共同体视角下长三角学分银行一体化的需求、困境和行动路径

[摘要]长三角学分银行一体化建设，对于学习成果的跨省域学分互认具有重要意义，可以为国家学分银行建设和不同类型學分银行对接提供样本。从共同体理论的视角出发，文章指出长三角区域学分银行具有共同地域背景、共同发展前景和共同社会愿景下的一体化建设应然需求，认为在推进模式、制度建设、标准体系和业务开展方面存在实然困境。据此，文章提出了长三角学分银行一体化的行动路径：架构塔尖学分银行共同体，打造学习成果认证共同体，赋能学分转换标准共同体，建设跨域数据交换共同体，构筑学习成果转换共同体，最终形成共商共建共享的区域治理格局。

[关键词]长三角一体化;学分银行;学习成果认证;学分转换;共同体

[作者简介]厉毅（1974- ），男，浙江永康人，浙江开放大学，副教授，硕士。（浙江  杭州  310012）

[基金项目]本文系2021年华东地区开放大学联盟联合科研攻关项目“长三角地区学分银行一体化发展研究”（项目编号：202110）和2019年浙江省基础公益研究计划项目“服务浙江终身教育的智慧化学习平台关键技术研究与应用”（项目编号：LGG19G010002）的阶段性研究成果。

[中图分类号]G724[文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2021）18-0068-07

在服务全民学习的终身教育体系构建和职业教育改革中，学分银行作为一种实施学分自由转换和兑换的管理制度和机构，正逐渐成为受关注的热点。在区域一体化基础好且探索早的长三角区域，如何在共同的理念和目标指引下，通过多个省域学分银行的协同合作和共同努力，实现学习成果的跨省域自由存储、认定、转换与流动，对于推动长三角区域学习型社会建设具有重要意义，也是实现长三角区域教育更高质量一体化发展的有效举措之一。

一、共同体理论和学分银行实践进展

（一）共同体理论

共同体理论最早来自法国启蒙思想家卢梭。德国的古典社会学家滕尼斯后来将其引入社会学领域，并提出了生活共同体理论。英国学者麦基弗拓展了共同体理论，提出共同体是可以构建的。作为整体性突出的组织，共同体的成员基于同质的社会生活，缘于思想的一致性，维护共同的利益，具有相同价值观和情感，内部关系稳定。可以认为，共同体是以共同的理念为基础，以共同的制度为支撑，以共同的文化为指导建立和发展的组织。共同体理论的内涵和外延虽然在不断演进，但其价值逻辑、内容组成和实践路径却是固定不变的。因此，共同体理论对于多个不同机体实现一体化发展，具有现实和积极的指导价值。

（二）学分银行一体化实践

从世界范围看，学分银行一体化建设实践模式大致有三种。第一种是基于“资格框架”制度的模式，核心是建立学习成果认证资格框架。第二种是基于“联盟式”制度的模式，核心是联盟成员之间签订双边或多边协议达成学分转移目的，代表性国家为美国和加拿大。第三种是基于“国家立法”制度的模式，核心是国家对学分认定、积累与转换进行立法，代表性国家为韩国。从国内实践来看，省域之间学分银行一体化建设的实践主要集中在京津冀、粤港澳和长三角等经济发达地区。京津冀地区有学者研究远程教育学分银行的一体化建设，粤港澳通过建立相互认可的资历框架推进一体化建设，长三角则在2018年把学分银行一体化建设列为一市三省重点协作项目。

二、长三角学分银行一体化的应然需求

2012年上海市建立首家终身教育学分银行以来，长三角区域陆续设立了省级终身教育学分银行，在建立公民学习成果存储、认定与转换制度和推进不同学习成果的衔接与互认上，取得了不少进展。长三角区域学分银行的一体化建设，有其个体内在的发展诉求，更缘于其具备的共同地域背景、发展前景和社会愿景。

（一）共同的地域背景

长三角区域位于我国的长江经济带、沿海经济带和“一带一路”重叠区域，覆盖上海、江苏、浙江、安徽一市三省共35.9万平方千米的地域，区位条件优越，科教文化发达，是公认的工业与信息化资源高密度聚集区。长三角区域教育是国内最聚集教育资源、最具高发展水平、最有强创新能力的区域之一，普通高校数量超过全国的1/6，世界一流大学建设高校数量接近全国的1/5，一流学科建设高校数量超过全国的1/4，C9高校数量超过1/2。①2019年国务院的政府工作报告把长三角区域一体化发展作为国家战略，提出到2035年要实现基础设施全面互联互通，一体化发展体制机制更加完善，成为影响和带动力都很强劲的活跃增长极。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》要求“推动区域一体化发展走向区域一体化制度创新，为全国其他区域一体化发展提供示范”。②2018年12月，沪苏浙皖一市三省签署《长三角地区教育一体化发展三年行动计划》，“推进地区内课程互选和学分互认”③，长三角地区开放教育学分银行列入了长三角办公室2019年度工作计划，同时列入2021年上海市政府“一网通办”工作。各省市学分银行提出，要探索建立以开放大学为核心的终身学习区域联动机制，共享终身教育资源，推进长三角区域学习型社会建设。一些学者认为，长三角区域高等教育一体化发展需要“构建一体化的学分互换认定机制”，长三角高校协同发展需要从学生层面建立长三角学分互认机制，实现人才培养模式创新性发展。

（二）共同的发展前景

从已有基础看，长三角区域各省市均已建有省级终身教育学分银行，各有特色。上海学分银行开展课证融通，江苏学分银行建立行业标准，浙江学分银行服务教育现代化考核，安徽学分银行服务继续教育网络园区。从管理中心所在单位看，均依托于省市级开放大学。一市三省的省级学分银行都有着相同名字，存在共同目标，均是在教育主管部门牵头下，推进所在省域范围内学历教育与非学历教育证书、职业技能培训学习成果等的认定、累积和转换，共同的核心价值都在于促进全民终身学习，适应本地区教育和社会发展，满足社会学习者多途径学习和自我提高的需要。

上海市终身教育学分银行是以终身教育学分认定、累积和转换为主要功能的学习成果认证管理中心和学习成果转换服务平台，作为学习成果管理与服务系统，构建纵横贯通的市民终身学习“立交桥”。江苏省终身教育学分银行是在终身教育理念指导下，以学分管理为主要手段，为各类社会学习者提供个性化终身学习服务，促进各类高等学历教育的互通，非学历教育和学历教育、职后教育与职前教育的衔接。浙江省终身教育学分银行以搭建“立交桥”服务学习型社会的建设为宗旨，面向所有社会成员提供学习成果的认证及学分管理，是全面推进终身教育体系建设的重要载体和平台。安徽省终身教育学分银行是安徽省终身教育体系的重要组成部分，是面向全省终身教育学习者的学习成果认证、管理及服务体系。

（三）共同的社会愿景

长三角区域是国内人口流动最频繁的区域，而且以跨省流动为主。上海市流入人口的生源地来自外省市的达到99.76%，浙江省外来流动人口的90.10%为跨省域流动，江苏省流动人员的2/3来自跨域省流动。从长三角区域核心城市群看，安徽作为劳动力输出省份，省内跨市和市内跨县占47.27%和43.60%，省外人口流入为9.13%。近年来，城市群流动人口的定居意愿不强，浙江省有将近50%的流动人口在居住地持续居住小于2年，江苏省和安徽省则分别为40.07%和34.68%。④如何推动流动人口从“就业迁移”为主导到以“宜居生活”为目标，已成为长三角地区政府部门正在思考和推进的重要工作。

对于职业岗位从业者来说，将已零星获得的学习成果和学分存储到学分银行，在未来居住地或工作地兑换相应的学历和非学历证书，实现学习成果的迁移，具有非常重要的现实意义。在各地学习型社会建设中，一市三省都非常重视学习成果的认定和转换工作。《上海终身教育促进条例》提出“逐步建立终身教育的学分积累和转换制度，实现不同类型的学习成果互认与衔接”。⑤江苏省《关于加强继续教育工作推进学习型社会建设的意见》提出“建立学习成果互认衔接制度，逐步实现不同类型、不同阶段学习成果的互认与衔接”。⑥《浙江教育现代化2035行动纲要》提出“构建灵活的转学和学分认同机制，鼓励高校开展学历继续教育，推进中高职衔接、普职融通”。⑦安徽省《关于推进高等学历继續教育学分认定和转换工作实施意见》提出“全面实施高等学历继续教育的学分认定与转换工作，探索高等学历继续教育与非学历继续教育、普通高等教育等之间的学分认定和转换”⑧。

三、长三角学分银行一体化的实然困境

长三角学分银行一体化是经济社会发展到现阶段的必然结果，但学分银行总体上还属于新生事物，跨省域的一体化建设基本无例可循，在体制创新和制度创新等方面的探索才刚刚开始，存在不少来自外部环境和自身发展上的困难。

（一）总揽全局的一体化推进模式匮乏

目前我国学分银行建设缺乏国家层面的顶层设计和统筹管理，不同模式的学分银行基本上是在某个区域范围内单个个体的探索与实践。区域学分银行一体化涵盖多个不同的城市，跨越几个省区，不可避免地难以逾越不同地方政府的不同治理理念。区域内学分银行之间也存在自身的合作与竞争关系，一方面希望推进区域一体化协同治理，一方面又不希望本区域的学习对象群体流向其他区域。在地方财政支持上，一市三省对于项目经费的跨区域使用及财政补贴存在分歧，共享共用处于较低水平，难以建立统一的标准和相关管理运行制度。众多利益相关主体导致学分银行一体化建设在实践中举步维艰，必须寻求相关利益主体支持。

（二）全面覆盖的学分银行制度有待完善

学分银行建设缺乏可操作的实施细则和方案，缺乏顶层推进终身教育的法律法规。国家层面资历框架建设的管理体制尚未理顺，非正式学习、非学历教育与学历教育成果之间难以贯通，政府需要强力介入学分银行制度建设。学分银行一体化建设更是缺乏配套的弹性学制、入学注册和学习年限相关制度等，难以实现服务全民学习、服务终身教育的理念。各省市学分银行管理架构和运行制度存在不一致性，也增加了省域学分银行之间的对接难度。在学分银行定位和学分认定、积累和转换的具体业务上，缺乏相关制度的明确界定和赋权，学分积累结果缺乏公信力。具备办学自主权或具备技能证书授予权的院校和培训鉴定机构，缺乏参与学分银行建设的能动性和积极性，社会学习者片面地把学分银行作为学分兑换证书的机构，均不利于学分银行的一体化建设。

（三）跨省适用的认证和转换标准缺失

人力资源开发与配置、教育与职业资格仍旧没有融会贯通，难以建立各地适用的学历课程与技能证书的认证和转换标准。各省市学分银行各自为政，有各自运行体系，建立各自学习成果认证和转换标准，区域内的学习成果仅适用于本地范围转换，各地学分银行自行建立制度、成立机构并存储学习成果，缺乏第三方认证机构保证成果认证质量。政府推动、行业参与、雇主认可和教育机构接受的成果认证标准体系和成果转换协同机制也尚未形成。不同省域教育管理制度和教育体系不同，在没有取得上级部门认可和统一协调下，长三角区域各学分认证和转换体系难以统一，难以与学分银行一体化建设要求相契合。

（四）服务全民的存储转换业务不够活跃

学分银行功能总体不健全，机构和个人用户的参与积极性不高，学习者账户的增量不足，真正的学分转换没有大范围推开。社会学习者担心学分银行平台缺乏个人隐私和数据安全保护手段，不愿意建立学习者账户。另外，由于学分银行尚未与外部学习平台建立充分的对接，批量存储的学习成果数量不多，个人账户内学习档案可追溯性不强，难以完整、真实、有效地呈现每个人的学习经历。缺乏针对学分银行应用的奖励机制，暂时无法从根本上调动机构和个人用户存入学习成果的积极性。学习成果短期内无法转换为证书或者学分，一些学分银行成了缺乏兑换体系的“储蓄所”，容易进入休眠状态。在如何服务长三角人才战略方面，学分银行也需要寻求具体的举措和切入点。

四、长三角学分银行一体化的行动路径

长三角区域学分银行应抢抓一体化发展的国家战略机遇，下好互联互通“先手棋”，建好学分银行总行，打造学习成果认证体系，共建共享学分转换标准，实现信息平台融会贯通，拓展整合学分互认联盟，完善优化区域合作机制，助力区域学习型社会活跃增长极的建设。

（一）总行共建：架构塔尖学分银行共同体

为解决推进过程中的合作协同问题，需要设立一个协同治理机构。长三角一体化成立有跨省市的长三角办公室，学分银行可以共建长三角学分银行总行，各省学分银行作为分行参与。通过总行这个跨地区服务平台，实现学分银行系统间的互通互联和标准共享，推动地区间学习成果的互认互通，服务学习者跨地区流动、跨地区选课、跨地区培养，服务长三角区域终身学习的区域联动机制和学习型社会建设。总行可下设学分银行管理中心，由各省分行成员共同参与并承担主任和副主任。工作的开展采用轮值机制，具体事务可以由总行秘书处协调，秘书处作为常设固定机构由其中某一家学分银行承担。各省分行分工协作，分别牵头一至两项工作，共同开展跨省域业务，包括但不限于制定发展规划、建立相关规章制度、完善沟通联络机制、开展跨地区的成果认证、组织成果转换申请和审核，以及课程互选、成果存储等工作。总行完善通用共享的学习成果转换建议标准，指导各分行服务体系的建设，建设维护门户网站与共享数据库，开展宣传项目策划与组织实施。成立长三角学分银行管理委员会作为学分银行的决策和领导机构，由三省一市教育部门相关领导组成，审定长三角学分银行建设方案和发展规划，协调制定相关政策。成立专家委员会，作为长三角学分银行的学术指导与决策机构。专家委员会下设若干专家工作组，负责学习成果认证标准制定，拟定相应成果证明与转换建议。

（二）体系共治：打造学习成果认证共同体

要跨区域构建层级式的学分银行服务体系，对各省已有的服务体系根据层次进行梳理，明确每个层次服务体系的服务内容和权责。服务内容包括资历标准构建、学习成果认证、成果证明开具与学分转换等，服务对象既可以是个体又可以是组织机构。每个层次服务体系的职责要划分清晰，受理处负责成果的核验、存入、证明开具等，支行负责各类申请的复核等。对学分银行服务体系的相关机构进行定期考核，表彰表现优异的工作者和组织机构。完善学分银行的保障机制，为学习成果认证和转换提供质量保證。鼓励学习者使用个人学习账户，逐步健全激励机制，促进组织机构积极参与学分银行建设。鼓励职业院校和培训机构参与学习成果认证和成果存入工作，扩大学习成果档案库数据源。在认证标准建设方面，总行要形成一套完整的运行机制，统一认证流程和工具方法。

（三）标准共享：赋能学分转换标准共同体

学分互认主要依靠资历框架和资历标准，目前各级各类教育的内部学分与学分银行认证的学分之间，缺少互认机制。一市三省可以在总行推动下共同推出资历框架和资历标准，在长三角区域先行先试。各分行参照区域资历框架，提高认证成果的社会认可度。在资历框架未建立和实施之前，标准共享是促进学分互认和人力资本跨区域流动的前提和关键。针对原先各省学分银行制定的学分转换标准，可以在专家组的比对下，根据学习成果的内在特征和形成规律，分析学习成果转换标准的科学性和实效性，逐条核查是否具有普适性，以决定是否纳入长三角通用的共享转换标准。一些只适用于单个省域或办学单位的转换规则，也可以继续留存在总行规则库，面向社会学习者提供查询。总行主导下的学习成果认定标准汇总工作，可以首先考虑统一职业教育与普通教育学习成果的转换标准，其次是非正式学习和正式学习成果的转换标准。四省市省级开放大学之间的学分转换可以先做成样板，在相同专业、相同课程之间先行制定统一的转换标准，供其他各级办学机构参照。学分银行总行还可以将非正式的学习成果纳入标准体系，扩大学习成果的转换范围。总行将质量保障标准也进行统一，完善质量保障机制，以更好地推进学分互认。

（四）平台互通：建设跨域数据交换共同体

在之前的学分银行建设中，各省依托不同计算机软件开发公司基于不同架构开发了信息平台。由于缺乏统一的技术规范与功能模块设计，不同学分银行平台局限于本省的区域功能需求，数据存储字段和标准差异很大，相互之间实现数据衔接存在技术壁垒。学分银行平台存入的学习成果虽然以学历证书和技术等级证书为主，但随着创新创业、竞赛获奖、科研成果以及无定式学习成果等也纳入认定内容，信息系统的字段要求更趋复杂化，数据交换的难度也有增无减。另外，学分银行敏感个人和学习成果信息的跨省域数据交换，需要解决数据不被信任问题和数据非法输出问题。可以基于区块链技术，从根源上解决数据安全隐患，学习成果仍然分布式存储在各省分行，在总行和各省分行之间建立学分银行区块链，每个省分行的账户信息和学习成果数据上链，基于智能合约在各个省域学分银行之间流转数据，实现跨省域的资源共享、信息沟通。

（五）联盟互认：构筑学习成果转换共同体

联盟是解决复杂环境下多方合作的有效机制。目前四省市学分银行均建有各种形式的联盟，上海以普通高校继续（成人）教育学院、高等教育自学考试、独立设置成人院校、中职学校等为主，浙江主要以开放大学、职业院校、成人文化学校、老年学堂等为主，江苏以各级各类高等院校、职业学院、社会培训机构为主，安徽以高校继续教育学院为主。参与联盟的办学和培训机构接受学分银行的运行制度，依托章程推进学分银行业务工作，开展学习成果的存储、认定和转换，支持长三角学分银行的良性运转。为畅通学分银行立交桥主通道，可以把不同类型和业务的机构组建成相近联盟的组织，如高等学校联盟、中高职联盟、远程教育联盟、社会培训联盟等。不同的联盟在建立初期先行畅通各个业务类型内部通道，在不同省域的学分银行联盟组合成更大规模的联盟之后，可以在互相沟通与合作前提下推动成果的跨省域互认。联盟合作要遵循分类推进原则，组织联盟内单位协作制定各自适用的转换标准。联盟成员作为机构用户在学分银行开设账号，在社会学习者和联盟机构成员提出成果转换申请，需要及时处理，按照学分银行的技术路径进行成果转换并反馈转换结果。联盟成员可以跨省域开展资源共享、课程共建和专业一体化建设等，在保持联盟灵活性的同时，提升共同体组织关系的覆盖面和稳定程度。

（六）工作共推：建立共商共建共享治理格局

长三角一体化发展在工作推进机制上具有自身优势，不同省市先后出台实施方案对一体化工作进行细化落实。各省学分银行管理中心采用会商与主任轮值机制协商部署长三角学分银行建设工作，轮值顺序与长三角地区教育一体化发展领导小组办公室保持一致。总行层面，长三角学分银行管理委员会主持推动学分银行一体化建设，学分银行管理中心具体规划和制定各类工作规程和管理办法。分行层面，各自运行本省学分银行和服务体系运转，研究制定适合本省的认证和转换标准，引导本区域学习者的学习成果存入和转换工作。在管理学习者学习成果的过程中，有关工作人员及机构玩忽职守、徇私枉法的，经查实后交由长三角学分银行管理委员会办公室视情节分别予以通报、暂停或取缔办理资格的处分。建立共商共建共享的跨省域治理格局，使长三角区域所有学分银行连成一体，结成一个命运共同体，共同服务长三角区域的全民学习。

省域学分银行的领导权交给教育行政部门，具体运行的事务由学分银行管理中心主要负责。学分银行管理中心要对服务体系进行统筹规划，合理设定参与机构的管理职能，并建立各部门之间的协同管理机制。一市三省学分银行建立定期交流沟通机制，经常性召开线上线下会议，商讨省域学分银行衔接工作，根据各自试点和探索的成功经验，推进总行建设工作。共同将学分认证、积累和转换的规则一体化，增强各省域学分标准和转换规则的通用性。在各个学分银行管理中心推动下，各省市开放大学完善跨省域系统性支持工作，提供丰富的专业和课程供学习者学习并将学习档案推送入学分银行。各分行以完全学分制为基础，打破各级各类教育之间的壁垒，用统一的资历学分衡量学习者的学习成果。长三角区域内各普通高等院校、成人学校、職业院校以及职业资格、技能等级证书鉴定机构等，共同营造学习成果转换的氛围，认可长三角学分银行出具的学习成果证明和学分转换通用标准，接受学习者成果转换或兑换的申请并予以快捷办理。

五、结语

自2009年长三角教育协作发展机制正式建立以来，沪苏浙皖教育部门密切合作，学分银行一体化已取得一定成效。可以根据一体化的行动路径，进一步共建共享和协同创新，在标准建设、平台建设、成果认证、成果转换等方面形成良性循环局面。长三角在战略上已经被定位为全国发展强劲活跃增长极，学分银行也应尽力为劳动者的跨省域联合培养提供平台和服务支撑，努力推动人才的跨省域流动，为今后国家学分银行建设和不同类型学分银行对接提供样本。

[注释]

①葛道凯.区域协同，聚焦长三角教育一体化[EB/OL].（2021-03-10）[2021-04-04].https：//view.inews.qq.com/a/202103

10A0DELH00.

②新华社.中共中央 国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》[EB/OL].（2019-12-01）[2021-04-04].http：//www.gov.cn/zhengce/2019-12/01/content_5457442.htm.

③王蔚.长三角三省一市签署协议 共构教育重点协作项目[EB/OL].（2018-12-13）[2021-03-28].https：//news.sina.com.cn/o/2018-12-13/doc-ihqackac2713703.shtml.

④宋艳姣.长三角城市群流动人口如何常住市民化[EB/OL].（2020-04-30）[2021-04-04].https：//www.thepaper.cn/news

Detail_forward_7179065.

⑤新华社.上海：采取扶持鼓励措施促进终身教育事业发展[EB/OL].（2011-01-06） [2021-03-28].http：//www.gov.cn/jrzg/2011-01/06/content_1779553.htm.

⑥江苏省人民政府办公厅.关于加强继续教育工作推进学习型社会建设的意见[EB/OL].（2011-12-31）[2021-04-04].http：//www.js.gov.cn/art/2013/11/5/art_46143_2544324.html.

⑦浙江省教育厅.省委省政府印发《浙江教育现代化2035行动纲要》[EB/OL].（2011-12-31）[2021-04-04].http：//www.js.gov.cn/art/2013/11/5/art_46143_2544324.html.

⑧安徽省教育厅.关于推进高等学历继续教育学分认定和转换工作的实施意见[EB/OL].（2017-11-08）[2021-04-04].http：//www.hftvu.net.cn/msg.php？MsgId=25564.

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