别了！小社会

食堂、澡堂、医院、学校、幼儿园;供水、供电、供热、物业;公安局、法院、检察院……曾几何时，很多国有企业自诞生之日起，便接管了职工、家属生活的方方面面，俨然一个功能齐全的“小社会”。这也一度成为弥补政府和社会公共服务缺失的必选项。

然而，随着改革开放不断深入和经济社会飞速发展，“小社会”已成为国企改革发展“不能承受之重”。

“生产生活全都管”，曾经，很多国有企业就是一个小社会。

然而，“小社会”越来越大，“疑难杂症”越积越多，国有企业发展的脚步变得异常沉重。

“加快完善中国特色现代企业制度”“加快国有经济布局优化和结构调整”“深化混合所有制改革”“健全市场化经营机制”“公平参与市场竞争”“建设世界一流”……面对一项项改革任务和做强做优做大的目标，“穿着棉袄游泳”的国有企业，迫切需要轻装上阵。

“办社会”——不能承受之重

河南省义马市，总人口17万。早些年，这里并非城市，而是普通的乡村。直到20世纪70年代，当地发现了煤矿，建起义马矿区，这才在短时间内集聚了大量人口。

曾经，矿区内社会服务供给严重短缺，职工面临生活困难。为了维护正常運转，企业便把职工的生活管了起来。幼儿园、学校、储蓄所、派出所……“办社会”增加了企业的凝聚力。

“省属企业因为办社会，每年要支出10亿元以上。”据河南省国资委测算，一些国企经营形势每况愈下，“办社会”逐渐成为企业无力承受的负担，甚至压垮企业。

除了增加经济负担外，国企“办社会”也导致资源浪费，有损于公平正义，带来诸多负面效果。一些小区，大多数房子里住着的早已不是企业职工，企业却还需对水、电等提供补贴;一些企业办的医院、学校，明明颇具市场竞争力，却受制于僵化管理，服务能力低下……

鞍钢集团一名干部表示：“当时我们主办的供水、供电、供暖、物业等服务，涉及辽宁、四川、重庆、云南、广西5省12个地区的35家单位，服务居民近百万户，此外还承担离退休职工管理职责，加上少量教育、医疗单位没有剥离，集团每年补贴支出超5亿元。”

“这让企业如同穿着大棉袄在市场的大海中游泳，怎么游得过别人？”这名干部说。

与民营企业比占了下风，与外资企业比也占了下风，“办社会”让企业无法跟得上市场经济的快速发展。

如何保证企业真正实现做强做优做大？只有轻装上阵、公平参与竞争，集中资源做强主业。

剥离国有企业办社会职能，已成为不可回避和必须下大力气从根本上解决的突出问题。

2000年前后，国有企业在“改革攻坚、三年脱困”中，曾将公检法、中小学、普通医院等社会职能分离移交给地方。但在一些老国企中，职教和幼教机构、“三供一业”等仍未移交，有的还因处置生产事故等需要，保留了大型综合性医疗机构。

辽源矿业集团一位财务人士表示，经济效益好的时候，集团提供资金补贴，维持这些办社会职能正常运行尚不成问题。但到了2013年左右，大宗商品价格全线回落，重化工业步履维艰，这些负担便压得企业喘不过气来。

在辽宁本溪，拥有百年冶炼史的本钢集团钢铁产能居全国第十位。和本钢产能相近、排名相邻的都是民营企业，用2万人基本上就完成了同样的产能、同样的销售收入。而本钢集团现有在职职工约7万人，离退休职工同样也有7万人左右。

集团不仅承担对2万多户居民的供水、供电、供暖等服务，而且还有多处职教和医疗机构服务百姓就学、就医。

“本钢每年为这些职能补贴资金超过1亿元”，本钢集团运营改善部员工透露。更为严重的是，钢铁企业负责供水、供电等不够专业，一旦发生生产事故或公共卫生事件，其责任是企业难以承担，也承担不起的。

5年前，总部位于沈阳市的一家装备制造业国企打算引入外部资本，实施混合所有制改革，但由于背负了十几家“一无有效资产、二无生产经营活动、三无偿债能力”、只留下人员和债务包袱的空壳集体企业，外部资产不愿进入。公司一位高管无奈地表示，这就像“带着儿女改嫁，谁碰到都是会犹豫再三、仔细斟酌的。”

改革，已势在必行。

“断舍离”——职能各归其位

国企办社会主要包括职工住宅“三供一业”、离退休人员管理、承办教育机构、医疗机构和消防市政等其他机构五大方面。其中，负担占比最大的是“三供一业”。

总体而言，国企办社会在中西部和东北地区较东部地区严重;资源型企业较其他企业严重;规模更大的企业较中小企业严重。其中，央企办社会负担曾经约占全部国企的一半，地方层面以省属企业为主。

剥离，即将本应由社会化经营主体或公共机构承办的各种社会服务职能或向社会化经营主体，或向地方公共机构移交。本质上是按照市场化原则，探索政府购买服务等方式，推进公共服务专业化运营，提高服务质量和运营效率，国有企业不再承担与主业发展方向不符的公共服务职能。

剥离企业办社会职能，使政府、企业、社会权责边界更加明晰，让职能各归其位，是减轻企业负担、促进资源优化配置、提升经济效益的必经之路。

2014年，习近平总书记在中央经济工作会议上指出，企业办社会职能和历史遗留问题还很多，要分类别多渠道解决历史遗留问题，建立成本合理分担机制，政府要承担责任，但不能全部依赖政府买单。

在2015年中央经济工作会议和2016年《政府工作报告》中两次强调要加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题，增强核心竞争力。

国务院2016年9月30日发布《关于印发加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知》（国发〔2016〕19号）文件，则是这场改革正式拉开序幕的标志。

一系列政策文件明确指出，2019年起，国有企业不再以任何方式为职工家属区“三供一业”承担相关费用。有了方向，老工业省份率先开始了行动。

辽宁省按照中央要求周密部署，从国企“三供一业”分离移交起步，细化实施方案，连续两年将这项工作纳入各市绩效考核体系，明确工作目标和时间节点，要求2017年底前基本完成全省国有企业“三供一业”分离移交工作。

截至2017年10月底，45个驻辽央企的486个项目中，有461个签订了分离移交协议，有301个完成了移交。鞍钢集团在鞍山市区域内的所有项目均已完成移交，涉及居民约20万户;中石油辽河油田的全部项目均与盘锦市的地方企业签订了协议，涉及居民10万余户;沈阳铁路局将辽宁省区域内的供水、供暖、物业项目打捆移交，与沈阳市城市公用集团签订了协议，涉及供水15万户，供暖11.2万户，物业管理23万户，供电业务也与国家电网集团签订了协议……

在央企大项目的示范和带动下，省属国企的“三供一业”分离移交也逐步推开。截至2017年10月底，辽宁7个省属企业的74个项目中，已签订分离移交协议56个，占总数的76%，完成移交项目8个，占总数的11%。

在辽央企“三供一业”移交所需的维修改造资金，由中央财政、央企总部和央企驻辽分公司三家共同分担。其中，中央财政以国有资本经营预算的方式承担50%，央企总部承担30%，地方分公司承担20%，这种方式大大减轻了企业自身的负担。

据辽宁省国资委统计，2016年和2017年中央财政分别向辽宁拨付中央下放企业补助资金49.26亿元和14.06亿元，按照财政部有关精神可统筹用于“三供一业”分离移交工作。到2017年10月底，驻辽央企已累计到位改造资金19.75亿元，已用于支付费用15.14亿元，为移交改造的顺利推进提供了坚实保障。

中石油辽阳石化分公司则在两年问，将16万户居民的“三供一业”业务全部移交给地方企业，共支付维修改造资金13.35亿元。

从长久来看，这是一个“壮士断腕”的行动。短期内，一次性付出巨额资金，但长远来看，则大大减轻了企业负担，更有利于企业专注发展主业，提升运营质量。

专业的事情交给专业的人干，还有利于职工群众用上安全电、喝上干净水、住上温暖房，提高民生福祉。

2018年，辽宁省将国企兴办的市政、社区、消防等公共管理职能全部纳入分离移交时间表，对于国有企业附属的教育、医疗机构，则在2018年年底前基本完成集中管理、改制或移交。

“硬骨头”——考验多方智慧

剥离国企办社会职能并非易事。这是对各方面利益的重大调整，涉及面广，敏感度高，情况复杂，一直被当作国企改革的“硬骨头”。

有专家提出，国企办社会职能可以划分为政府事务、社会公益和职工生活服务等三类。可以根据不同的类别，灵活应变。

对政府事务类职能，如普通中小学教育、公检法、消防、离退休人员社保统筹管理等职能，要按已有法规彻底落实分离;对社会公益类职能，如医院、大中专院校及职业教育、公共交通、道路建设及维护、居民区“三供一业”、社区环卫等市政建设等职能，要明确各项社会服务的本地标准，并视地区发展和企业条件确定是否分离;对职工生活服务类职能，如幼儿园、托儿所、浴室、食堂、物业公司等，由企业自主决定是否保留或分离，国资管理部门要监督其加强成本考核。

对“三供一业”等具有产业性质的办社会职能，则要坚持市场化方向，“一企一策”分类解决。作为国企办社会职能的重头，对于企业经济效益好、自身不愿分离的“三供一业”部分，要监督其加强成本考核，提高经营效率;对于企业愿意移交而地方又有能力承接的，要处理好各方利益，确保移交工作稳定;对于企业愿意移交而地方没能力承接的，不要急于求成，要创造条件，结合地方规划、城镇化建设同步推进。

2017年，鞍钢集团将鞍山区域的供暖、物业服务移交给鞍山市供热集团，但这两个板块的2000余名职工何去何从却成为难题。一方面，鞍山市供热集团不需要这么多员工，难以全盘接收;另一方面，央企收入相对较高、稳定感较强，这些职工不愿离开熟悉的环境前往地方企业。最终，由鞍钢集团组织他们为接收方出劳务，才让移交工作得以进行。

事实上，在解除历史负担过程中，国有企业碰到的类似具体问题还有不少。如何在现有制度框架和支持政策下，赢得国有企业、职工群众、地方政府、接收企业等方方面面的认同，还需更多方法和智慧。

企业、事业身份上的鸿沟，也成为社会职能移交中的一道坎。在此轮改革中，大庆油田计划向地方移交高校、医院、幼儿园等机构，据初步统计涉及一万余名职工。如果这些人全部转成地方事业编制，地方上根本承受不起;如果身份不改变，移交后他们同城、同业，却享受不同的政策和待遇，这又容易影响工作积极性，进而带来一系列问题。

还有一些地方存在远离城市的独立工矿区，这些地方主要靠国有企业提供公共服务，一旦分离移交，国企这些“三供一业”业务很难找到接收主体。中石油辽阳石化分公司所在的宏伟区远离辽阳市主城区，全区供水、供暖多年来基本都由辽阳石化负责。涉及到剥离工作后，宏伟区特意成立一家区属国有企业，才得以接收分离业务。而在辽北小城调兵山市，坐落于此的辽宁省属国企铁法能源公司几次与调兵山市政府对接，打算将“三供一业”及所属医院移交给地方，無奈地方企业体量太小，移交工作进展缓慢。

国企管理智库副理事长李锦指出，分离移交情况复杂，必须坚持分类指导、分步实施。针对不同企业特点，因地制宜、分类处理，不搞“一刀切”，允许采取分离移交、重组改制、关闭撤销、政府购买服务、专业化运营管理等不同方式剥离办社会职能和解决历史遗留问题。改革思路清晰、条件成熟的地区可率先推进，改革情况复杂的地区可以试点先行、逐步推进。

以剥离为导向，各地需积极实践，摸索出更多办法。比如地方可否通过出让部分国企股权，拿出国有资本经营收益的方式，用于支付“卸包袱”必需的成本;对于独立工矿区的国企办社会职能，在找不到接收主体的情况下，能否引入社会资本进行市场化改造，成立独立运营供暖、物业公司等。

“相信通过政策支持和地方实践，困扰老国企多年的历史遗留问题将得到有效解决，老国企也将在轻装上阵中重新焕发勃勃生机。”

“收好尾”——助力三年行动

从2012年在黑龙江试点开始，到2016年在全国全面推进国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作，对相关设备设施进行必要的维修改造，达到城市基础设施的平均水平，分户设表、按户收费，交由专业化企业或机构实行社会化管理，2018年底前基本完成。

2020年，国务院国资委宣布剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题取得决定性成果。积极推进“三供一业”、市政社区分离移交和教育医疗机构深化改革等各项工作，取得了积极进展和明显成效。

4月1日，全国剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作电视电话会议召开。李克强总理作出重要批示：剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题，是党中央、国务院作出的重大决策部署。近年来，各地区、各有关部门和各有关国有企业持续攻坚克难，推动这项工作取得决定性成果，基本解决了多年来制约国企改革发展的难题。他强调要进一步压实责任，因地制宜、因企施策，全面扎实做好剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题收尾工作，为有效提升国有企业竞争力、完善社会保障体系和公共服务体系、推动高质量发展作出新贡献。

国务委员王勇指出，全国剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题主体任务已基本完成，但后续工作仍很繁重。各地区各有关部门和国有企业要以深入实施国企改革三年行动为抓手，严格落实责任，完善配套政策，一企一策制定具体方案，加强重点难点攻关，确保改革任务按期高质量全面收官。要加强督导检查，适时组织开展“回头看”，建立健全长效机制，全面巩固改革成果。要在推进改革中坚持和加强党的全面领导，结合党史学习教育切实发挥党建引领作用，深入做好宣传引导和职工群众思想政治工作，全力保障改革顺利稳妥推进，维护企业和社会和谐稳定。