中国共产党引领基层治理提升组织力的创新路径探索

张爱艾

[提要]在治理现代化背景下,中国共产党引领基层治理创新是以国家治理现代化为目标,将基层党组织的领导作用和资源优势转化为基层治理效能的创新过程。基层治理的创新，不仅需要对民众的组织整合，也需要信息的有效传播，其路径在于提升组织力。中国共产党引领基层治理提升组织力在建党百年的历程中不断完善和发展，党群关系是主线，群众路线是核心机制。基层的“善治”既需要加强中国共产党对民众的有效组织，也需要加强有效的传播机制。有效的组织是构建和谐党群关系的有效路径，通过有效的组织与传播，实现中国共产党对群众的组织、动员、整合和群众对中国共产党组织的信任、共识、参与，实现治理与自治的契合，从而探索中国共产党引领基层治理提升组织力的创新路径。

习近平总书记指出，国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。中国共产党要实现对基层更加有效的治理，提升组织力是关键。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础，要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”[1]这是我们党面对新时代新使命提出的党的组织建设要求。提升组织力，实现有效的基层治理，组织平台与信息传播是相互联系的两个方面，不同的组织结构有着不同的传播机制，而不同的传播机制反过来也会促进不同的“组织化”进程，提升组织力对推进当前基层治理中的“再组织化”，进一步提升中国共产党基层治理的效能，有着较强的现实意义。

一、中国共产党引领基层治理提升组织力的逻辑机理

“组织是人们为实现共同目标而各自承担不同的角色分工，在统一的意志之下从事协作行为的持续性体系”。[2](P.89)从其定义来看，组织是人类在实践过程中形成的社会关系的集合体，是人“社会性”存在的必要基础。任何组织都是人类交往关系的集合体，在参与社会实践的过程中，都涉及组织内外的信息传播。“组织内传播，包括组织之间的上行传播(下情上达)、下行传播(上情下达)、平行传播(组织内同一层次职能部门之间的传播)；组织外传播，包括组织间传播、组织形象传播与组织危机传播”。[3]信息本身就是交往的媒介，是维系组织顺利运行必不可少的系统之一。而“传播，即社会信息的传递或社会信息系统的运行”，[4](P.4)更是“人类关系赖以生存和发展的机制”，“也是人类社会的特质”。[5](P.16)由此可见，组织与传播之间其实是社会交往中结构与机制的关系，两者缺一不可、相互联系。从传播学的角度来看，“传播是组织的一个基本属性”，[6](P.91)组织内外的传播本身就是组织顺利运作的机制。

在马克思列宁主义的革命理论中，“组织”既是名词，指党的整体或党的一部分；也是动词，指组织并动员起来。中国共产党的基层组织组织力，主要指党的基层组织动员、组织、整合人民群众与广大党员以及社会组织等各种领导对象以贯彻落实党的政治路线的力量。[7](P.17-24)从我们党对组织力的要求来看，“组织力”主要就是指党组织组织党员群众的能力，包括：一是动员和组织党员的政治引导力；二是动员和组织群众的群众动员力；三是发挥政治功能的组织引领力；四是落实党中央决策部署的贯彻落实力等。坚持“哪里有群众哪里就有党的工作、哪里有党员哪里就有党组织、哪里有党组织哪里就有健全的组织生活和党组织作用的充分发挥”[8]的原则，通过党员和党的工作“再嵌入”的方式实现“再组织化”，就成为党引领基层治理的战略选择。

从历史的逻辑来看，中国共产党引领基层治理包含着如何在基层进行组织与传播的双重命题。中国封建社会的基层治理，是以宗法组织为基础，以宗法伦理的传播为路径。在中国近代史上，伴随着外源性现代化进程的开启，农村封建生产关系受到冲击，原有的基层组织结构和传播机制逐渐失效。如何组织和动员基层民众，实现基层民众的整合，完成中国基层治理结构和传播机制的变迁，成为中国近代以来基层治理的核心命题，也成为新中国国家建构的重要目标。中央对基层民众的组织、动员与整合，既包括中国共产党与基层民众之间的组织平台，也包括中国共产党在革命时代形成的特殊的政治传播氛围。

从基层治理的逻辑来看，将群众组织起来，动员其参与革命、建设、改革、治理，一方面可以提升引领或治理的效率，另一方面可以解决治理与自治的张力，实现中央领导与基层自治的良性互动。因此，基层治理实质关涉相互关联的两个方面：其一，党对基层群众的组织、动员与整合，这不仅需要中国共产党社会化的组织体系，也需要党在基层群众中组织文化、组织形象和党员文化、党员形象的传播。其二是党与基层群众之间良好的信息沟通，这体现为中国共产党将基层群众组织起来，并通过组织实现党与基层群众的双向沟通，从而进一步提升党组织的组织力，更好把党的优势转化为基层治理效能。党与基层群众之间良好的信息沟通是实现中国共产党对基层治理的重要方式。

综上所述，组织与传播两者的合力形成提升组织力的创新路径，共同建构、推进基层治理的运行和发展。(如下图所示)

二、组织力、传播力与“组织化动员治理”模式的形成

(一)组织力：党组织的空间拓展与党群关系的组织构建

中国共产党由于其无产阶级先锋队的属性及高度的组织性，决定了“基层党组织成为组织和管理党员的机构，成为政党深入社会，开展战斗的堡垒。”[9]列宁提出：“党是无产者的阶级联合的最高形式，它的政治领导应当普及到无产阶级的其他各种组织中去。”[10](P.31)由此可见，党的基层组织不仅是政党本身的组织基础，而且是政党组织内外传播的主要途径。

中国共产党在革命时期，通过革命实践将广大基层民众尤其是农民组织起来，实现了党组织融合社会的空间拓展。其表现为：“在军事、政权、社会等基层单位之中，与其建制相对应地设立基层党组织，并由基层党组织掌握各类组织的领导权。”[11](P.35-36)党组织直接领导军事、政权、社会组织，军事、政权、社会组织都是党组织体系的组成部分，中国共产党既实现了无产阶级先锋队的领导使命，也实现了党组织自身的高度组织化，并在革命实践中体现出超强大的组织、动员、整合能力。

中国共产党通过建立与政权建制相适应的组织体系，在人、财、物等资源的整合下，实现了中国共产党对基层民众的组织构建。党的群众路线在实体层面上构建起了组织平台，党群关系通过“组织融合”实现了组织构建。这样的组织构建，一方面有利于党中央到基层党组织的信息的有效传递，即组织内传播的下行传播效果良好；另一方面也有利于通过与人民群众“鱼水情”般的群众路线机制实现组织内传播的上行传播，为党中央的科学决策提供信息基础。党群关系的组织构建于党而言，极大地加强了对基层群众的领导；于群众而言，有了认知中国共产党组织文化、组织形象的平台。故此，建立与政权建制相结合的组织体系不仅仅是党联系群众的平台，也是群众认知党的平台，从而充分发挥党组织政治功能的能力。融合于群众的组织结构和良好的组织传播和人际传播，使得党的基层组织有序运作，一方面党对群众进行组织、动员、整合；另一方面，群众对党更加信任，让党和人民的情义像鱼水情一样不可分离。

(二)传播力：党组织的运行机制与党群关系的双向沟通

从党组织的运行来看，基层党组织的运行是以“群众路线”为机制，实现党群的双向沟通。一方面基层党组织的使命之一是传达和贯彻党中央的指示，即实现“上情下达”的下行传播；党员在与群众交往的人际传播中，在思想上与群众产生共鸣。其原因在于中国共产党组织对共产党员与群众之间的关系定位，即党员要当好群众的主心骨，发挥先锋模范作用，应该起着典型示范作用并积极承担着政治宣传(马克思主义大众化)的任务。刘少奇曾经指出：“一切共产党员都有向人民宣传马列主义的义务。”[12](P.21)另一方面，通过“群众路线”的机制，实现“下情上达”的上行传播。党组织及党员完成了一个“从问题确认到成效评估的完整过程”[13]。由此可见，基层党组织和党员既是中国共产党在基层组织的主体，也是中央与基层双向沟通的传播主体。

中国共产党对基层的领导，一方面是组织的领导，形成了垂直的层级组织治理体系；另一方面是思想的领导，在垂直的层级组织治理体系中，通过党员与群众的联系，以全心全意为人民服务为根本宗旨，着力于为民办实事，实现了信息的上下互动，达到双向沟通的良好效果，“从群众中来，到群众中去”的群众路线机制起到了上下沟通的作用。

无论是政治传播的内容，还是政治传播的机制及政治传播的实效，都极大地取决于党组织体系自身的良序运行和党员的能动作用。从政治传播的内容来看，中国共产党以马克思主义为指导，结合中国的具体国情、革命实践、优秀传统文化，实现了马克思主义的中国化及大众化。而这个过程是以广大党员为能动者，在“受众”与“主体”的二合一的角色中，实现了对中国共产党意识形态的社会凝练、社会传播和社会创造。而这些社会凝练、社会传播和社会创造出来的符号媒介(标语、宣传册子、歌谣、话剧、斗争符号等)，成了中国共产党在基层治理、组织、动员和整合群众的软实力。从政治传播的机制来看，在“政党下乡”[14](P.13)的过程中，以相互融合的基层党组织为平台，以“群众路线”为机制，以人际传播、组织传播为主、大众传播为辅，实现了“议题构建”和“认同聚合”的政治沟通。以群众路线为载体，以党员为二级传播中介，从问题的产生—宣传—动员—运动化解决—反馈，中国共产党实施的不只是以政治动员为目的的政治宣传，而是宣传、动员与沟通的辩证统一。从政治传播的效应来看，中国共产党在革命时期的政治传播，“通过‘政党下乡’所运用的组织化动员治理技术，在满足农民土地诉求的同时，也使其获得主体价值感，进而生发对中国共产党的组织认同感”。[15](P.20)不仅实现了对基层群众的组织、动员与整合，构建了政治合法性基础、也构建了革命时期基层治理的组织及机制，更传播了人民民主的政治文明。

(三)“组织化动员治理”模式：党的组织、动员与整合——群众的信任、共识与参与

通过对中国共产党引领基层治理提升组织力的路径研究可以发现：中国共产党在革命实践中，形成了“组织力、传播力、组织化动员治理技术”的基层治理模式。通过这种创新模式，中国共产党基层组织动员、组织、整合人民群众与广大党员以及社会组织等各种领导对象以贯彻落实党的政治路线的力量的组织力得到提升，尤其是党的十八大以来从党的群众路线教育实践活动到党史学习教育等党内教育的展开，实现了组织内外的良好传播和组织。

在土地革命时期，各个苏区根据地的土地革命是中国共产党实现根据地基层治理的核心模式。具体而言，首先是由中央制定土地革命路线，以阶级分析法为指导对革命群众和对象进行分层归类；再通过中国共产党革命意识形态的宣传、动员群众的基础上，实现了中国共产党对群众的组织。

如在党和工农红军所到之处，第一步是成立革命委员会；第二步帮助乡村成立农民协会或者改造旧农会；第三步广泛开展调查研究，掌握人口、土地占有与分配状况的数据；第四步开会讨论土地再分配方案；第五步实施土地再分配，贯穿其中的是各种形式的宣传动员工作。这种提升组织力和传播力的基层治理模式一直延续到延安时期。

全民抗战时期，在“三三制”基层民主政权建设中，中国共产党仍然是以组织体系为平台，通过大规模的政治动员和政治沟通，获得了基层群众的热烈响应。“据统计，历次选举投票率，一般达到了80% 到90% ，有的地方高达95% 以上”。[16](P.151)除此之外，中国共产党更是以组织为依托，通过政治传播力，切合群众实际地开展了诸如大生产运动、整风运动、劳模运动等基层治理实践，而这些基层治理实践也都是以“组织化动员”模式来开展的。

通过上面的例证分析可见，中国共产党在革命时期的基层治理，一方面体现了党对群众的组织融合，另一方面体现了党在基层的独具特色的政治传播模式，且两者互相影响。党的组织融合，本身就是对组织文化、组织基因、组织形象的组织外传播；组织的良性运行，本身就是以群众路线为机制的组织内传播。党的政治传播，有利于群众对党组织的认同，从而有助于顺利实现党组织的融合。一方面实现了中国共产党对基层的组织、动员与整合，另一方面实现了群众对中国共产党的信任、共识与参与，两者的合力适应了革命时期的动员需要，形成了以群众动员、大规模群众运动为表征的“组织化治理”模式。

三、“再组织化、网状传播与多元治理”的基层治理模式的构建路径

(一)网格化的基层组织再造与党群关系的再优化

“组织化动员治理模式”从形成到强化，中国共产党对基层群众实质经历了“组织起来”——“组织强化”的变迁。中国共产党对基层群众的再组织其实质包含着相互联系的两个方面：其一，中央对基层党政组织体系的“再组织”，对基层党政组织体系的人、财、权、责、资源等进一步梳理，以实现良好的基层治理；其二，新时代不断丰富和发展群众路线的内涵，激发群众在基层自治中的内生性动力。两者的再组织是统一过程的两个方面，互相影响。两者共同的使命都在于实现中国共产党对基层领导与群众自治的良性契合。

从基层党政组织的结构创新来看，出现了基层党、政、社会力量、群众的“再组织化”。在农村基层，典型的是在“两委”之后，出现了队委、屯理事会、村民小组、村民理事会等“微自治”组织。在城市基层，形成了“院委会、住委会、家委会、院落自治小组等‘院落自治’体系”。[17]总体来看，城乡基层自治组织的创新，使得基层自治的重心下移并不断地微型化、去行政化，其目的在于更进一步联系群众，贴近群众实际，回应群众的服务需求。城乡基层组织都在原有的行政组织的引领下，开启了网格化发展的创新实践。在网格化的创新实践中，力图打破已有的纵向的垂直行政体系与横向的条块分割体系，从而实现中国共产党对基层党政组织的结构调整。

(二)基层治理中网状传播新模式的组织再造

加强和改进基层治理中网状传播模式的路径，一方面以话语体系的调整为抓手，以大众媒介为中介，展示组织形象；另一方面，必须加强组织内传播的上行传播渠道建设，组织与群众之间的信息互动与沟通越来越频繁，在互动中更加和谐，基层党组织的战斗堡垒作用与党员联系群众的引领作用不断得到加强。

基层协商民主实践既开启了基层组织权力运作的新方式，也开启了信息传播的新方式，即从对信息的单向控制、不对称转变为信息的双向互动、对称。以四川省成都市彭州市的协商对话会为例，村、镇、市级三级协商对话组织的架构和四级协商工作平台、六大工作机制的确立，建立了协商议事会作为中国共产党与基层组织、人民群众之间的桥梁和纽带。既有利于上下信息的沟通互动，也有利于基层群众横向和纵向的利益协调，更加有利于中国共产党在基层的社会动员与群众的有序参与，科学有效的“议题构建”与“认同聚合”，从而实现中国共产党的领导与基层群众自治的统一。在这里以“再造组织”为新型载体，通过传统组织内传播与现代大众传播的融合，促进了以文件、会议、标语等传统的政治传播媒介的再生与重构，搭建了旧媒介的融合平台，并以此撬动“善治”与“善政”的统一，既实现了基层治理策略的转化，也实现了国家意识的传播，奠定了牢固的基层合法性基础。

(三)基层治理模式的重构：从“组织化动员治理”到治理与自治的契合

有学者说：“在城乡基层治理的总体框架中，社会管理和公共服务体制机制创新是其重要基础和条件，而行政体制改革与社会组织和民众的广泛参与则是其必要支撑和保障”[18](P.83)。如果说以行政体制改革与社会组织和民众的广泛参与来推进城乡基层民众的“再组织化”，那么政治传播的新机制则能推进社会组织和民主的广泛参与，推进城乡基层协商民主。因为自主、平等、协商、共识、公共性培育等都需要新的信息沟通机制和政治传播技术。故此基层治理的组织力和传播力的新转向与推进基层治理又一次成了理论和实践命题。

中国共产党对基层群众的有效组织与良好的互动沟通是党组织、动员基层群众参与基层治理提升组织力的创新路径。具体而言，在组织结构上，“再组织化”不仅应该体现在已有的“他治”与“自治”主体力量的组织和整合，也应该包括组织体系与群众的融合，体现城乡居民主体性的组织体系，实现基层的有效治理。在信息传播的布局上，政治传播扁平化、网络化的格局与互联网的大众传媒技术都有利于信息的纵向互动。以基层协商民主、社区综合信息平台为制度契机，推进信息的横向互动，尤其应该注重信息的“自下而上”的上行传播，扩展群众利益诉求的正常渠道。组织内传播以协商会议为平台，除了向下搜集群众信息，体现群众诉求，更应该以此为平台，加大向上的信息联动力度，实现群众实际信息与地方治理和国家顶层设计的决策需求之间的良性互动。组织外传播以大众媒介为平台，在信息化技术成熟的今天，转换话语方式，注重组织形象的重塑。以微信、微博、移动终端为主的全媒体互动平台，有利于信息的纵横向交互。同时，国家、地方在引导网络舆情中，更应该注重网络舆情的民意分析，舆情的监测平台应该更注重群众情绪、态度、心理、表达意图的采集与分析。

综上所述，基层治理创新探索，一方面是缔造多元的社会治理主体，体现为对基层民众的“再组织化”；另一方面，构建政党、国家与基层民众之间上下互动的信息沟通机制。推进基层的“再组织化”与政治传播的转向与现代化，有利于基层治理的现代化。“再组织化”应该更加体现基层民众自主性、主体性。政治传播亦应该体现基层民众的诉求和表达。基层治理应该以“重塑公共空间”为核心，促进基层民众的“参与”和“共识”，实现基层的“善治”。中国共产党引领基层治理提升组织力的创新路径中，党群关系是主线，群众路线是核心机制。基层的“善治”既需要提升中国共产党对党员群众的有效组织，也需要更加有效的传播机制。通过有效的组织与传播，实现中国共产党对群众的组织、动员、整合和群众对中国共产党组织的信任、共识、参与，探索中国共产党引领基层治理提升组织力的创新路径。