略任务，是中华民族生存与发展的根本大计。

1998年10月，基于对长江、松花江特大洪水的反思和全国生态环境建设的需要，中共中央、国务院制定的《关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》，把“封山植树、退耕还林”放在灾后重建“三十二字”综合措施的首位，并指出：“积极推行封山育林，对过度开垦的土地，有步骤地退耕还林，加快林草植被的恢复建设，是改善生态环境、防治江河水患的重大措施。”

1999年8—10月，国务院主要领导先后视察陕西、云南、四川、甘肃、青海、宁夏6省区，统筹考虑加快生态环境建设、实现可持续发展和解决粮食库存积压等多种目标，提出“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施。

退耕还林还草成为中华民族顺应历史、顺应自然的必然选择。党中央、国务院审时度势，果断决策，决定1999年在四川、陕西、甘肃3省率先开展试点，拉开了中国退耕还林还草的序幕。

工程规划

前一轮退耕还林还草。根据《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》和《退耕还林条例》等规定，国家林业局在深入调查研究和广泛征求各方面意见的基础上，按照国务院西部地区开发领导小组第二次全体会议确定的规模，会同有关部委编制了《退耕还林工程规划》（2001—2010年）。范围包括北京、天津、河北、山西、内蒙古等25个省（区、市）和新疆生产建设兵团，共1897个县（含市、区、旗）。根据突出重点、先急后缓、注重实效的原则，将长江上游地区、黄河上中游地区、京津风沙源区等856个县作为工程建设重点县。目标任务是：到2010年，完成退耕地造林2.2亿亩，宜林荒山荒地造林2.6亿亩，工程区林草覆盖率增加4.5个百分点、生态状况得到较大改善。

巩固退耕还林成果专项规划。根据《国务院关于完善退耕还林政策的通知》精神，2007—2008年国家六部委组织各地编制了巩固退耕还林成果专项规划。规划期限为2008—2015年。规划目标为通过加强基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民等，解决退耕农户吃饭、烧柴、增收等问题，确保退耕农户长远生计得到有效解决;通过加强林木后期管护，搞好补植补造，提高造林成活率和保存率，确保退耕还林成果切实得到巩固。

新一轮退耕还林还草。2014年8月《关于印发新一轮退耕还林还草总体方案的通知》明确，到2020年将全国具备条件的坡耕地和严重沙化耕地约4240万亩退耕还林还草。2017年国务院同意核减17个省（区、市）3700万亩陡坡基本农田用于扩大退耕还林还草规模。2019年国务院又同意扩大11个省（区、市）贫困地区陡坡耕地、陡坡梯田、重要水源地15度—25度坡耕地、严重沙化耕地、严重污染耕地退耕还林还草规模2070万亩。新一轮退耕还林还草的总规模超过1亿亩。

实施进展

退耕还林还草20多年的实践，分为1999年起实施的前一轮退耕还林还草和2014年起实施的新一轮退耕还林还草。

为了摸索经验，完善政策，从1999年开始选择若干具有代表性的地方进行了退耕还林试点。至2001年底，21个省（区、市）和新疆生产建设兵团参与退耕还林还草试点，3年共完成试点任务3455.1万亩，其中退耕地还林还草1809.1万亩、宜林荒山荒地造林1646万亩。

2002年，在试点成功的基础上，退耕还林工程全面启动。2002—2006年，25个省（区、市）和新疆生产建设兵团共实施退耕还林还草3.3亿亩，其中退耕地还林还草1.21亿亩、宜林荒山荒地造林1.89亿亩、封山育林0.2亿亩。

2007年6月，国务院决定退耕还林还草补助政策延长一个周期。从2007年起，暂停安排退耕地还林还草，继续安排宜林荒山造林、封山育林。2007—2013年，有关部门逐步将人工造林补助标准从每亩50元提高到300元，将封山育林补助标准从每亩50元提高到70元，全国共完成宜林荒山荒地造林5663.5万亩、封山育林2650万亩，有力地推动了国土绿化进程。

前一轮退耕还林还草历时15年（1999—2013年），共实施退耕地还林还草1.39亿亩、宜林荒山荒地造林2.62亿亩、封山育林0.46亿亩，造林总面积4.47亿亩。截至2020年底，中央财政投入补助资金4445亿元。工程涉及25个省（区、市）和新疆生产建设兵团的287个地市（含地级单位）2422个县（含县级单位），3200万农户1.24亿农民直接受益。

2014年开始实施新一轮退耕还林还草，截至2020年，22个工程省区和新疆生产建设兵团共实施新一轮退耕还林还草任务7550万亩，其中退耕地还林还草7450万亩、宜林荒山荒地造林100万亩。

建设成效

退耕还林还草工程的实施，改变了农民祖祖辈辈垦荒种粮的传统耕作习惯，实现了由毁林开垦向退耕还林的历史性转变，取得了显著的综合效益。

加快了国土绿化进程，为改善中国生态状况做出了重大贡献。退耕还林还草作为大规模国土绿化的重要载体，实施以来林草植被得以大幅度增加，工程区森林覆盖率平均提高4个多百分点，一些地区提高十几个甚至几十个百分点。通过实施退耕还林还草，长江、黄河中上游等大江大河流域及重要湖库周边水土流失状况明显改善，北方地区土地沙化和西南地区石漠化得到有效遏制，野生动物栖息环境得到有效修复，生物多样性得以保护和加强。据2020年最新监测评估结果，全国退耕还林每年产生的生态效益总价值量达1.42万亿元，相当于工程总投入的2倍多。

经济效益逐步显现，为实现新时期精准脱贫做出了积极贡献。据监测评估，退耕还林年经济效益超2600亿元。结合退耕还林还草，有关地方通过发展木本粮油、干鲜果品和林下经济等，建立一大批生态产业基地，培育壮大了生态产业。特别是新一轮退耕还林还草大大促进了经济林发展，2014—2019年种植经济林3567万亩，占计划总任务的58%。退耕还林还草大多在老少边穷地区实施，成为精准扶贫的有力推手，20年来有812个贫困县实施了退耕还林还草，占全国贫困县总数的97.6%。截至2020年底，退耕农户户均累计获得中央补助资金9000多元。

社会效益广泛深远，为优化生产生活生态方式做出了突出贡献。优化了生产方式，促进了农业生产要素转移集中，提高了粮食单产和复种指数，加快了传统农业向现代农业转型，使许多地区跳出了“越穷越垦、越垦越穷”的恶性循环。改善了生活方式，解放了大批农村劳动力，从根本上改变了农民“面朝黄土背朝天”的传统生活方式，年轻一代从耕地的束缚中解放出来，走上了追求更高梦想和希望的生活。调整了生态方式，退耕还林还草已经成为生态文化的“宣传员”和生态意识的“播种机”，生态优先、绿色发展的理念深入人心，爱绿护绿、保护生态的行为蔚然成风。优化了干群关系，政策直补到户、公开透明、家喻户晓，提高了党和政府在人民群众中的威信，不少农民群众深情地说，退耕还林还草是新中國继土改、家庭联产承包后的第三大农村好政策。

彰显了大国智慧，为全球生态治理树立了典范。大规模退耕还林还草为增加森林覆盖、参与全球生态治理做出了重大贡献。20多年来，退耕还林还草为确保中国在全球森林面积和蓄积不断减少的情况下连续多年保持“双增长”和人工林保存面积长期处于世界首位作出重要贡献，推动中国提前实现了《联合国2030年可持续发展议程》确立的“到2030年实现全球土地退化零增长”目标。据NASA2019年研究结果，新世纪以来中国绿色面积净增长排名全球首位，根据同期数据推算，退耕还林还草贡献了全球绿色净增长面积的4%以上。2019年2月，美国《自然》杂志发表文章，对中国实施退耕还林、应对气候变化作了详细介绍，呼吁全球学习中国的经验。

政策措施

中国多部法律法规中对退耕还林还草都做出了明文规定，国务院专门颁布《退耕还林条例》，印发5个文件，有关部门制定系列办法，形成了完备的退耕还林还草法规政策体系。

建立健全补助政策。前一轮退耕还林还草：长江流域及南方地区退耕地每年补助原粮150公斤/亩，黄河流域及北方地区退耕地每年补助原粮100公斤/亩。退耕地每年补助生活费20元/亩。2004年起将补助粮食改为现金，中央按原粮1.4元/公斤包干到省。还草补助2001年以前补助5年，2002年起补助2年;还经济林补助5年;还生态林暂补助8年。种苗造林补助费按50元/亩计算。补助到期后又延长一个补助周期，长江流域及南方地区每年补助现金105元/亩，黄河流域及北方地区每年补助现金70元/亩，每年20元/亩生活补助费继续直补到户。建立巩固退耕还林成果专项资金，支持退耕农户的基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民以及补植补造。新一轮退耕还林还草：退耕还林补助1600元/亩，其中现金补助1200元、种苗造林费400元;退耕还草补助1000元/亩，其中现金补助850元、种苗种草费150元。

实行目标任务资金责任“四到省”。退耕还林还草实行省级政府负总责和市、县政府目标责任制，并规定目标、任务、资金、责任“四到省”。国家林业和草原局每年与省级人民政府签订工程建设责任书，并依据年度核查结果，对责任书执行情况进行通报。各工程省区高位推动，省、市、县、乡各级均成立了由党政领导牵头的退耕还林还草工作领导小组，层层签订责任状，明确主体责任。省级主管部门编制年度实施方案，县级主管部门编制作业设计，县级人民政府或者其委托的乡镇人民政府与土地承包经营权人签订退耕还林还草合同，退耕农户首次成为国家重点生态工程的基本单元和建设主体。

切实加强工程监管。坚持种苗先行，出台专门管理办法，种苗选择上坚持质量优先、就地培育、就近调剂。推行监理制，对工程进度、质量、工期和资金使用等进行全过程监管。制定颁布了系列标准，建立领导科技试验示范点，实施科技支撑项目100余个，提供强有力的技术支撑。先后编发多种出版物，在报刊网站开辟专栏，建立中国退耕还林网，宣传推广工程建设典型，示范引导退耕还林还草实践。牢固树立“无档则乱”思想，对各类工程档案实行统一领导、分级管理，所有工程县均设立退耕还林还草档案室，安排专人管理、专柜专机存放。

扎实做好检查监测。制定检查验收办法，实行县级自查、省级复查和国家级核查的三级检查验收制度。依据年度检查验收结果逐级下拨政策补助资金，严格遵循先验收、后公示、再兑现。坚持用科学数据向人民报账，持续组织开展效益监测，共1000余名专业技术人员参加，连续发布了5个效益监测国家报告，检验工程建设成效，回应社会各界关注。