欧盟拟出台“外国补贴法”

孙伯龙

2021年5月5日，欧盟委员会通过了一项“关于监管外国补贴扭曲内部市场”的法规提案（以下简称“外国补贴法”草案）。该立法草案是在《关于在外国补贴方面创造公平竞争环境的白皮书》（以下简称《白皮书》）的基础上，由相关各方进行广泛磋商后正式提出的专门针对外国补贴的法律草案。作为欧盟2019—2024年的优先事项之一，“拟议法规以解决单一市场中外国补贴引起的扭曲”已经箭在弦上。按照计划，欧洲议会和各成员国将以普通立法程序讨论该提案，一经表决通过，该法规将适用于整个欧盟。

“外国补贴法”草案的提出背景

近年来，外国补贴似乎已经扭曲了欧盟的内部市场，包括向其接受者提供了不公平的优势，使其可以在欧盟收购公司获得公共采购合同，从而损害公平竞争。但是根据欧盟竞争法中有关国家援助的规定，如果发现成员国政府选择性提供给企业直接财政补贴和其他类型的优惠，欧盟委员会将调查财政补贴是否扭曲了市场竞争并视情况责令企业向成员国政府退还财政补贴。不难看出，欧盟的国家援助制度仅适用于监管成员国政府提供的财政补贴，而不适用于第三方国家政府。因此，非欧盟政府给予企业的财政补贴一直处于不受监管的状态，这一“内外有别”的情形扭曲和破坏了欧盟内部市场的公平竞争环境。

早在2019年3月，欧洲理事会就曾通过一项决议要求欧盟委员会尽快填补欧盟法律的空白，以便充分解决外国补贴对单一市场的扭曲效应。欧洲理事会还在2020年9月、10月的决议文件中多次呼吁“进一步解决外国补贴对单一市场的扭曲影响”。

欧洲议会则在2020年2月的竞争政策报告中呼吁欧盟委员会对竞争规则的解释进行现代化或更新：“改革国家援助指导方针，将国家补贴和政府所有权作为标准纳入欧盟公共采购指令……尽快加强外国直接投资筛选机制。”

2020年3月欧盟委员会发布的“欧洲新工业战略”中，提出将通过《白皮书》以及专门的“外国补贴法”，以解决单一市场中外国补贴引起的扭曲效应。这一行动被纳入“工业政策一揽子计划”中，并被视为实现欧盟开放战略自治目标的关键行动之一。2020年6月，欧盟委员会正式发布了《白皮书》，迈出通过立法程序限制外国政府向进入欧盟市场的企业提供财政补贴的第一步。随后委员会还就初始影响评估向公众进行了咨询，并与受影响最大的利益相关者进行了有针对性的磋商。

“外国补贴法”草案的主要内容

欧盟“外国补贴法”草案共48条，法规草案的内容与欧盟委员会去年有关外国补贴的白皮书内容基本一致，主要是对监管范围、监管工具、欧盟委员会的监管权限、具体救济措施、审查程序的框架等进行具体规定。

根据草案的规定，“外国补贴”类似于欧盟竞争法规则下的国家援助，主要是指直接或间接来自非欧盟国家/地区政府的任何财政出资，使在欧盟从事经济活动的公司受益，并且这种财政资金是“选择性的”，即仅限于单个公司/行业或者多个公司/行业。通常，外国补贴可以采取多种形式，例如：零息贷款和其他低成本融资、无限制担保、不符合经合组织关于官方支持的出口信贷安排、优惠税收待遇、税收抵免的出口融资、直接财政拨款，等等。

那么如何认定一项非欧盟国家财政资金构成“外国补贴”呢？草案认为有三个要件：其一，企业获得的补贴是由第三国的公共当局直接或间接提供;其二，这种补贴能够给在单一市场从事经济活动的企业带来优势，扭曲了欧盟内部市场竞争;其三，这种补贴给予特定的企业/行业或特定的一类企业/行业。

外国补贴审查是欧盟一揽子政策工具中专门针对外国补贴的一项措施，被视为一种新的“贸易保护工具”。

通常来说，各国基于经济发展和特殊形势需要都会制定各种财政补贴政策。但是一旦这种外国补贴可能构成扭曲欧盟单一市场，就会引起特别关注。草案规定了两类会引起审查的外国补贴：一种是最有可能扭曲欧盟内部市场的直接性外国补贴;另一种则是需要根据指标评估扭曲效应的其他外国补贴，主要通过补贴的数量和性质、有关公司和市场的状况、补贴的目的和条件用途等指标来判断。需要注意的是，欧盟委员会有权推定国有企业获得的财政补贴可以为其带来竞争优势。另外，所获得的外国补贴如果低于500万欧元，通常也“不太可能”被认定为会扭曲欧盟单一市场。

2021年5月5日，欧盟委员会通过了一项“关于监管外国补贴扭曲内部市场”的法规提案（图/视觉中国）

根据“外国补贴法”规定，欧盟委员会有以下三种方式启动审查外国补贴：其一，在涉及非欧盟国家政府提供财政资助的企业并购中，当被收购的公司（或至少一个合并方）在欧盟的营业额超过5亿欧元，且收购方有关经营者从第三国获得的财政资助超过5000万欧元的情形之下，应当主动向委员会申报批准;其二，非欧盟国家政府提供财政资助的企业参与欧盟市场内的公共采购招标过程中，当预估采购价值超过2.5亿欧元的情形之下，应当主动向委员会申报批准;其三，对于在较小的企业并购及公共采购程序中有其他的市场情形，委员会可以主动依职权启动审查，并要求临时申报批准。

为了确保能够如实申报，草案规定：如果一家公司没有履行申报义务，即未对符合草案规定的获得补贴的企业集中或受到财政资助的采购进行申报，委员会可以对该交易实施罚款并启动审查。但是客观而言，大多数的调查都来源于第三方投诉，因此草案将“外国补贴”的竞争审查权力完全交由政府委员会负责执行，以确保在整个欧盟范围内能够统一适用外国补贴审查制度。

作为“一站式审查平台”，欧盟委员会有权对外国补贴进行调查、责令禁止交易或要求相关方采取救济措施。如果委员会发现此类财政补贴构成扭曲性补贴，则应结合外国补贴对市场产生的扭曲效果以及对相关经济活动的潜在积极效果进行权衡，并考虑采取救济措施纠正其扭曲性影响或接受有关公司对于纠正扭曲的承诺。

“外国补贴法”草案的潜在影响

外国补贴审查是欧盟一揽子政策工具中专门针对外国补贴的一项有力措施，被视为一种新的“贸易保护工具”，通过在企业并购、公共采购、申请欧盟资金等领域实施外国补贴审查。早在去年6月《白皮书》发布之后，中国驻欧盟使团就表态，希望欧方有关措施遵守世贸组织基本原则，避免保护主义思潮干扰，不要以補贴为由，设置新的贸易障碍，为外资企业经营发展创造良好营商环境。欧盟中国商会认为，外国补贴审查或将为在欧发展或有意对欧投资非欧盟企业和中国企业带来法律和商业壁垒，并呼吁欧委会慎重分析新制度工具的“合法性、合理性和必要性”。

“外国补贴法”草案虽然是欧盟委员会的提案，但仍需要欧洲议会和欧洲理事会通过立法程序才能正式生效，目前仍在征求公众意见阶段，因此也有观点认为该草案能否获得支持仍有待观察。但是无论从欧洲理事会还是欧洲议会的“优先事项”来看，对外国补贴进行竞争审查以避免扭曲欧盟单一市场这一监管目标较为统一，并且部分欧盟成员国也表达了对这一草案的支持态度，因此很有可能加快出台正式的外国补贴法。届时非欧盟企业如果要在欧盟市场内开展经济活动，可能会面临欧盟的反垄断审查、外国补贴审查和外商投资审查。这三项审查无疑会增加企业的申报成本，甚至对交易产生诸多不确定性而增加合规风险。

编辑：黄灵  yeshzhwu@foxmail.com