国内外城市更新发展历程研究与政策演变

陶瑞峰 董盛楠

摘 要：城市更新是社会、经济和政治等综合因素推动下的城市功能的调整和空间再利用。城市更新的环境具有复杂和不确定性，所以初期的城市更新历程往往是考虑不全面的，也会暴露很多弊端。因此，对国内外城市更新历程进行分析和研究，总结在大环境下国内外城市更新的规律和特点，以为我国将来合理地开展城市更新建设活动提供借鉴。

关键词：城市更新;理念;模式

一、国外城市更新发展历程及特点

每个国家的历史发展进程与很多综合因素相关，城市更新作为国家发展的产物也不能例外，所以各个国家在城市更新实践中遇到的问题也不尽相同。但总体来说，城市更新的发展趋势却有规律可循。

（一）第一阶段：消除贫民窟

二战之后，由于战争带来的城市破败以及后工业时代经济的繁荣发展，人们开始不满足于当下的居住环境，国外政府出于改善城市形象和更好地利用市中心土地的美好愿景，开始了大规模地清理贫民窟运动。

英国是世界上第一个实现工业化和城市化的国家，对城市更新的关心也比其他国家早。1930年，《格林伍德住宅法》公布，将当时的“建造独院住宅法”和“最低标准住房”组合起来解决了这个阶段性的问题，首次提出了清除贫民窟并为其提供财政补助的政策。美国的城市更新运动也始于大规模清除贫民窟，1937年出台的住宅法，目标就是改善住宅。1949至1954年间，战后的更新事业向贫民窟和公共住宅投下了大批人力和资金。1949年美国住宅法提出“城市再发展”（Urban Redevelopment），其目标为市中心区拆除重建。1954年颁布的住宅法，将“城市再发展”（Urban Redevelopment）改为“城市更新”（Urban Renewal）。这一阶段的特点是大面积地推倒重建，以政府为主导提供补贴。这就决定了政府在城市更新的过程中起主要决定作用。因为这种“自上而下”的城市更新方式有一定的局限性，所以贫穷阶层的居住条件并没有真正地得到改善。

（二）第二阶段：福利色彩社区更新

到了20世纪六七十年代，国外经济快速发展，社会普遍富足，这为城市更新提供了宽松的发展环境。人们认为政府有能力也有责任为居民提供更好的公共服务，社会公平和福利待遇受到广泛关注。

1950年，英国政府推行社会福利制度，大大提高了住房客体补贴。19世纪60年代末，因为战后人口郊区化，城市出现了比较严重的衰退。政府为了复兴内城，提出了社会福利提高及物质环境更新的城市更新策略。20世纪70年代，住房整修改善费用的限额标准由原来的50%提高到75%，但是改善离公共的目标还是太远。城市是贫困的主战场，而城市更新则是反贫困的主要手段之一。为消灭贫困问题，美国的住房与都市发展部提出了“现代城市计划”（Model Cities Program）。在大城市特定区域制定了一套综合方案来解决贫穷问题，将城市综合整治作为首要工作。20世纪70年代开始，以邻里式的、小规模的分期改造方式逐渐取代原来的大规模改造形式。

这一时期的福利色彩社区更新使原居住人民享受社会服务、福利待遇。由于承诺与现实存在较大差距，最终政府承担了沉重的财政负担。

（三）第三阶段：市场导向的旧城再开发

20世纪70年代，全球经济衰退，全球经济调整，政府转移工作，刺激地方经济崛起。私营部门被视为拯救城市发展的主要力量，而公共部门则在城市更新中扮演次要角色。私营部门出资建造建筑物和修复娱乐设施，以吸引中产阶级重返市中心，私营部门作为催化剂刺激经济的生长。此政策获得了商业上的成功，许多国家沿用至今。

20世纪80年代，英国的政策过渡到“自下而上”的“社区规划”的方式。强调自由市场作用的新古典主义发展模式为英国政府支柱，这与美国自由市场政策模式遥相呼应，构成了80年代国外城市更新体系的基石。20世纪70年代末，美国实施“城市复兴”政策，取消或减少对“现代城市计划”的资助。此时，私营部门在美国城市更新中扮演着重要角色。政府希望通过私人商业实现城市复兴。在私人利益的驱动下，城市更新带来了社会断裂、居住孤立等不稳定因素，导致公众对城市更新中公共利益的实现表示强烈怀疑。

此时期政府与私人团体合作，政府靠出台政策激励与控制市场，私有部门则在旧城区进行商业性质的开发，借此促进旧城经济复苏。一些区域的发展形成了标志性豪华商业文娱区，也引发了区域发展不均、原居民被迫迁居、人口置换问题，对长期邻里关系的破坏是致命的，忽略大众意愿和实际需求。

（四）第四阶段：社区综合复兴

进入20世纪90年代，人们高度重视人居环境建设，强调从社会、经济、物质等方面综合治理城市问题，强调社区参与作用。同时，保护社区的历史建筑，保持社区的社会肌理，消除衰退、破坏现象也同样重要。强调居民参与是社区综合复兴的重要特点，拥有产权的居民愿意将他们的所有权联合，从而在所有开发收益中按比例分享利润。在此时期，美国也由私人开发商主导的以振兴经济为目的的商业性开发走向经济、环境与社会等多目标的综合性更新。

二、国内城市更新发展历程及特点

大体上说，国内的城市更新与国外的城市更新是相似的。但中國有着不同于国外的政治、经济和社会环境，所以在城市更新中也有着自身的特征。

（一）政府主导的旧城改造：20世纪40年代末至70年代末

1949年10月1日，中华人民共和国正式成立，战争虽然结束了，但是战争对城市带来了巨大的创伤。大多数半殖民地半封建社会遗留下来的城市，或多或少都会反映出计划分配、自给自足的封闭式的城市结构。战后的城市面貌呈现出基础设施破败、经济基础薄弱的问题，人民生活条件自然不言而喻。

20世纪40年代末至70年代初，为了改变当前的城市环境和满足工业生产的需要，政府不得不一边忙于整治城市环境，一边儿进行扩大再生产的任务。这个时期的政府鼓励对原有的城市设施充分挖掘利用。

第一阶段，城市更新的主导是政府，政府不仅修建了城市最基本的基础设施，还改善了人民的生活条件。但是此阶段城市更新的主导观念是“形体规划”，并且由于经济基础薄弱等原因，城市更新出现了新问题，如历史文化遭到破坏、标准偏低等。

（二）恢复城市规划与城市改造体制改革：20世纪70年代末年至20世纪80年代

1978年12月，中国共产党十一届三中全会在北京召开，作出了把工作重心转移到社会主义现代化建设上来和实行改革开放的战略决策。1982年9月，提出了经济体制改革“要正确贯彻计划经济为主、市场调节为辅”的原则。这为中国的经济发展提供了充分的现实条件，为城市建设提供了良好的发展环境。人民生活水平的日益提高对城市建设也提出了新的要求。当前城市更新社会政策的不完备、初期建设的遗留问题以及思想的局限性，对城市的发展造成了一定的影响。相似风格的住宅建筑在不同城市拔地而起，城市面貌雷同，造成了“千城一面”的景象。

（三）地产开发与经营主导的城市改造：20世纪90年代至2015年

改革开放的深入发展、经济体制改革和宽松的政治环境为城市更新提供了良好的契机。快速的城市化和土地市场的形成吸引了开发商的注意。这些综合因素推动了这一时期城市更新的空前扩张。由地产开发者主导城市更新往往是以自身经济利益为主要目标，很大程度上忽略了民众的公共利益，忽视了居民对于城市更新真正的需求。

（四）“城市双修”：2015年至今

现阶段我国经济发展取得了举世瞩目的成就，城市的综合发展水平也大幅度提高，但在建设中暴露出的城市建设粗放、形象不佳、设施欠账、空间平庸、环境污染等问题成为普遍现象。2015年6月10日，住房和城乡建设部下发文件，同意将三亚列为城市修补生态修复（双修）、海绵城市和综合管廊建设城市（双城）综合试点。2015年12月开展的中央城市工作会议提出“要加强城市设计，提倡城市修补，……”，从中央层面为转型期我国城市建设工作指明了方向。“双修”是城市“内外兼修”的过程。对内，转变发展观念，提高治理能力，完善管理制度，全面转变全社会对城市的认识，提高市民素质和市民对城市家园的认同感;对外，遵循城市发展客观规律，采用微干预、渐进式手段。

2015年，三亚作为首个试点城市，启动了“城市双修”工作，截止到目前已经取得了明显成效。理念先行，众志成城。普及中央关于生态文明建设和美丽中国建设的理念，系统规划，深谋远虑。“城市双修”是一个系统工程，不是一场短暂的运动。不图脂粉，但求大美。“城市双修”不是一场涂脂抹粉的“化妆”运动，而是基于“大脚”美学的机能健全和功能为先导的“强体健魄”运动。关键入手，标杆示范。“城市双修”一盘大棋牵一发而动全身，就像人的肌体，有经络、有穴位，把握经络、点到要穴，对城市肌体的调理能起到事半功倍的效果。

三、国外对国内城市更新的启示

城市更新的初期都是空间扩张，成熟期是空间的更新，是由增量到存量的规划。国内处于成长期的中后阶段，从而提出了“城市双修”理念。国外处于城市更新进程的后期，发展趋于成熟稳定，更新是他们的主要工作，这方面的经验和理论都非常丰富，可以为我国的城市更新提供借鉴。

第一，城市更新是多目标的。初期的物质更新规划理念把动态的城市更新看作是静态过程，只是将旧建筑、旧设施翻新。而现在的城市更新不仅要达到物质更新的目标，还要关心社区利益，在乎人文关怀，聚焦社会脉络。不达到以上任何一点，都不算是成功的城市更新。

第二，城市更新的參与者应是相关部门、企业、社区居民等多方参与。东汉文学家许慎说过：“城，所以盛民也。”城市更新最终一定会落在居民居住条件、生活质量提高上来。政府应代表全体人民的利益，站在平等公正的立场上发挥协调者的作用，使全体人民在各个位置上发挥最大的作用。

作者简介：

陶瑞峰，东北电力大学艺术学院教授，硕士生导师。研究方向：环境设计艺术;

董盛楠，东北电力大学艺术学院硕士研究生。研究方向：艺术设计。