互联网文化内容规制：基本框架、现实困境与优化路径*

杨传张 祁述裕

(1.北京市社会科学院 传媒研究所，北京 100101；2.中共中央党校(国家行政学院) 文史教研部，北京 100089)

文化的特殊性决定了政府规制更多关注的是文化内容的规范问题，即国家文化安全、政治发展目标、社会伦理道德等社会效益目标的实现和保障。这种特殊性的规制目标，贯穿于我国文化内容规制的历史演变之中，也决定了不同阶段我国文化领域政府规制体系具有明显的历史延续性特点，即从计划经济时期到市场化改革阶段，文化领域的规制目标、规制框架，以及规制的具体举措等方面都具有程度不一的继承性的特点。我国互联网文化产业与传统文化产业在内容规制的目标、规制框架、规制举措等关键环节同样具有延续性。但由于颠覆式的技术创新，互联网文化产业呈现出新的生产消费关系、传播方式、产业组织形态，导致互联网文化内容规制与新的产业发展需求的不适应，亟待优化。

图1 我国互联网文化内容规制的基本框架

一、我国互联网文化内容规制的基本框架

互联网文化内容规制是在一定规制目标前提下，基于一定的技术结构、产业架构，以文化内容规制为核心，构建的规制框架和实施的规制举措，如图1所示。

首先，互联网文化内容规制是以特定的规制目标为前提的，规制目标的确立涉及政治福利、社会福利和经济福利等不同利益类型之间的博弈。库伦伯格、麦奎尔对传播政策公共利益目标的划分，有利于解释互联网文化内容规制目标的构成。库伦伯格、麦奎尔认为传播政策的公共利益目标分为政治福利、社会福利和经济福利三个子目标，虽然每个子目标所包含的具体内容因中西方国家的社会政治体制的不同而有所差别。[1](P15-37)但是，其对于我们理解互联网文化内容规制过程中，不同利益主体之间的博弈具有较大的意义。库伦伯格、麦奎尔将传播政策划分为以保护政府和国家利益为主的政策萌发阶段，以规范传媒的公共服务性为主的公共服务媒介政策阶段，以及新的传播政策范式阶段，以此来说明技术的变革、社会文化变迁等在传媒领域造成的政策方向和价值目标的变化。反映出不同阶段的传播政策范式，都是在一系列复杂的社会语境中、一系列目标相互博弈中转变发展的。

文化产业领域政府规制价值目标的构成要素是一个多面向的概念。无论是政治福利、经济福利和社会福利的划分，还是多数学者认为的“意见市场、促进多样性、本地主义、促进市场竞争”等都应该被视为重要的规制目标构成要素。但是其各自在博弈中的权重和地位，随着社会语境的变化，一直缺乏稳定性。尤其在日益变革的技术和市场环境中，这些构成要素各自的重要程度，在具体规制政策的制定、诠释和应用中都在进行不断的调整和平衡。[2](P82)一系列由技术和市场带来的新问题，都在改变着传统规制范式中各种利益主体之间的相互博弈关系，挑战着传统规制范式中关于规制目标的定义。

我国虽然实行的是党对宣传文化领域的领导，党和行政机构的“社会效益”优先原则始终是一个不变的目标取向。但是，在市场化改革时期，这种单一规制目标开始转变，与经济和社会福利有关的经济、社会价值取向开始发挥作用。文化内容规制目标价值取向的转变，体现于文化领域一系列的改革政策和法规之中，主要是将文化单一视为意识形态、宣传教育等工具，转变为逐步正视文化的产业属性，采取多样化的市场化改革举措，发挥其经济效益。但是，在此过程中，保障意识形态安全和正确的舆论导向等政治福利目标仍然是不变的，且重要程度始终是先于经济和社会福利价值目标的。各行业的转企改制、放松规制等市场化改革举措，始终是强调坚持党的领导、党性原则、正确导向，以及国家安全和政治稳定。政治福利的价值目标始终是在文化产业的体制改革、转企改制、内容监管、投资运营等规制过程中发挥着制约作用，始终是文化产业规制理念和规制框架、举措转变的前提条件。

互联网文化产业是文化产业的重要组成部分，具有文化产业的一般性。互联网文化内容规制既有互联网的特有规则，如技术标准、接入管理、隐私安全、数据流动等。也有已有规则向互联网文化内容领域的延伸，其中产生核心影响的就是传统文化产业领域的规制目标，在互联网文化产业领域的延续。在网络出版、互联网新闻信息服务、互联网视听服务等主要互联网文化行业的政策法规中都是延续了“两为方针”、社会效益优先的规制目标。虽然互联文化产业和传统文化产业在产权属性、市场化程度方面具有较大差异，但是其规制目标的核心价值取向仍然是政治福利优先，社会福利和经济福利价值目标兼顾，只是其规制目标的实现方式有所差异。

其次，互联网文化内容规制框架，具有“纵向分立”的特征。学者关于文化领域分业监管、条块分割、以块为主、纵向一体化等政府规制特征和规律的研究散见于很多文献之中。但是产生这些规制特性的决定性因素和底层逻辑是什么，却未能详细阐释。而关于这方面的研究，是了解和分析互联网文化内容规制特征和规律的重要依据。

传统文化产业所依赖的印刷技术、卫星传输技术、有线和无线传输技术、声光和舞台技术等，衍生出相应的新闻出版业、广播电影电视业、娱乐演出业等产业业态。各类业态均有相对独立的技术设施、传输网络和终端设备，且文字、音频、视频、图像等高度依附于不同的技术轨道，自成分工体系，各个业态间的边界明确，很难外溢。传统的广播电视行业、出版业以及演出娱乐业三大部门之间存在很多产业分类特征。技术分类、专业分工、行业分系统的产业链分工体系，[3]决定了传统文化产业领域政府规制的基本范式，即顺应纵向的技术结构，垂直分立的产业分工体系，实施“纵向分立”的政府规制框架。

当前，互联网文化内容规制框架具有明显的沿用传统“纵向分立”政府规制框架的特征。《中华人民共和国电信条例》《互联网信息服务管理办法》《互联网文化管理暂行规定》《互联网视听节目服务管理规定》《网络出版服务管理规定》《互联网新闻信息服务管理规定》等政策文件，基本构建了当前我国互联网文化内容规制的顶层制度，也涵盖了我国互联网文化内容规制涉及的主要行业，以及主要政府监管部门。在《中华人民共和国电信条例》中对互联网文化各行业实行文化和旅游部、国家广播电视总局、中共网信办三部门分业管理的方式。国务院于2000年9月发布的《互联网信息服务管理办法》(简称“292号令”)是我国互联网文化产业领域最基本的行政法规。此后，根据292号令，原文化部、国家广播电视总局和中央网信办开始在各自行业范围内，颁布相应的规制文件。如《互联网文化管理暂行规定》《互联网视听节目服务管理规定》《网络出版服务管理规定》《互联网新闻信息服务管理规定》等，以资质审批许可制度划定了各个部门分业管理的框架。

最后，互联网文化内容规制具有基于产业链分工不同环节，实施不同程度的规制举措的特征。在传统文化产业领域，主要是对各行业产业链不同的分工环节实施不同的规制举措，主要表现为对市场主体实施程度不一的准入要求。例如，在产业进入环节，对进入的市场主体的产权结构、业务范围、主管单位制定特定要求，尤其是在新闻出版领域，实行较为严格的所有权规制。在内容和制作环节，实行审查制度、许可制度，政府对内容提供商的内容制作资质进行许可、登记备案规制，颁发相应的内容编辑、制作许可资质。在渠道和传播/发行环节，实行特许经营、许可制度，对于书号、频谱资源等稀缺性资源实行控制和配给，对于广播电视传输网络实行严格的进入规制，只允许少数特定的市场主体进入。

总体来看，我国互联网文化产业的政府规制的具体举措仍然以进入规制、渠道规制、创作规制、内容审查等不同环节的规制方式为主，同时辅之以过程管理、企业和平台协管等方式。如表1所示。

表1 我国互联网文化内容规制的主要举措

值得关注的是，相对于传统技术条件下的文化产业业态，互联网文化产业的技术结构、产业架构都发生了颠覆式的创新。在传统规制范式中，规制目标的博弈关系、规制框架逻辑特征、具体的规制举措，面临着不适应新的产业业态发展特征，从而导致的当前互联网文化内容规制的困境。

二、当前我国互联网文化内容规制的困境

传统文化产业的政府规制依据相应的技术属性和产业特征，建立了一套“纵向分立”的产业规制框架，通过“准入性规制”“秩序性规制”，形成对传统文化产业核心业态所有权、流通渠道、进入标准、市场行为等的管制。但是，以互联网为代表的新的技术创新不仅改变的是文化产业的业态、产品的形态，更重要的是带来了生产消费、传播方式、组织形态，乃至社会文化价值的变化。技术与制度创新的协同，是促进文化产业产生“增长长波”的核心动力。伴随着新技术的加速升级迭代，文化制度的创新速度滞后于技术创新和产业发展已经成为常态。[4]当前，在互联网文化产业发展实践中，一方面市场主体利用新的技术结构和产业构架对政府规制体系进行着“突破”，另一方面当前的政府规制体系与产业发展的需求和规律存在不适应的问题。

(一)“横向融合”的产业特征与“纵向分立”的规制体系对立

互联网文化产业有很强的“融合”性发展特征，主要表现为渠道融合、内容融合、生产消费融合，以及具有明显的由“纵向分立”向“横向分层”发展趋势。但是当前我国互联网文化内容规制仍然沿用分立的规制方式。其中，中央网信办负责互联网新闻信息服务单位的设立许可、资质审核，以及对涉及互联网新闻信息内容的采编、转载和发布的网站、论坛等进行监管。文化和旅游部主要负责网络表演、网络音乐、网络动漫、网络剧目以及网络艺术品等行业的规制。国家广电总局则是主要负责网络游戏、网络视听等行业的规制。由于互联网文化各行业边界模糊，产品和服务相互转换便捷，因此会造成多头管理的问题。例如，对于互联网直播的管理，按照国家广电总局的规定，其属于网络视听范畴，因此必须获得《信息网络传播许可证》，并接受其监管。但同时互联网直播也被视为网络表演的一种，因此也必须获得文化和旅游部颁发的《网络文化经营许可证》，并接受其监管。如果其涉及互联网新闻信息内容，则还必须获得中央网信办颁发的《互联网新闻信息服务许可证》。

另外，互联网文化产品和服务通常是跨介质、跨行业的，打破了传统文化产业业态垂直分工体系，行业间融合、产业链扁平化的发展特征在很大程度上导致规制权力主体对文化内容直接控制作用的减弱。

一是分行业规制效力的减弱。互联网各行业融合发展的特征，首先打破了传统规制体系边界清晰、规制对象和方式相对明确的状况。一方面，由于融合性特征造成被规制的对象行业归类不明确，可能导致多头管理、规制过度的问题。另一方面，由于将某一行政部门的传统规制举措沿用至互联网文化新业态，也可能导致规制缺位的问题。例如，如果将互联网视听行业按照传统电信通信业务进行规制，政府规制就会倾向于在传输渠道环节的经济性规制，其内容规制举措相对较少，则会导致政府对互联网视听行业的规制缺位问题。

二是所有权规制效力的减弱。对产业链关键环节所有权的控制，是传统文化产业规制体系中重要的内容规制手段。例如，在计划经济时期，国家对文化领域实行全盘公有制，不允许非公有制资本对文化领域的经营，通过国家行政垄断牢牢掌握意识形态话语权。在市场导向的改革过程中，开始放开文化领域的进入范围。但是仍然遵循“有序开放”的原则，尤其是新闻、出版、广播、电视等具有很强意识形态属性的产业环节，仍然以国有资本独资或控股的方式进行所有权规制。如出版社、新闻单位、广播电台、电视台等市场主体须是国有资本，不准民营和外资进入，特别是传统媒体中的采编环节，成为体制改革的一座“孤岛”。这种对关键环节的所有权控制，有利于内容规制。但是，我国在互联网全面商用化时期(1998—2004年)，采取的是较为宽松的管理方式，较少具有意识形态管理的色彩，如以信息产业部作为主管部门，域名的主管单位是非政府部门的中国科学院。[5]对互联网企业并没有按照传媒的规制方式，进行主管主办、所有制等准入审批规制。很多互联网企业都是民营性质，比如这一时期成立的新浪、搜狐、腾讯等互联网企业。目前，在互联网行业，阿里巴巴和腾讯两家民营互联网企业在总营收和市值上占行业的比重分别已经达到65.6%和35%。[6](P13)特别是互联网企业“赢家通吃”的发展规律，使得很多新型的民营互联网文化企业迅速成为某一行业的主导者。因此，传统的所有权规制方式很难将新型的互联网企业纳入政府规制的范围。

三是渠道规制效力的减弱。例如，由于频谱资源稀缺，广播电视的传输渠道一直稀缺。因此，在广播电视行业，政府以许可证的形式控制频谱资源的分配，进而实现内容播出渠道环节的控制。但是，互联网技术和数字技术极大地拓展了传统文化内容的传输渠道资源，将传统文化内容的专用传输渠道转变为数字内容的通用渠道，从根本上解决了传统文化内容传输渠道的稀缺问题。在渠道无限拓展的条件下，大规模文化内容创作和传播成为可能。因此，在互联网文化产业中，渠道环节稀缺性的消失，导致很难再以渠道控制实现对文化内容传输的规制。

(二)对“产业链”重点环节的规制与“非线性”发展的矛盾

传统文化产业领域政府规制的一个重要特点就是基于“产业分工”对渠道、制作、内容、传播、发行、进出口等不同环节实施不同程度的规制举措，这种规制方式在很大程度上是建立在传统文化行业产权国有的基础之上，只要以行政垄断的方式保持重点环节的国有产权性质，就能达到规制的目的。

但是，互联网文化产业其商业模式、组织形式、创作方式等往往具有颠覆式的创新特征。尤其是互联网文化内容平台促成了“非线性”的生产传播方式。传统文化产品和服务的传播方式具有明显的线性垂直分工关系。传播者处于主导地位，对文化内容具有很强的编辑责任，受众基本处于被动接受的地位。传统广播电视、新闻出版、IP电视等业态，其内容的提供者决定产品的传播频次，并按照固定的时间序列，将内容传递给受众，属于线性传播服务方式，具有明显的垂直分工体系。而互联网文化产业具有显著的“非线性”生产传播关系，生产者、传播者和消费者角色往往相互转换，生产和消费也具有明显的实时性和互动性。

但是，为了实现规制的目的，仍然会针对产业链重点环节创造进入限制条件。以互联网电视行业为例，传统广播电视的管理主要是以稀缺的频谱资源管理为核心，即以许可的形式对稀缺的频谱资源进行分配，一般均由国有单位经营。互联网平台虽然打破了传统广播电视频谱资源的稀缺性特征，但是政府在规制过程中，通过只发放七家互联网集成服务牌照的资质许可方式，创造渠道资源的稀缺性，且具有此牌照的七家单位同样都是国有资本控股，以此来达到内容规制的目的。再如，对互联网新闻信息服务行业的内容管理环节，也实行采编和经营业务分离管理，采编业务禁止非公有制资本的进入；对移动游戏的内容按照传统出版行业的版号管理的方式进行监管等。这种规制方式在实践中与互联网文化产品或服务的传播消费的时效性、互联网文化内容和市场主体的海量性等特征产生较大矛盾。

(三)内容生产的“去中心化”导致规制主体“把关”能力的弱化

传统文化产业规制的主体主要是政府部门。各行业行政主管部门对文化内容、文化市场主体的准入和退出、市场行为等实行自上而下的规制。但是互联网技术架构导致创作传播的去中心化，使得传统行政组织对内容“把关”能力的弱化。

在传播理论研究领域，“把关人”理论认为影响渠道上内容通行的首要因素是“把关人”的认知结构、价值判断和动机。随着研究的深入，以沃尔特·吉伯(Walter Gieber)为代表的学者，将“把关”过程中的影响因素从个人因素的狭窄视野扩大到包括新闻官僚机构的组织，“把关人”的模式已经成为社会控制的模式。舒梅克(Shoemaker)更是从个人层面、行业规制层面、组织层面、媒介制度层面、社会体制层面等至少五个层面对把关过程进行研究。过去，文化内容从生产到传播主要是通过专业化的文化企业，而这些文化企业都是在许可、准入、审查、监管的规制措施下规范运营。文化企业必须要遵循相关规范和内容标准，对内容的生产和传播把关负责。因此，文化内容的传播受到传统的行业、组织、制度和体制等的影响较大。在互联网环境下，文化内容的创作传播虽然也受到内容供应商和内容集成商“把关”的影响。但是和传统文化企业组织相比，其对文化内容的把关能力正在减弱。一方面，是由于内容来源的去中心化和多元化，在各类互联网文化内容集成平台上，不仅有传统文化企业的产品内容，平台自制的节目内容(PGC)，还有大量用户自制内容(UGC)。尤其近年来以自制内容为主要特征的短视频行业发展迅速。传播内容来源的多元化与数量庞大的个体用户在内容传播中的“把关”作用的增强，影响了规制主体和内容集成商对传播内容的控制力，导致传统规制主体“把关”能力的弱化和规制权力的分散化。另一方面，规制权力主体的分散化和传统企业组织“把关”能力的弱化，还与内容传受关系的变化有关。用户对内容的获取由被动“接收”，转变为主动“搜索”和“互动”。用户不仅可以在内容集成平台上自主地选择内容，而且可以以个人的价值判断，发挥“把关人”的作用，主动选择发布和转发何种内容。把关权力向分散的用户下移，在很大程度上也分散了传统规制权力主体和互联网文化内容集成平台的规制能力。

总体上看，互联网文化内容规制体系的一个重要特征是对传统文化产业政府规制体系的延续性，首先是规制目标价值取向的延续，即以社会效益为首位，这主要取决于我国特殊的宪政体制，其次是对传统文化产业“纵向分立”规制框架，以及基于产业链关键环节实施具体规制举措的延续。这种延续性与互联网文化产业新的技术特点和产业构架产生了较多的矛盾。

三、我国互联网文化内容规制优化路径

互联网文化内容规制，关键是要顺应互联网文化产业新的技术逻辑，及其由此带来的互联网文化产业生态系列新特征，综合调整政府规制的思路、框架、机构及举措，更好地实现文化内容规制与产业协调发展的目的。

(一)规制思路：加强政府规制的合法性

互联网文化内容规制作为政府规制的一种，必须在适应互联网文化产业特殊性的同时，遵循政府规制基本原则，保障政府规制有效性。以美国为代表的欧美国家，在传统媒体、互联网新型媒体以及媒介融合规制过程中，始终伴随着政府规制“公共利益”的实现问题，即政府规制的合法性问题。如美国在互联网内容规制过程中的“立法规制”与“表达自由”的博弈。在欧美国家，“公共利益”的核心价值是“公平”和“效率”价值目标。其中“公平”价值目标包含着为每一个人提供宪法上的知情和表达自由的权利。同时，随着时代变迁、经济技术发展和国际竞争的日趋激烈，为了使媒介也成为新的经济增长点，“放松规制”成为一种政策选择，“效率”价值目标的权重不断增加。[7](P177)政府规制是以追求潜在的社会公共利益为目标的，但是在“特殊利益”的理论研究中，规制主体也是具有“经济人”理性的，可能会为了实现自身利益，在规制的过程中利用规制权力和“自由裁量”的空间，出现满足利益集团的特殊利益需求问题。施蒂格勒认为，政府在利用规制权力限制垄断收益的同时，也可能在新构建的竞争性产业中利用控制市场准入的规制权力，帮助在位企业获取特殊利益，而通常后者更具现实性。[8]政府规制“公共利益”目标通常具有多元性，如国家安全与经济发展、市场秩序与企业竞争、效率和公平等，公共利益是多种主体的利益诉求的协调和均衡。互联网文化产业领域同样具有这些“公共利益”诉求。但是，规制权力主体的规制行为很难摆脱部门利益、职责任务、利益集团等单方面利益诉求的影响，从而对竞争性产业实行控制进入、过度管制。这种规制方式往往实现单方面的公共利益，如只是国家安全和市场秩序的单方面目标，而忽视多方利益协调下真正的公共利益目标。因此，政府规制，特别是对具有很强竞争性的互联网文化产业的规制，应该兼顾好政府公共利益诉求、企业发展诉求和消费者福利之间的利益均衡，不能只依从规制机构的“公平”标准，或者市场主体的“效率”标准单一的标准进行规制，而应该在既定的规制目标下，进行综合考评。

因此，政府规制从其规制决策到规制的实施都应该遵循的科学的原则，形成政府最佳规制模型。[9](P59)第一，法治化。以立法的形式确定政府规制的范围，保障政府规制的稳定性和规制目标的确定性。其中，最主要的是以立法的形式确定政府规制目标的合法性。第二，注重独立性。规制机构的独立性是立法和行政权区隔的重要体现，也是规制机构建立的重要原则。互联网文化内容规制的职权分散于各个行政职能部门，规制政策的制定与执行存在权责交叉模糊的问题。保持规制机构的独立性，将其从政府职能部门中分离出来，在法律上确定其权威性和独立地位，才能解决行政职能部门监管混杂的问题，保障规制变革目的的明确性，规制政策制定、执行的统一性和有效性，以及规制过程中权责的清晰界定。第三，保持一致性。一方面是不同规制机构的规制政策应该相互一致，同时，力求规制政策对不同类型的规制客体一视同仁，保持公平。另一方面是规制政策必须具有相对稳定性和连贯性，对规制客体来说，能够做到可预测，降低规制客体的政策风险，保障其长期发展战略能够稳定实施。第四，加强参与性。在规制政策制定的过程中，保证规制的各方利益主体都能有效参与到规制的决策过程之中，提高规制政策的参与性和可接受性。第五，明晰责任。注重建立有效的规制上诉机制，为规制客体受到的不合理待遇提供一个维护利益的方式，为规制行为的不科学性，创建一个反馈和监督的渠道。

(二)规制框架：建立横向分层的规制框架

当前我国互联网文化产业的发展不仅受到互联网自身技术逻辑、产业和市场规律的影响，同时还深受政府规制体系的影响。总体上看，规制政策的滞后性，规制体制带来的种种壁垒、条件约束等制度性障碍，已经成为制约互联网文化产业发展的重要因素。在众多限制性条件中，具有传统纵向规制特征的规制框架无疑是互联网文化产业发展主要的束缚之一。与西方国家相似，我国在传统产业分立时期，建立的规制框架是纵向分立的，且通常在产业之间实行交叉禁入限制。但是在技术的发展过程中，西方国家逐步改变纵向分立的规制框架，走向横向分层规制。

20世纪80年代初，在西方国家第一轮放松规制的阶段里，很多发达国家就开始对电信和广播电视行业进行局部横向规制。如在电信行业，美国等发达国家已经将电信的基础业务和增值业务，电信网络和数据传输进行分离规制。在广播电视领域，日本1989年的《电波法》和《广播电视法》中，已经将卫星广播电视的硬件系统(信号传输环节)和软件系统(节目传播环节)实行分别许可、分开监管。[10](P51)这一时期传输网络和传输内容开始出现分离规制，但只是行业内局部的横向分层，并没有突破纵向分立规制的总体框架。

20世纪90年代以后，随着新一代数字技术、互联网技术等信息技术的发展，各个纵向分立的产业之间融合发展趋势明显。在产业融合的背景下，许多国家开始建构产业间的横向规制框架，尝试对相同技术条件下的不同产业业态，实行网络传输渠道规制、平台规制和内容规制三个层面的分层融合规制。如欧盟在1997年就发布的《关于电信、媒体及IT技术融合的绿皮书》，明确从四个层次构建三个部门之间的产业融合发展体系，而分层融合的规制框架就是其一。2002年欧盟继续颁布由一系列指令文件构成的《电子通信网络与服务的统一监管框架》，旨在搭建融合规制的框架。而在内容环节，2008年出台的《视听媒体服务指令》，对内容规制做出专门规定。通过对“线性”和“非线性”两种不同的视听服务类型的区分，相应地对内容规制实行两层规制：一是适用所有“线性”“非线性”类型视听服务的最低限度规制，如未成年人保护、人类的尊重等。二是对线性视听服务进行更加严格的规制。总之，欧盟规制框架的典型特征在于对统一技术条件下的不同产业或业态，首先进行横向的网络渠道、内容(业务)的模块化分层，然后再对不同的层面实施具体的规制措施。

从国际实践来看，实际上改变纵向分立的传统规制框架，构建横向分层的融合规制框架早已是普遍的发展趋势。我国互联网文化内容规制也应该顺应技术、产业和市场融合发展的趋势和需求，实行不同环节的横向分层规制。在横向分层方面，如理查德·S.维特(Richard S. Whitt)提出的物理传输接入层、逻辑网络层、应用层、内容层这一极具代表性的横向分层框架。[11]而从国内产业发展的实践来看，互联网文化产业也有传输(包括渠道、终端)和内容横向分层的发展趋势。在传输(渠道、终端)层，可以实施以进入、退出以及价格为主的经济性规制；在内容层面，则可以探索按照内容产品的特征，如线性/非线性传播、开放/封闭型服务等分类方式，进行差异化、非对称的社会性规制。

(三)规制举措：探索柔性的规制举措

在互联网技术条件下，不同文化行业的文化内容不仅具有数字化、融合化特征，更具有去中心化、实时性、多样化、易变性等特点。在适应互联网文化产业技术、产业和市场逻辑，建立横向分层的规制框架、独立融合的规制机构的基础上，如何进一步制定和实施适应互联网文化内容复杂特点的具体规制举措，是当前我国互联网文化内容规制面临的最为紧迫的问题。

首先，从重视管制、监督和治理向重视激励转变。传统自上而下的管制思维，对于瞬息万变的互联网文化生态来说往往是低效和滞后的。同时，这种限制性的规制方式也会抑制互联网文化内容生产和创作的积极性。在复杂的互联网文化生态系统内，规制机构应该将规制的重点从单一的强调内容管制、传播效果转换为维护和促进整个互联网文化生态系统的良性发展。将仅仅关注对不良、有害和违规文化内容的传统管制方式，转变为更加重视对系统内多样化、创新性文化内容的激励和维护。通过知识产权的保护、构建公平的市场环境，以及其他经济技术举措激励多元主体创作多样化的文化内容，以更加亲民和平易的形象替换传统的“威慑”形象，将全能型的规制机构从管制的角色转变为文化内容生产、传播、引导和调控的角色，维护和促进互联网文化生态系统向自组织有序化方向发展。

其次，兼顾多元价值，寻求共同目标。互联网文化生态系统中存在多元主体及不同的价值诉求。规制机构作为复杂系统中的主体之一，有其监督管理的利益诉求。同时，作为监管者的角色，与其他主体相比具有更高的内容传播的决策权，对其他主体也有一定的支配权。在规制过程中，规制机构的安全价值需求虽然是高于其他主体价值需求的，但是规制机构作为主体之一也应该按照系统内部关系规则，与其他主体共同促进复杂系统的发展演化。因此，应当在满足文化安全等底线价值需求的基础上，避免单一的“管制—服从”关系和“信息权威主义”，兼容多元价值和市场发展需求。同时，规制机构要考虑利用好自身的规制权力，为整个互联网文化生态系统的内容环境，提出在法律、道德、公共秩序、国家利益等方面的公共价值认同，以此为引导，培育好互联网文化生态系统的自组织演化机制。从复杂适应性系统理论来看，这种争议与协商、权威与质疑、明确与模糊等的之间的妥协和解，才是自组织有序化的重要推动力，[12]但也是当前互联网文化内容规制变革的最大难点。

最后，调动分散在多元主体中的自治能力。从当前互联网文化产业不同主体的角色功能来看，用户具有文化内容创造以及选择性传播的权力，规制机构对互联网文化内容具有最高的判断和决策权力，互联网文化企业特别是平台性企业具有对互联网文化内容处置执行的权力。但是，从复杂的适应性系统角度来看，应该创造一定的条件和机制，下放和保障多元主体更多的对系统秩序裁定和处理的权力，发挥和培育其自治积极性，并参与到系统的有序化过程中。一是互联网文化企业和协会组织的自治能力。改变其在互联网文化内容规制过程中的从属角色，以及单纯的委托代理关系，更大程度地激发企业和协会组织对互联网文化生态系统秩序维护的意愿，将此作为它们的文化价值追求和体现。二是用户的自治能力。利用用户社群集聚的作用，发挥特定互联网社群和社区的组织作用，往往是符合动态的、适应性的复杂系统自组织有序化的发展需求。例如，维基百科、微博用户社区等，当用户认同系统内特定的价值目标和行为准则时，就会主动参与到系统的有序演化中去。因此，对用户自治能力，特别是不同网络社群和社区的自治能力，加以组织、引导和维护，对逐步构建整个互联网文化生态系统相互认同的价值观，推动复杂系统有序演化将会发挥重要作用。

综上所述，在互联网文化内容规制过程中需要转变传统的规制思维，改变传统技术逻辑和产业形态下的政府规制框架、规制机构以及规制方式。更加关注和研究在互联网技术逻辑下，产业形态、组织方式、传受关系等新的发展特性。在明确政府规制基本思路和原则的基础上，探索构建横向分层的规制总体框架、建立独立融合的规制机构。同时，充分发挥各主体自治能力，形成复杂的互联网文化生态系统的适应性规制举措。

致谢：感谢北京市社会科学院青年项目“我国互联网文化内容政府规制优化研究”(2021B6479)的资助。