新中国成立至改革开放前制度构建的显著特点和重要启示

胡健 任才峰

习近平总书记指出：“我们党领导人民进行社会主义建设，有改革开放前和改革开放后两个历史时期，这是两个相互联系又有重大区别的时期，但本质上都是我们党领导人民进行社会主义建设的实践探索。”“虽然这两个历史时期在进行社会主义建设的指导思想、方针政策、实际工作上有很大差别，但两者绝不是彼此割裂的，更不是根本对立的。”[1]新中国成立至改革开放前的30年，是百年建党史、70多年建国史中十分重要、具有承上启下意义的历史阶段，既有辉煌成就，也有曲折徘徊。古人云：“凡将立国，制度不可不察也。”制度是国家存在运行、社会发展进步的根本保障，对一个国家、一个民族的前途命运具有决定性影响。新中国成立前后，中国共产党团结带领人民制定《共同纲领》、1954年宪法，确定了国体、政体、国家结构形式，建立了国家政权组织体系;完成土地制度改革，进行社会主义改造，确立社会主义基本制度，成功实现了中国历史上最深刻最伟大的社会变革。1956年至1978年，党团结带领人民不断探索适合国情的发展道路和国家制度，在探索中前进、在曲折中发展，积累了正反两方面经验。新中国成立到改革开放前这个历史阶段国家制度和法律制度的构建，特色十分鲜明，经验弥足珍贵。

一、在道路选择方面具有方向性，充分发挥“压舱石”和“稳定器”的重要作用

国家制度的选择，背后蕴含的是道路的抉择。新中国的成立，并不只是一个政权代替另一个政权，一种政治力量代替另一种政治力量，而是中华民族历史上前所未有的制度变革和道路抉择。新中国实现了民族独立、人民解放和国家统一，彻底改变了近代以来100多年中国积贫积弱、受人欺凌的悲惨命运，从此中国人民成为国家主人，中华民族走上了实现伟大复兴的壮阔道路。但建设新中国面临一个方向问题：是建设一个社会主义国家，还是资本主义国家;是实现社会主义现代化，还是资本主义现代化。

一个国家选择什么样的社会制度来治国理政，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是这个国家的人民最终选择的，关键还要看这种社会制度能否解决这个国家的历史课题和现实问题。我们党从成立起就把实现共产主义作为自己的纲领和奋斗目标。新中国成立前夕，党领导人民确立了社会主义制度这一具有顶层决定性、全局指导性的根本制度，从制度层面明确宣示了中国人民将举什么旗、走什么路。

一是政治制度。政治制度反映着一个国家社会制度的阶级本质。新中国成立前后，党团结带领人民制定《共同纲领》和1954年宪法，确立新中国的国体是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政;政体是实行民主集中制的人民代表大会制度;政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度;国家结构形式是统一的多民族国家和在单一制国家中的民族区域自治制度。这些制度，比较系统地构建了人民当家作主制度体系，使中国人民在历史上第一次成为国家真正的主人，可以通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。此外，建立健全党组制度、实行党管干部原则的干部人事制度、党对人民军队的绝对领导制度、纪检监察制度、党委领导下的厂长负责制等，通过关于增强党的团结的决议，全方位维护党中央权威和集中统一领导。

二是经济制度。经济基础决定上层建筑，所有制形式本质上反映着一个国家社会制度的性质。新中国成立后，党团结带领人民没收官僚资本，建立国营经济，使之成为整个社会经济的领导力量和共和国的主要物质基础;废除封建土地制度，从根本上铲除了封建制度的根基，解放农村生产力;对个体农业、手工业和资本主义工商业进行社会主义改造，将农民、手工业者等劳动群众个体所有的私有制转变成为劳动群众集体所有的公有制，将资本家所有制转变成为国家所有即全民所有的公有制，建立起以公有制为主要特征的社会主义经济制度。

三是思想文化制度。中国革命的胜利，是马克思主义在中国的胜利，是马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的毛泽东思想的胜利。新中国成立后，党加强对宣传思想工作的领导，用马克思主义、毛泽东思想来武装全党、教育人民，通过一系列政策、法律和举措确立了马克思主义在国家政治生活和意识形态领域指导地位的思想文化制度。

社会主义政治制度、经济制度、思想文化制度的建立，全面确立了社会主义基本制度，实现了中国历史上最伟大、最深刻的社会变革，不仅巩固了民族独立和人民解放的成果，而且为当代中国的一切发展、进步创造了政治前提，奠定了制度基础。此后，无论面对的国际形势多么风云变幻，无论肩扛的发展任务多么艰巨繁重，即使是在“文化大革命”这样极端特殊的时期，党和国家事业都能通过自我调整不断取得新的胜利，根本原因就在于我国的根本制度社会主义制度没有动摇。这也启示我们，面对前进道路上的风险挑战，必须始终保持战略定力和制度自信，充分发挥社会主义制度在关键时刻“压舱石”和“稳定器”的重要作用，确保国家和人民经受住各种困难和风险考验，始终沿着正确的方向前进。

二、在覆盖领域方面具有全面性，确保国家治理形成整体效应、取得总体效果

新中国成立后，中国共产党适应国际国内环境和新的历史使命的发展变化，团结带领人民，在治国理政的各项制度建设方面经过不断探索实践和改革创新，使国家治理制度体系不断丰富发展完善。

党的十九届四中全会决定从13个方面概括了支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度。新中国成立至改革开放前构建的国家制度和法律制度，已經全面覆盖了这13个方面。尽管有的方面方才夯实基础，有的方面刚刚起步探索，有的方面仅有初步萌芽，但其中蕴含的政治理念和价值追求是一致的。新中国成立初期，党的领导制度体系、人民当家作主制度体系、基本经济制度、思想文化制度这四个方面，就已经明确了这些制度必须坚持和巩固的根本点;对其他9个方面的制度，也都进行了不懈探索。在法治体系方面，尽管法治还没有成为治国理政的基本方式，但“有法可依，有法必依”的理念已经提出并初步践行，《共同纲领》、1954年宪法和一大批法律成为国家治理的重要依托，审判制度、检察制度、律师制度、公证制度等也先后依法建立起来，基本覆盖了立法、执法、司法、守法各个环节，特别是1954年宪法规定的“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，初步奠定了依法治国方略的宪法基础。在行政体制方面，逐步在中央和地方层面建立起与我国社会主义基本制度相适应的政府组织机构和职能体系，为治国理政、推进社会主义现代化建设发挥了重要作用。在民生保障制度方面，建立全新的教育制度提升全民文化素质;建立“面向工农兵、预防为主、团结中西医、卫生工作与群众运动相结合”的医疗卫生制度维护人民生命健康;建立劳动保护、社会保障等制度维护劳动者的合法权益。在社会治理制度方面，新中国成立初期剿灭匪患、铲除娼妓制度、消除烟毒痼疾、废除封建婚姻等，初步积累了社会治理经验，有效维护了社会秩序;提出、总结并不断发展完善“枫桥经验”，动员人民群众积极参与社会治理，有效化解社会矛盾，社会风气焕然一新。在生态文明制度方面，新中国缔造者们治理江河、绿化祖国、保护环境的生态理念和实践，反映出中国共产党人朴素的绿色情怀;国务院制定的《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》，是新中国第一部环境保护的综合性文件，为形成生态文明制度体系积累了经验。在军事制度方面，通过宪法和一批军事法律法规，坚持和巩固党对军队绝对领导这一根本原则，明确武装力量的性质和任务，明确国防和武装力量的领导体制，确立民兵制、义务兵役制、军衔制、政治工作制、军官服役制等重要军事制度。在“一国两制”制度体系方面，党中央针对台湾、香港和澳门的不同情况，采取不同政策，将国家统一的成本和代价降到最低，为实现祖国完全统一创造有利条件。在外交政策方面，确立并坚持独立自主的和平外交政策，首倡的和平共处五项原则不仅成为我国对外政策的基石，还成为国际社会公认的规范国际关系的重要原则。在党和国家监督体系方面逐渐形成包括党内监督体系、行政监察体系、司法监督体系、社会监督体系“四位一体”的监督格局，为建立健全党和国家监督制度提供了宝贵经验。

改革开放前党领导人民构建的国家制度和法律制度，全面覆盖了党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等各个方面。这些制度相互关联、紧密衔接，在社会主义革命和建设中发挥了重要作用，为改革开放新时期的制度建设进行了探索、积累了经验。社会主义革命、建设和改革的不同阶段，虽然承担的历史使命不同，但国家治理的内在逻辑没有改变。无论是革命建设，还是改革开放，治理中国这样具有超长时间历史纵深、超大幅员国土面积、超大数量人口规模、超常复杂民族宗教结构乃至越来越超大规模经济体量的社会主义发展中国家，都需要一整套系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。这也启示我们，国家治理是一项宏大的系统工程，靠零打碎敲不行，碎片化修改也不行，必须是全面系统的各领域制度构建和联动集成，才能在国家治理体系和治理能力现代化上形成整体效应、取得总体效果。

三、在实践发展方面具有探索性，寻找适合中国国情的制度模式

社会主义基本制度在我国建立后，如何在中国建设社会主义，是党面临的崭新课题。这一时期，党和国家以苏为鉴，探究求索，从主要依靠向苏联学习到更加强调独立自主，结合中国实际探索适合中国国情的道路，在一些方面取得了重要制度成果，也有一些探索发生严重失误。

经过执行“一五”计划三年多的实践，党积累了一些建设社会主义的经验，同时注重吸取苏联社会主义建设的教训，毛泽东同志着重指出，对于苏共二十大，重要的问题在于我们从中得到什么教益，最重要的是要把马列主义的基本原理同中国革命和建设的具体实际相结合。毛泽东同志经过调查研究，发表了《论十大关系》，以之为指导，党的八大对国内主要矛盾作出科学判断，明确国家的根本任务和中心工作是集中力量发展生产力。围绕社会主义建设中心任务，党和国家推出一系列方针政策。经济建设实行既反保守又反冒进，在综合平衡中稳步前进的方针;强调运用价值规律，发展社会主义商品经济;实行简政放权，权力下放、机构精简，赋予地方、企业更多自主权;宣布知识分子的绝大部分已经是工人阶级的一部分;文化和艺术领域实行“百花齐放、百家争鸣”;制定并实施十二年科技发展远景规划纲要;扩大人民民主，健全社会主义法制;实行民族区域自治;推进祖国统一大业;坚持独立自主和平外交政策;坚持民主集中制，反对个人崇拜;实行与各民主党派“长期共存、互相监督”;提出要“建设一个具有现代化工业、现代化农业、现代化科学文化、现代化国防的社会主义国家”;等等。这些正确的方针政策及其实施，对于探索社会主义道路，坚持和完善社会主义经济制度、政治制度、文化制度等重要制度，发挥了重要作用。

同时，受复杂的冷战局势及苏联模式的影响，社会主义建设经验不足，党发动“大跃进”、人民公社化运动，一度脱离社会生产力实际发展水平，在生产资料所有制方面盲目追求“一大二公”，企业下放过快过猛，犯了过急过纯的错误。党内“左”的错误思想长期得不到纠正，民主集中制不能得到很好贯彻和执行，酿成“文化大革命”悲剧，党和国家事业发展遭受严重挫折。“文化大革命”期间，“公检法”被砸烂，法律制度受到冲击，教训极為深刻。这一历史教训，为党的十一届三中全会纠正错误，决定实行改革，提出保障人民民主、加强社会主义法制，提供了有益借鉴。这也启示我们，在中华民族伟大复兴的历史进程中，必须加强民主，始终注重制度建设，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。

四、在历史经验方面具有传承性，发扬党在革命时期的优良传统和有益经验

毛泽东等中央领导同志早在领导中国人民进行新民主主义革命的伟大斗争中，就开始探索建立国家政权的各项制度，并在局部地区执政中积累了宝贵经验。新中国成立至改革开放前，党团结带领人民构建国家制度和法律制度，特别注意总结根据地时期党在局部地区执政的经验做法，并在建立国家政权、确立国家制度中自觉加以运用。

一是，新中国成立后确立的政治制度是长期革命实践和理论探索的产物。从第一次国内革命战争时期的罢工工人代表大会和农民协会到第二次国内革命战争时期的工农兵代表苏维埃，从抗日战争时期的“三三制”参议会到解放战争后期和建国初期各地普遍召开的各界人民代表会议等等，都是我们党创造性地把马克思主义国家学说同中国的具体实际相结合，为实现人民民主而进行的实践。以毛泽东为代表的老一辈无产阶级革命家，对此进行了深刻总结，形成《新民主主义论》《论人民民主专政》《论联合政府》等重要论著，为新中国成立后实行人民代表大会制度奠定了理论基础。正如习近平总书记所总结的：“人民代表大会制度是近代以来中国人民在追求国家独立、民族解放和民主自由的斗争中探索和建立起来的。”

二是，新中国成立后的法制建设也不是从一张白纸上开始的，而是打上了革命根据地建设经验的深刻烙印。1949年2月，中共中央发布《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》，彻底废除国民党的伪“法统”，同时也确定了新中国法制建设的渊源。董必武同志指出，国内革命时期，各根据地制定了许多政策法令，尽管形式上较为简单，而且不可避免带有地方性，但有力保障了革命事业的发展，还是人民民主法制的萌芽。革命根据地时期倡导的男女权利平等、法律面前人人平等、各民族平等，司法领域积极探索的“马锡五审判方式”、人民陪审制度等，均在新中国的法制建设中得到传承和发展。

三是，新中国成立后确立的经济制度特别是土地制度，是对革命根据地特别是解放区实践经验的总结和提升。抗日战争时期，为团结一切可团结的力量抗日，党实行地主减租减息、农民交租交息的土地政策。1947年党召开全国土地会议，制定《土地法大纲》，废除封建半封建剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度，按农村人口平均分配土地。新中国成立后，党总结解放区土地改革的经验，颁布《土地改革法》，在全国范围内推动完成土改，从根本上铲除了封建制度的根基，为我国逐步实现社会主义工业化扫清了障碍，为新中国的经济恢复发展与社会进步奠定了基础。

由此可见，新中国成立后构建的国家制度和法律制度，绝不是拍脑袋想出来的，更不是短期内闭门“造”出来的，很多都已在局部执政时期经过了探索和实践。也正因为制度建设的薪火相传，确保了这些重要制度受到人民群众的热烈拥护，展现出旺盛的生命力。这也启示我们，我国的国家制度和法律制度，不是“舶来品”“飞来峰”，而是党带领人民坚持独立自主、立足本国实际长期探索出来的;不是封闭僵化的，而是随着国际国内形势和经济社会发展，通过改革实现自我完善发展来的。

五、在制度设计方面具有前瞻性，为改革开放历史新时期的制度构建提供了宝贵源泉

新中国成立至改革开放前，党团结带领人民在一些重要的制度领域创造性地开展探索，有的已经形成比较系统的制度体系，有的虽没有系统化、规范化，但其中蕴含的政治智慧、思想火花和制度萌芽同样具有较强的前瞻性和启发性。这段历史时期的制度构建，为改革开放历史新时期的制度构建提供了宝贵源泉。

一是，1954年宪法奠定了新中国的制度根基，是现行宪法的“源头”。习近平总书记指出，现行宪法是在继承1949年《共同纲领》和1954年宪法基本精神和主要内容的基础上制定的。1954年宪法是党领导人民制定的新中国社会主义宪法，为巩固社会主义政权和进行社会主义建设发挥了重要保障和推动作用，也为改革开放新时期我国现行宪法的制定和完善奠定了基础。这部宪法用根本法形式把两项原则固定下来：一是人民民主原则，实行人民当家作主，不搞资产阶级民主;二是社会主义原则，走社会主义道路，不走资本主义道路。据此，宪法确立了国体、政体，明确了民主集中制原则，国家主席地位和职权，国家权力划分原则、央地关系基本原则、民族平等原则、“中华人民共和国公民在法律上一律平等”原则，规定了公民的权利和义务。这些原则和内容，是新中国的“立国之本”，任何时候都不能动摇。

二是，经济社会领域的理论思考和制度探索为改革开放后的制度构建提供了宝贵经验。比如，经济制度方面。陈云同志在20世纪50年代提出的“三个主体、三个补充”的思想[2]，为确立“以公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的基本经济制度提供了重要思想渊源。20世纪60年代初全国很多农村大胆探索家庭承包制，效果大都比较好。刘少奇、周恩来、陈云、邓小平、邓子恢等中央领导同志明确表示支持[3]。尽管这一制度未能坚持下来，但为后来推动以家庭联产承包责任制为主要内容的农村改革、促进改革开放发挥了示范作用。又如，社会治理制度方面。20世纪60年代初，浙江干部群众创造了“枫桥经验”，1963年毛泽东同志批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”，之后“枫桥经验”不断化解矛盾创造新机制，形成“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”等新发展。2003年，时任浙江省委书记的习近平同志强调，要推动“枫桥经验”与时俱进、丰富发展，“经过总结、提炼和升华，枫桥经验”焕发出全新制度内涵，为基层社会治理提供了重要方案，成为共建共治共享社会管理制度的重要组成部分。

三是，部分领域的政治构想为改革开放后有关制度的正式确立提供了重要启示。“一国两制”是邓小平同志20世纪80年代初提出的伟大构想，最初动因是解决台湾问题，实现国家和平統一，后来用于解决港澳问题，实现了港澳顺利回归。其实早在新中国成立之初，“一国两制”理念就已在实现祖国统一的实践征程中逐步萌发。党中央针对台湾、香港和澳门的不同情况，采取不同政策，努力通过和平谈判、允许特殊地方实行不同制度等方式，将国家统一的成本和代价降到最低。这不仅为实现祖国完全统一创造了有利条件，也为“一国两制”的理论构想和制度实践作了有益探索。中央政府签署《关于和平解放西藏办法的协议》，在祖国统一前提下，尊重西藏现行制度，允许在西藏实行不同于内地的制度，不仅实现了西藏和平解放，也为和平实现祖国统一进行了探索。又如，党中央明确提出“中国人民愿意在可能的条件下，争取用和平的方式解放台湾”，毛泽东同志更明确提出，“只要蒋氏父子能抵制美国，我们可以同他合作”“照他们自己的方式生活”“军队可以保存，我们不压迫他裁兵，不要他简政，让他搞三民主义”，并着手推动实施。这其中已蕴含了“一国两制”的核心理念。再如，党中央从全局出发，作出对香港和澳门“暂不收回、维持现状”的决策，坚持“长期打算，充分利用”的方针，成功打破了美西方全面封锁，为“一国两制”积累经验。由此可见，“一国两制”是经过长时期酝酿和实践，逐步丰富完善起来的，充分体现了我们党用和平方式解决争端、实现国家统一的创新精神和政治智慧。

习近平总书记指出：“只有回看走过的路、比较别人的路、远眺前行的路，弄清楚我们从哪儿来、往哪儿去，很多问题才能看得深、把得准。” 实践充分证明，新中国成立至改革开放前，党团结带领人民探索确立的各项制度，不仅为保障我国创造出世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹发挥了重要作用，也为改革开放以来的社会主义建设奠定了根本政治前提，积累了物质技术条件，提供了正反两方面经验。在建党百年之际，不断深化对这个历史时期国家制度和法律制度的研究，有利于全面把握国家治理体系发展的历史脉络、巨大成就和显著优势;有利于深刻认识中国特色社会主义制度应当“坚持和巩固什么、完善和发展什么”，增强历史自觉、政治定力和制度自信;有利于更好坚持和完善根本制度、基本制度和重要制度，推动这些制度更加成熟更加定型，为实现中华民族伟大复兴夯实基础。

注释：

[1]习近平：《关于坚持和发展中国特色社会主义的几个问题》，载《求是》2019年第7期，第6-7页。

[2]即在工商业经营方面，国家经营和集体经营是主体，附有一定数量的个体经营是补充;在生产的计划性方面，计划生产是工农业生产的主体，按照市场变化而在国家计划许可范围内的自由生产是补充;在社会主义的统一市场里，国家市场是主体，附有一定范围内国家领导的自由市场是补充。

[3]邓小平同志指出，“生产关系究竟以什么形式为最好，恐怕要采取这样一种态度，就是哪种形式在哪个地方能够比较容易比较快地恢复和发展农业生产，就采取哪种形式;群众愿意采取哪种形式，就应该采取哪种形式，不合法的使它合法起来”。

（作者单位：全国人大常委会法工委）