探索第三方参与的城市公共空间规划管理模式

西南交通大学 付丽

一、引言

自古城市就是国家的重要组成部分，城市管理更是体现国家管理能力的重要表现。由于快速城市化，城市管理显得尤为重要，而城市公共空间的规划、设计、管理对政府公共服务能力建设也至关重要。伴随着城市管理从政府主导向多元主体的转移，城市公共空间的规划管理也越来越强调各种社会主体的广泛参与。为使得公众的真实需求能有效进入城市公共空间规划管理的计划实施中、突出城市公共空间为人服务的“服务性”本质要求，本文将积极探索构建第三方参与城市公共空间规划管理的参与机制。

二、文献述评

“公共空间”的提出最早是在20世纪50年代的社会学科著作之中，随后有零星学者加入对其的研究当中，直到20世纪70年代，公共空间才成为被学者们广泛关注的研究领域。而城市作为供大多数人活动的重要空间，其公共空间的建设和发展成为学者们研究的重点。但由于前期城市发展追求高速的经济发展，部分公共空间的价值难以被重视，使得城市公共空间的发展受到制约。但随着经济发展到一定水平，人们对于社会交往活动的需求提升，城市公共空间的发展引起了学者们极大的兴趣。

（一）城市公共空间

城市公共空间是城市文化构建的摇篮，市民在城市公共空间中进行文化交流活动，不断拉近市民间距离、推进城市文化的融合，体现城市的开放性特点。不过关于城市公共空间，至今仍没有一个完全统一的概念界定。但从已有的研究中可以知道，关于城市公共空间的研究都体现在公共性、开放性两方面。

首先，城市公共空间的本质特征就在于其“公共性”。公共性是城市活动相互混合的交集，它体现出活动、文化特点与市民期许的有效融合。

国外的迈达尼普尔、卡尔、伯曼等众多学者都指出“公共性”是城市公共空间的基本特征。城市公共空间应该向城市中的所有人开放，体现出“公共性”，即其为所有人服务的特性。我国学者杨保军认为城市公共空间是指属于公众的场所，是市民可以无拘无束地光顾、自由自在地活动的地方[1]。同时我国各地方政府也从城市公共空间的界定上体现其公共性，如《深圳市城市规划标准与准则》《陕西省城市公共空间管理条例》中均指出城市公共空间是向社会公众免费开放供其公共使用的场所。

其次，城市公共空间具有另一个特征——开放性。《城市规划原理》一书对其的定义为：城市公共空间狭义的概念是指那些供城市居民日常生活和社会生活公共使用的室外空间[2]。根据这个定义，我们可以知道城市公共空间因具有开放性才具有实用性，才能体现、发挥其存在价值。外国学者指出，所谓“城市公共空间”是私人建筑空间、机构办公空间之外的供市民自由活动和社会交往，并强调市民性和开放性的场所。国内学者胡明杰、周进等学者均指出城市公共空间是城市中承载市民日常生活、社交，举行各种活动的开放空间。[3-4]根据此，我们可以知道“公共性”“开放性”对于城市公共空间而言是其本质特征，公共空间只有具备这两个特征才能更好地体现城市以人为本的特点。公共性主要体现在其对于全体市民无差别满足其社会交往活动需求，结合开放性则可以体现出对于市民而言的平等性、包容性甚至服务性。尽管部分城市公共空间会存在开放条件的限定，但这也说明了开放性对于城市公共空间的价值体现的重要性。

（二）城市公共空间管理

从国内外关于城市公共空间的管理模式的研究上可以知道每个城市的文化不同导致管理模式都有些许差别，但从管理主体出发大致可分三种类型：政府行政导向型、[5]社会自治导向型、市场机制导向型。虽然三种管理模式之间存在不同，但它们都突出管理模式应该更注重主体多元化，运营市场化、非政府单一垄断的特点，更强调市民、社会组织对于城市公共空间管理的重要性,突出城市公共空间的服务性作用。

为了使城市公共空间发挥更具实用性的价值，我们应该关注市民本身，满足他们的要求是体现城市公共空间发挥重要价值的前提。在社会自治导向型中，指出通过引入第三方搭建市民意愿传递和政府部门工作公开的桥梁，形成市民与政府的双向交流，增强信任感，让市民自主参与到有关工作中。但具体的运行机制如何，第三方的定位与选取标准都是我们应该进一步探讨的。

三、探索第三方参与的城市公共空间管理机制

（一）第三方参与的必要性

1.城市公共空间脱离市民真实需求

城市公共空间发展的目的在于满足人们日益增长的生活便利、社会交往活动丰富等物质以外的发展需求，其根本是在于城市公共空间应该具有“人本性”和“服务性”。但是现阶段城市公共空间的发展还是更多的趋向于追求政绩，达成年度计划等相关工作指标，关于城市公共空间的设计更多的还是出于设计师和少数人的考虑出发，逐渐背离了我们发展城市公共空间的初衷。究其原因还是公众的参与度不高，一方面政府没有搭建良好的互动平台，工作宣传不到位，另一方面市民自身的主观能动性不高。而第三方组织的加入就可以帮助政府完成部分相关工作，并通过告知各项工作进度培养市民的主人翁意识，增强公众参与的积极性。

2.城市公共空间管理问题复杂

城市公共空间是容纳各种交流活动的场所，它不仅能促进市民的社会交流，也体现出城市的文化活力，进而体现城市的竞争力。但由于涉及政府、市民、社会等多方利益主体，相关的利益冲突就需要第三方组织作为中介来进行协调。并且城市公共空间的规划管理还存在很多问题，由于城市更注重经济发展、忽略了城市公共空间的发展和其价值的开发，导致城市公共空间存在品质较低，相关规划、管理活动也不受关注等问题。并且现阶段的多头管理导致了管理责任分属不明确，容易出现不作为、无法追责等问题，进而出现管理不到位，群众无法对其进行监督，降低市民对政府的信任度。

3.协作式规划尚处于起步阶段

协作式规划强调多元主体的参与，是协调多元利益的有效途径。但是由于我国政府单方面主导的规划管理模式根深蒂固，一方面导致多主体参与协作式规划的发展很难推进，另一方面管理部门很难从直接领导下的工作模式转换到参与式工作。此外，协作式规划仍处于起步阶段，其过程也缺乏相关制度保障。再者协作式规划中，每一方主体都有自己的利益需求，都难以担任相对公正的角色来进行相互协调，为了避免由于协调无果等情况导致的成本无谓消耗，于是需要第三方组织在其中通过对多方利益需求的整合，高效推进协调达成。

4.第三方参与协调，弥补职能缺陷

根据国家现阶段要求，城市的发展不再是只追求快速的经济发展，而是要追求高质量发展。政府不应该只考虑经济建设，也应该考虑城市多方面的综合发展。在公共领域中，由于城市管理资源的有限导致部分公共物品的供给、管理无法满足市民的需求。然而市场本身具有的竞争性让其难以在这方面做出无偿贡献，但第三方机构可以通过专业技术支持，在政府和社会之间起到中介桥梁作用，以此来弥补职能缺失。因此，为了充分发挥城市公共空间的价值，体现城市以人为本的理念，探索第三方参与城市公共空间规划管理、促进协作式规划发展势在必行。

（二）第三方参与机制（图1）

图1 第三方组织参与城市公共空间规划管理机制图

本文将从参与主体、过程和预期结果三方面来解析第三方组织参与的城市公共空间规划管理机制。主要参与主体包括：政府、第三方组织、规划师、管理部门以及社会公众五个主体。城市公共空间规划管理工作中，政府作为牵头者对于工作的有序开展起着重要的作用。社会公众的需求对于城市公共空间的发展也起着决定性作用。规划师团队则是为规划管理提供专业性规划方案，避免产生不必要成本。管理部门是完成规划管理工作的重要单位。在参与协调过程中，第三方组织主要通过政府政策支持搭建多渠道沟通平台协助政府、规划师、管理部门进行组织规划宣传活动，为公众提供咨询服务，收集公众意见并反馈到各方，组织协调各方利益，推动协商结果高效达成。并在规划师的方案完成后及时与居民解释、沟通，充分协助公开工作进度和情况。第三方组织与政府、管理部门相互监督。并且政府、第三方组织、管理部门工作都受公众监督。在促进预期成果落实方面，第三方组织通过对接各方主体，按协商要求督促工作按计划进行并核验工作成果，保障城市公共空间规划、管理预期成果有效落地。

（三）第三方选取标准

首先，第三方应保证各利益群体间利益述求公正、有效传递，所以第三方组织应该独立于政府、规划师、管理部门以外，只能是协调组织各方推进城市公共空间建设管理的主体。这样能更好地体现政府对于提高公民参与的理念，也更容易在短时间内建立公众与其他参与主体间的信任。

其次第三方作为协调各方利益关系的主要者，应该具有较强的业务能力。不能盲目选择，而是应该向全社会进行招标，并向社会大众公布招标标准，综合考量单位实际情况，认真按照标准进行择优选择，招标过程公开化，清晰化。进一步使市民可以信任中标的第三方，为推进工作打下基础。

最后，第三方的选择一定是十分了解招标城市当地政府的相关政策、工作重点和工作流程的实际情况，避免出现工作进度缓慢或难以开展工作的情况，使得市民产生怀疑，无法展开后续工作。

（四）第三方角色界定

1.宣传员

第三方组织应该以宣传员的角色，将政府规划管理公共空间的设计理念通过搭建的各种途径向相关利益方传递，尤其是向市民传播，积极协助政府推进管理模式向多元化、全民化参与方向进行转型。通过这些途径让城市市民行驶相应的知情权，增加城市政府工作的透明度，充分提升公民参与的可能性，让市民们从自身需求出发审视方案的可行性，加强城市公共空间规划管理的服务性。

2.协调员

第三方组织应该通过作为协调员的角色，增强各方参与主体间信任，促进城市公共空间规划管理向高品质化发展。第三方组织由于不参与具体设计、方案实施等工作，它可以作为相对公正的形象，通过自身专业的能力，为促进利益群体各方能够高效进行利益协调搭建平台，积极跟进协调结果，促成高品质规划方案高效落实。

3.监督员

第三方组织应该作为监督员的角色，从客观的角度出发，根据前期确定的设计方案以及各利益群体的目标需求为后续建设过程中和建成效果的检验做出相关评估题项，在整个方案实施中定期进行评估，并及时反馈至各利益群体，促进城市公共空间规划管理工作的规范性，并突出以人为本的中心思想。

四、结论

城市作为政治、经济、文化交流中心，是国家发展的重要载体。城市公共空间因其“公共性”“开放性”“服务性”等特点作为城市主要活动场所，它的发展与城市的高品质发展密切相连。为积极推进城市公共空间发展，本文积极构建第三方组织参与下的城市公共空间规划管理的参与机制，希望可以更好地发挥城市功能，提升城市的综合竞争力。