赣州市建设用地开发适宜性评价

北京师范大学地理科学学部 胡夏青

一、引言

土地适宜性评价是土地利用规划的基础，其中建设用地开发适宜性评价是城市建设用地规划空间布局和选址的重要依据[1]，对于当今各级行政单位开展国土空间总体规划工作，特别是城市开发的空间底线管控等工作具有关键意义。本文基于区域调查建立评价指标体系，对江西省赣州市建设用地开发适宜性进行评价，意在为该市建设用地的空间布局与增量控制等提供一定依据，以期促进社会经济的健康增长与人地关系的和谐发展。

二、研究区概况

赣州市位于江西省南部，是江西省面积最大、人口最多的设区市。其地处东南丘陵，市域中间为断陷盆地，总体地势周高中低、南高北低。由于四周山峦重叠、丘陵起伏，赣州水体众多，水网密集，其南部山区为赣江、珠江东江等河流的发源地。同时，作为其余中西部内陆省份通向东南沿海地区的重要通道，赣州市拥有较为优越的经济地理位置[2]。因此，赣州市的规划建设对于区域发展意义深远，对赣州市进行建设用地开发适宜性评价也具有重要价值。

三、评价模型与方法

（一）建设用地开发适宜性评价模型

参考相关研究[1,3]，将建设用地开发适宜性的评价内容归纳为以下四个方面：土地本身属性、社会经济、生态环境和政策作用。四个方面分别从不同角度决定土地单元开发为建设用地的可操作性、成本效益、环境影响等，进而决定建设用地开发适宜性。通过建立建设用地开发适宜性评价模型，可得建设用地开发适宜性得分，作为土地开发利用的依据。

依据区域的实际情况和数据的可获取性，在四个方面分别选取一系列评价指标（表1）。各指标根据特性可分为定性指标和定量指标，定性指标又可分为刚性指标（如“基本农田保护区”）和弹性指标（如“地质灾害”）两类。参考《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》等文献资料[1,4]，对指标进行分级。对于刚性指标，进行0或100的二元赋值；对于弹性指标和定量指标，根据其对开发适宜性的影响程度进行分级，并在0-100区间内设置各级别分值。在指标权重方面，层次分析法被广泛使用于资源评价、环境标准、资源开发的权重确定[5]，本文亦将该方法应用至模型的计算中，并通过简单加权求和得到最终建设用地开发适宜性得分，公式如下：

表1 建设用地开发适宜性评价指标体系

需要指出的是，由于部分指标（如“生态保护红线”）具有绝对限制性，加权求和计算得分的方法在某些区域缺乏准确性。基于此，本文采用“一票否决”的方式，对于各土地单元，若有任何一个评价方面的任何一项指标得分为0，则将其开发适宜性归类为“禁止开发”。

（二）指标选取及解释

1.土地自身因素

土地自身因素包括地形地貌、地质灾害的易发程度等自然地理特征，是限制土地被作为建设用地开发的内在条件。赣州市的地形以山地、丘陵、盆地为主，其中山地和丘陵共占赣州市土地总面积的82.89%，山区面积广大，对赣州市的建设用地开发有相当的限制作用。同时，赣州市处于赣江上游流域，地质构造的结果和流水的塑造作用结合，使得区域内流水侵蚀作用强烈，水土流失问题严重，部分地区易发山地崩塌、滑坡等地质灾害。根据中国地质调查局2017年发布的《赣南苏区地质灾害易发程度分布图》[6]，可将赣州市划分为地质灾害高易发区、中易发区、低易发区和不易发区，并依此进行评价。此外，由于水体不能开发，因此其不具备建设用地开发适宜性。

2.社会经济因素

影响建设用地开发适宜性的因素不仅包括土地自身的自然地理特征，还包括交通通达性、经济发展水平、人口集聚程度等区域社会经济因素。它们往往影响着土地作为建设用地开发的利用价值，进而影响开发的适宜性。社会经济因素的影响往往具有相对性和动态性。交通方面，较高的交通通达性能够促进人口、物质的流动与交换，使得区域内的经济活动更加活跃，同时增强区域间的联系，促进协调发展。一般而言，交通要道或交通枢纽附近的建设用地开发能够充分发挥交通资源的作用，带来较高的经济效益。但不同类型的交通设施对周边的土地利用也存在着不同程度的影响，应当分别进行考量。在考察城市的吸引力时，定义城市吸引度指标，反映城市中心对土地单元的作用。城市中心往往是区域的就业中心，除了自身经济发展水平较高外，对周边地区也具有一定的辐射带动作用。本文以土地单元与最近城市中心的距离评价城市对它的吸引度。此外，区域的经济体量与建设用地的开发联系密切。在人口方面，城市扩张应优先向人口密度高的地区发展，在满足人口需求的同时，应充分利用集聚带来的外部规模经济效应，促进区域繁荣。在经济发展水平方面，经济发达的地区对建设用地的需求也高于经济落后的地区，对前者进行建设用地开发往往能够获得更高的经济效益，促进城市发展壮大。

3.环境因素

建设用地的开发建立在对自然环境的一系列利用与改造活动之上，其对生态系统的影响往往具有一定的滞后性与波及性，因此在进行建设用地开发适宜性评价时应该在最大限度上保护自然环境。赣州市许多地区由于山高坡陡，受赣江上游流水侵蚀作用强烈，水土流失严重，对包括农业生产在内的诸多方面造成威胁。而森林生态系统具有涵养水源、保持水土的功能，在赣州市水土流失的治理中发挥着重要作用。因此，建设用地开发不应大规模占用林地。本文选取赣州市31个国家级、省级森林公园[7]作为评价参考。

4.政策因素

个人、企业等行为主体对资源的寻求和对环境的开发建立在经济利益基础上，而政府站在宏观的尺度，能够具有前瞻性地注意到生态环境、历史遗址等的潜在价值与建设开发可能产生的长远影响，以通过政策干预防止建设用地无序、过度开发造成的严重后果，保障区域的可持续发展。因此，生态保护、文物保护等方面的相关政策是评价建设用地开发适宜性时必须考虑的外部因素。《江西省生态保护红线划定方案》[9]和《〈中华人民共和国文物保护法〉实施细则》[10]等为本文评估土地单元在政策层面的开发适宜性提供了依据。

四、评价结果及分析

通过叠加各个评价指标图层，形成赣州市各适宜性等级建设用地空间分布图（图1），并统计得出赣州市各级适宜性土地面积及占比（表2）。

表2 各适宜性等级面积统计表

图1 各适宜性等级空间分布

（一）数量结构

赣州市适宜进行建设用地开发的土地面积数量较多，“最适宜”和“较适宜”等级的区域达到18263km²，超过了市域面积的一半，但“最适宜”等级的区域面积占比仅为7.38%。“一般适宜”和“不适宜”等级的区域占比相对较小。此外，有超过30%的土地为“禁止建设”级别，主要是受到政策（生态保护红线）的限制。

（二）空间结构

最适宜进行建设用地开发的区域与人口密集分布区相匹配，主要集中在赣州市市辖区和各区县行政中心附近，并呈现出从城市中心向外扩散的趋势，许多地区还呈现沿国道、省道等交通要道分布的特点。这类区域大都地势低平、不易发生地质灾害且具有较好的社会经济条件。较适宜和一般适宜进行建设用地开发的区域在全市分布较为均匀分散，多处于自然环境限制作用较小，社会经济条件一般的区域。而不适宜进行建设用地开发和禁止建设的土地主要分布于市域边缘，所属区域大都海拔较高、坡度较陡，植被覆盖程度高，人类活动相对更不频繁。结合赣州市已有的建设用地开发及布局情况，可知赣州市建设用地布局大多与本文评价所得“较适宜”及以上的区域分布相符，土地总体利用状况较为合理，但部分地区的建设程度还不够高，有待得到进一步开发；也有部分地区存在以不适宜开发的区域为建设性用地的情况，具有一定的环境风险。

五、总结与讨论

本文针对江西省赣州市的实际情况，构建了一套建设用地开发适宜性评价体系，并采用该体系对赣州市市域土地进行评价。评价结果显示：赣州市适宜进行建设用地开发的土地面积数量较多，但适宜性高的区域相对较少，且在政策等因素的作用下，有相当一部分土地被禁止进行建设性用地的开发。为促进区域经济进一步增长、提高土地利用效率，赣州应当充分开发适宜建设的土地资源。与此同时，也应严格遵守政策规定，保护生态环境，合理规划与开发建设用地，促进土地的节约集约利用，促成人地关系的可持续发展。