抗战时期陕甘宁边区中共社会救助工作研究

杨亮亮

摘 要：抗日战争时期，为配合国民党军队作战、形成敌后战场、应对各类灾害、引导抗日民族统一战线的形成，中国共产党以陕甘宁边区为核心开展了一系列相关的社会救助工作。其中包括赈灾备荒、难民救济、教育救助等方面，通过相关机构的设立，政策、法规、条例的颁布，取得了显著成果。并恢复了边区社会生产、巩固了陕甘宁边区、加速了抗日战争的胜利。

关键词：陕甘宁边区;抗日战争;社会救助

中图分类号：K265   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2021）09-0064-03

关于陕甘宁边区社会救助的研究，学界已形成了一系列丰硕的成果。其中，十数篇关于边区社会救助的研究论文，以学位论文居多，从制度、毒品、妇女、难民等方面进行了论述。各类文章均为陕甘宁边区社会救助研究奠定了基础，也有一些没有系统论述的地方。基于此因，笔者拟从陕甘宁边区的赈灾备荒、难民救济、教育救助三方面展开论述。

一、陕甘宁边区的赈灾备荒

陕甘宁边区的灾害，一方面是边区自然环境导致，另一方面是由于战争引发，因而灾害问题的解决异常棘手。边区社会背景也十分复杂。“陕甘这个地方，很早就是军阀混战、土匪横行、捐税繁多、烟毒满目、民不聊生、生产和文化都比较落后的地方”[1]33。但是，李维汉在《陕甘宁边区建设简述》一文中提及：“社会政策方面，在土地未分配区域，实行地主减租减息，农民交租交息，土地已经分配地域，欢迎土地革命时期逃亡的地主回乡，分给以耕种必需的土地和窑房;改善工人生活实行劳动保险、社会保险，使工人有工做，有饭吃，有衣穿，发展工商业;实行十小时工作制，使得资本家有利可图，使贫苦人民免粮免税，实行地方救济，推广义仓运动;提倡男耕女织，做到丰衣足食”[1]23，对于边区的社会救助进行了蓝图描绘。

（一）救助灾荒

陕甘宁边区自然环境较为恶劣，是自然灾害多发区域，因而边区政府恢复社会生产的首要任务便是赈灾备荒。关于自然环境状况，政府调查报告中有以下描述：“濯濯的高山与险峻的深沟，是这里的地形特点……许多曲折的深沟，横躺在不断起伏的山地里……其他深沟天旱无水，到大雨时则水势很猛。春夏间常少雨水，易成旱灾;而秋天则往往雨水过多，造成水灾雹灾。”[2]3431940年，“延安县全境，及环县、淳耀、延川、延长、安定各县一部，均发生过瘟疫，仅盘龙一个区死了五百余人，瘟病为脑脊髓膜炎、猩红热、天花、白喉等病。”[3]566西北地处内陆，还时常有干旱发生。除此之外，亦有洪灾、雹灾，几乎分布于全年范围内，并且造成了相当大的财产损失，因而亟待将其解决。边区政府遂派出专员对于受灾地区进行灾情调查，以期做出相应的赈济政策。

1940年3月30日发布文件《陕甘宁边区党委政府关于赈济工作的决定》，对边区赈灾备荒做出以下决定和指示。“查边区去岁秋收，有许多地方均告欠荒……值此春耕之际，亟应进行赈济……特有以下决定：（一）根据各县被灾情形及难民之多寡，赈济粮及款数之分配为：……神府县赈济粮小米二百石（由公粮中拨给）……固林县赈济款五五○元。（五）在这一赈济工作中，不仅依靠政府所拨的粮款，而且主要以发动群众，进行互相调剂”[3]150。

1940年4月17日发布的文件《陕甘宁边区政府关于将赈款全部拨充边区难民纺织工厂作资金的呈文》指出：“将前述两项赈款十五万元，完全拨为难民工厂一厂资金，不在设贫民工厂，该厂性质仍为赈济……其所得盈余部分留作扩大营业，部分提作赈济，致皮革、农具两厂”[3]190。1940年7月23日《陕甘宁边区政府训令——关于修筑庆环公路以工代赈问题》：“兹为以工代赈，安抚民心，拟请建筑由环县到定边之公路，以工代赈，统计并组织灾民进行此事……从速兴筑，以利灾民而便盐运”[3]344。

另外，边区政府为积极应对自然灾害，还采取备荒措施，尽量减少各类财产损失，挽救人民生命。《西北局关于防旱备荒的紧急指示》：“二、目前全区党政军民均应把防旱备荒紧急任务提到工作中的首要地位。三、防旱备荒的方针，就是依靠广大的人民及部队、机关、学校全体人员……把防旱备荒真正做成一个广泛的群众运动。四、各机关、部队、学校及群众均应立即厉行节约……以便储蓄必要的粮食，渡过灾荒”[4]64。

由此，我们可以清晰看出边区政府在赈灾方面的主要举措：边区政府注重调查研究，力求统计灾害的准确情况，以便做出相应决策;成立赈灾机构，引导、组织受灾区域开展抗灾、落实政府救灾部署工作;赈灾不划分阶级，具有民主性和人道主义精神，旨在恢复边区的社会生产;多方面筹措资金，争取国民政府援助，并将赈灾资金进行合理的分配运用;结合边区实际情况，进行以工代赈，一方面可进行生产工作，另一方面可解决灾民的归属问题。

（二）減租减息

随着日军进一步发动侵华战争，在占领区实行“肃正”“清乡”“三光政策”，对边区生产生活产生了巨大破坏。边区政府只得采取休养生息政策，其中包括减租减息政策，此项政策有利于展开抗日持久战。“1939年的边区全年（财政）收入共为880余万元，约占全部收入的百分之九十。由于财政收支主要靠外援，所以在边区向人民征收的粮食很少。可见，这时边区人民的负担很轻，民力得到了休养。”[5]88关于边区政府具体的减租减息政策的实施，主要分为宣传减租减息、初步贯彻减租减息、全面贯彻减租减息、深入查减四个阶段。

第一，宣传减租减息阶段：主要围绕在巩固土地革命的成果的基础上，正确处理地权问题。1937—1939年，处理地权，维持土地革命后的土地关系，主要是宣传减租减息，为后期政策实施做好宣传工作。

第二，初步贯彻减租减息政策阶段：中共中央于1942年初相继做出《关于抗日根据地土地政策的决定》及三个附件、《关于如何执行土地政策决定的指示》等文件，对于减租减息的具体内容实施办法与策略做了明确的规定。特别强调要依靠自上而下的政府法令，避免部分地区少减租或明减暗不减，着力推行贯彻政策。

第三，全面贯彻减租减息阶段：中共中央局发布《关于抗日根据地土地政策的决定》《关于彻底实行减租的指示》《关于减租减息的补充办法》《陕甘宁边区土地租佃条例草案（附说明）》以及毛泽东同志起草《开展根据地的减租、生产和拥政爱民运动》等文件。1943年10月10日，又发布了《关于进一步彻底实行减租斗争的决定》，进一步加强在未减租和减租不彻底的地方，党应加强发动、组织、领导农民群众的减租运动。此阶段减租减息的特点为：充分发动了群众，成立了组织;清算旧账、普遍退租、政策全面贯彻;减租中坚持了交租。

第四，深入查减阶段：该阶段直至抗战胜利后，五四指示发表以前。毛泽东同志在《一九四五年的任务》中明确指出，老区域减租未彻底的，应该查租;新区域尚未减租的，应该发动减租。

二、陕甘宁边区的难民救济与拥军优抚

受抗日战争、自然灾害影响，华北、华中各区灾民向陕甘宁边区流动，如不采取合理措施，难民演变为土匪，将会危及边区的社会稳定。安抚、救助难民，可增加边区劳动力，提高边区政府的威望，为抗日战争助力。因而，边区政府发布一系列文件致力于处理此项问题。

（一）难民救济

关于难民成分的复杂性、数量的巨大性，其移入的情况，仅吴堡一县数据统计便可见一斑。

除去战争造成的难民外，还有因自然灾害引起的边区损失。“边区地处西北高原，气候变化激烈，常年发生旱、雹、水、冻、霜、虫、瘟等灾害。尤其去年的旱、雹、水、冻是抗战以来最厉害的，损失粮食达656 043石，受灾重者达544 800人”[6]262。为应对复杂的难民情况，边区政府采取了积极措施，安置灾民，陕甘宁边区政府采取了以下措施。

1940年3月1日，边区政府发布文件《陕甘宁边区政府优待外来难民和贫民之决定》记载：“（一）凡沦陷区或非沦陷区之难民或贫民，如自愿移入陕甘宁边区居住从事劳动生活者，均得自行移入。（二）凡自愿移入边区居住，从事劳动生活之难民或贫民，可向该居住区域之政府报名，请求登记与优待。”[3]841943年6月28日，边区政府文件发布的《关于移民工作中的几点经验》提及：“关于今年计划争取从大后方各灾区移进难民一万五千名，分两期完成……因此目前我们要从政治上和经济上去巩固移民。要有计划地帮助移民发展农业，组织他们多开荒。提高警惕性，严防破坏分子。”[2]443-446

通过上述材料，我们可以将灾民按类型分为内生型和外生型两种，前者由战争、国民政府救济不力造成，后者则是不可抗拒的自然灾害造成。内生型难民可以在边区政府的指导下进行有效安置，而外生型难民由于其成分的复杂性、生活习惯的差异性、民族的多样性，对其安抚又具有一定的困难。边区政府采取了以下措施：第一，有计划、有方向安置灾民;第二，开垦荒地，有效利用劳动力，使得灾民进行自救;第三，欢迎外来灾民，给予政策性关注，保护其应有的权利。

（二）拥军优抚

抗战期间，为保证兵源的充足、军队质量，边区政府开展了拥军优抚政策。据载：“边区还安置退伍残废军人15 000余人，优待抗属79 700余人。”[1]4

边区政府主席林伯渠在《两年来边区政府在保卫边区和全中国的抗战中所作的工作》的讲话上指出：“边区在优待抗日军属方面，曾经采取了组织代耕队，代抗属种地;改善抗属生活，提高其社会地位;安置逃难到边区的抗属;创办抗属学校;创造模范抗属等措施，开展了经常性的优待抗属工作;同时还开展了直接慰劳前方抗日战士的活动;同时又使抗属经常地得到精神上的安慰和物质上帮助。”[1]4为将此项政策实施，边区政府还发布了以下文件。《为优待抗属组织代耕工作给各县的指示信》《陕甘宁边区优待抗属代耕工作细则》《修正陕甘宁边区优待抗日军人家属条例》《关于拥护军队的决定》等。这些文件的颁发，促进了拥政爱民拥军优抗运动的形成和热烈开展。1943年10月1日，毛泽东同志起草的《开展根据地减租、生产和拥政爱民运动》一文中提及：群众方面，由当地党政和群众团体领导，重新宣布拥军优抗公约，举行热烈的劳军运动。由此可以看出，拥军优抚是边区政府的一个非常重要的社会救助工作，并且在开展中取得了良好的成效。

三、陕甘宁边区的教育救助

为进一步巩固边区，发展抗日的政治、经济、文化建设，以达坚持长期抗战增进人民福利之目的起见，需要着力注重发展教育文化事业。1941年高岗曾在《抗战四年来陕甘宁边区的建设》一文中这样写道：“陕甘宁边区以前在文化上说，是一片荒漠的地带。人民被关在落后与愚昧的圈子里，得不到一点文化的滋润，小学校不过一百二十处，学生仅两千人。一般县份识字的人还不到百分之二。”鉴于此，陕甘宁边区在《陕甘宁边区施政纲领》中特别规定了消灭文盲政策，旨在为边区文化的发展提供有效方针。

边区政府为促进教育发展，成立了边区文委，以指导和督察教育发展。1941年，在《西北局文委的业务》一文中这样记录 ：“西北局文委在西北局常委的直接领导下研究西北文化动向，负责指导与帮助边区文协党团工作。它的业务可规定如下：检查和研究党中央文化政策在边区及西北的具体执行情况;了解全边区与西北各地文化人的工作情形、生活状况及计划，如何培养新的文化干部;与延安各文化团体、艺术学校取得工作上的联系。”[7]315

边区文委也通过不断总结反思，吸取以往的经验教训。边区在物质条件特殊困难的情形下教育亦取得了良好进展，但也存在着一些弱点，主要表现为：工作中的等量齐观、缺乏中心;计划方面之偏于主观、不切实际;把国民教育当作突击任务完成，而没有深刻认识到文化建设乃是长期艰苦经常的工作。

在1941年8月9日《西北局关于边区教育工作的决定》一文中，对以往的教育发展有这样的工作反思：“会议着重指示目前边区内部的建设任务，主要是经济建设与文化建设两方面……对于党内某些轻视文化教育工作的观点必须予以纠正;坚决抛弃平均主义与形式主义;政府的教育經费比例应酌量增加;同时应尊重政府教育厅组织系统的职权。”[7]142除外部工作的改革，文协内部也通过组织人员的精简、建立领导核心统一所有延安文化组织与文协，实行了集约化管理。

边区教育在发展中不断地找问题并予以解决，使得边区教育步入正轨，小学教育、师范教育、社会教育均获得一些成就。其中，小学教育取得了井喷式的发展。

社会教育也有了一些成绩：二十八年共有识字组三八五二组，男女组员二四○八九名;半日校二○二所，学生三三二三名;夜校五四八所，学生八○八六名;冬学六七三所，学生一三六○九名。二十九年夜校半日校入学人数共一四○○○人，识字组人员二四○○○人[7]388。

综上所述，边区的教育通过建立相关机构予以指导，阶段式发展再到逐步具有雏形，最终实现了《陕甘宁边区施政纲领》中的目标展望与前景设想。

四、结语

土地革命与抗日战争时期，中国共产党在陕甘宁边区进行的包括赈灾备荒、难民救济、教育救助在内的一系列社会救助工作，在群众当中取得了良好的反响，是党联系群众的重大举措之一，因而对于当代的社会救助仍然有着重要的价值，具体包括：成立相关社会救助机构，颁布相关的救助法律法规，使得社会救助有法可依，进而使得在灾害中，政府在有关机构的领导下进行有效救助;坚持实事求是，注重调查的工作方法，在赈灾过程中发挥了巨大作用，领导机构做出正确的决策，不致因政策的失误而产生次生灾害;坚持自救和政府救助相结合，争取来自各方的救助资金。

但是，此时期的救助工作实质上是为抗日战争而服务的，所以具有不稳定性、非全面性、低目标性，主要体现在：随着抗日战争的胜利，这些救助工作便没有很好地执行下去，具有阶段性和不稳定性;社会救助工作面相对较窄，仅仅包括上述的几个方面;社会救助工作各方面以生存为目标，因而具有低目标性。

总而言之，該时期的社会救助虽然有一些弊端，但是，为抗日战争的胜利、敌后战场的巩固起到了不可磨灭的作用，因而应持积极的评价态度。

参考文献：

[1]中共盐池县委党史办公室.陕甘宁边区概述[M].银川：宁夏人民出版社，1988.

[2]中央档案馆，陕西省档案馆.中共中央西北局文件汇集1943年[M].内部印刷，1994.

[3]陕西省档案馆，陕西省社会科学院.陕甘宁边区政府文件选编2[M].北京：档案出版社，1986.

[4]中央档案馆，陕西省档案馆.中共中央西北局文件汇集1945年[M].内部印刷，1994.

[5]房成祥，黄兆安.陕甘宁边区革命史[M].西安：陕西师范大学出版社，1991.

[6]陕甘宁边区财政经济史编写组.抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史摘编第9编[M].西安：陕西人民出版社，1981.

[7]中央档案馆，陕西省档案馆.中共中央西北局文件汇集1941年[M].内部印刷，1994.