IMO强制审核机制适法性研究——暗含权力扩张之法律解释*

戴宗翰

(山东大学(青岛) 法学院，山东 青岛 266237)

一、引言

国际组织的发展是一个动态过程，在满足组织宪章宗旨目标前提下，呈现职能与权力日益扩张的趋势。国际海事组织(International Maritime Organization,以下简称IMO)的发展就是一个典型案例，该组织源起于1948年3月6日所筹建的“政府间海事协商组织”(Inter-Governmental Maritime Consultative Organization,以下简称IMCO)，一个仅供成员国海事咨询及建议的政府间组织，伴随任务的具体化运作，该组织也从原先单纯咨询功能的宗旨，逐渐扩增海事安全相关标准制定的功能上，也因此于1975年正式改名为IMO。[1]IMO成立40多年来，在《国际海事组织公约》组织宪章的引导下，积极投入船舶航运安全及海洋污染防治的规则制定，(1)根据《国际海事组织公约》第1条规定，IMO成立的主要宗旨限缩在船舶从事有关“海上贸易”“海上安全”“航行效率”和“防止及控制船只对海上污染”这四大领域。在上述宗旨下，促进各国政府合作、信息交换、消除歧视和不必要的法规限制，并凭借IMO所出台的文件来建议各国普遍采用最高可行的标准。也让其扮演角色从原先一个咨询及建议机关逐渐转变为规则制定机关。截至2020年，IMO已是一个具有高达174个成员国及3个副成员国的全球性国际组织，[2]同时还通过了维护海上保安、安全、防治海上污染及管理等相关事项的53个公约和议定书，以及高达800多个规则和建议书，部分重要公约所涵盖全球商船吨位百分比高达99%以上。

IMO职权扩张的趋势固然能够满足国际社会对于海事安全的各种需要，但是扩大的职权在某种程度上表现为IMO所制定的各种约章中非明示的“暗含权力”的出现。“强制审核机制”的目的根基于IMO为杜绝“不合格船舶”存在的组织宪章宗旨，但是所谓强制性手段的运用并非IMO组织宪章的明示权力。因此，当IMO为实施组织宗旨与职能所出现“强制审核机制”的新权力时，其强制性措施必然涉及法律解释上“必要性推论”以及“国际不法行为”产生的可能性等争议。由此可知，IMO“强制审核机制”虽然已经正式启动，但是其适法性解释以及IMO所引发的责任问题仍是一个有争议的议题。本文拟就此问题提出相关法律解释。

二、IMO强制审核机制的发展及立法

(一)IMO强制审核机制的发展

IMO成立的宗旨是维持海上航行、安全及环保工作的推动，然而各成员国的国情及海事发展程度不一，导致成员国履约情况不甚理想，全球仍然充斥“不合格船舶”，进而影响到IMO工作推动的成效。诚如IMO前秘书长所言：“今日问题的存在不在于法规体系的不足，而在于各成员国履约能力上。”[3]因此IMO于2001年出台了“船籍国表现自评”，希望凭借船籍国内部自我审核报告来强化履约能力。[4]但是因为“船籍国表现自评”完全仰赖船籍国内部的自我审查，所以导致自评报告的成果缺乏可信度，而这类不具外控机制的缺点很快就被发现了。因此2005年在IMO第24届大会上通过“IMO自愿审核机制”(Voluntary IMO Member State Audit Scheme, 以下简称VIMSAS)，[5]针对成员国履约能力的审核，IMO改为采用质量管理系统，并引进第三方作为外部稽核审核机制。[6]

VIMSAS可视作“船籍国表现自评”的改良版本，但是自2006年全面启动后，因为其“自愿性”的本质缺乏“强制力”，所以造成自愿申请国的数量有限，而且以发达国家为多，又因为缺乏惩罚效果，所以终究沦为纸上审核作业等缺失，进而导致VIMSAS的实施成效受到很大影响，最终只能仰赖成员国自身道德层面的遵循。[7]为了解决“自愿性”所带来的缺失，2013年在IMO第28届大会上通过了建构强制审核机制框架的两份主要文件，分别为A.28/Res.1067决议文——《IMO成员国审核机制框架和程序》与A.28/Res. 1070决议文——《IMO文件履行章程》(IMO Instruments Implementation Code)以下简称III Code)，作为审核规范及标准，并依据审核周期计划，所有IMO成员国自2016年起，将会在7年内完成强制性审核。[8]

“强制审核机制”的具体审核范围限定在6个“主要海事公约”及其修正案，共计10个强制性文件(以下统称“主要海事公约”)。对具体的被审国而言，仅限于审核该国所加入的公约。下面的表1即《IMO成员国强制审核机制公约范围一览表》。

(二)IMO强制审核机制立法模式

IMO成员国履约审核机制从“自愿性”走向“强制性”的过程中，形成了支持与反对两派不同的法律意见。支持者普遍认为审核机制之所以有效，理论上来自通过平等的压力或惩处来推动所有成员国一致性的履约行为，因此支持“强制性”。与此相反，反对者普遍认为履约能力建设将耗费大量成本，且“强制性”审核本身，在法理上存在因暗含权力扩张而让IMO成员国承担非必要义务、侵害国家主权自主性的疑义。[9]在上述立场两极对立的背景下，IMO意识到从根本上修改《国际海事组织公约》，将机关的本质从原先建议及协商性质，转变成对成员国具有强制执行力的属性，如此从组织宗旨及职能义务上来赋予“强制审核机制”新增权力的合法性推论基础，在程序上该修正案须经大会三分之二的成员国投票赞成，(2)IMO Convention, art. 66.预料势必将遭遇反对国家的抵制而难以生效。因此，在立法模式上，IMO将大会或下属委员会有关III Code强制性适用规定的出台决议案以修正案模式呈现，分别并入原先已生效的“主要海事公约”。(3)将III Code强制适用规则修正案并入的“主要海事公约”有：《1974年海上人命安全国际公约》《1973年防止船舶污染国际公约》《关于<1973年防止船舶污染国际公约>1997年议定书修正案》《1972年海上避碰规则国际公约》《1966年船舶载重线国际公约》《关于<1966年船舶载重线国际公约>1988年议定书》《1978年海员培训、发证及值班标准国际公约》。[10]一方面规避修改组织宪章所要面对成员国通过的高门槛，另一方面让“强制审核机制”直接适用所要审查的“主要海事公约”的所有缔约国。

表1 IMO成员国强制审核机制公约范围一览表

例如IMO所制定的“主要海事公约”之一的《1974海上人命安全国际公约》，其作为一个已经生效且具有法律拘束力的国际公约，已涵盖166个缔约方及全球商船吨位99.98%以上。IMO将其辖下“海事安全委员会”有关III Code强制性适用规定的决议案作为修正案，直接并入《1974海上人命安全国际公约》中，即可越过IMO全体成员国的高门槛，只要不超过《1974海上人命安全国际公约》三分之一的缔约国或全球商船吨位50%以上的反对，III Code适用的修正案即可直接拘束缔约国来接受强制审核的义务，同时也拘束了99.98%以上的全球商船吨位。(4)此修正案就是2014年III Code强制适用修正案MSC.366(93)，该修正案已于2016年1月1日生效。[10]当然，《1974海上人命安全国际公约》个别缔约国有权针对修正案提出反对意见，然而相比较于修正IMO组织宪章，或者制定一个全新的公约来赋予“强制审核机制”法律拘束力，再等待IMO全体成员国签署与通过，这样的立法模式显然更有效率。[11]

(三)强制审核机制主要文件的法律地位

IMO分别在“主要海事公约”中制定强制性适用III Code修正案模式来赋予成员国接受“强制审核机制”义务。由于修正案内容仅是大会或委员会采用“强制审核机制”的决议，因此在具体操作上有赖于III Code与《IMO成员国审核机制框架和程序》作为审核规范及标准，方能予以操作。

III Code与《IMO成员国审核机制框架和程序》这两份主要文件的法律地位要从两方面分析。

首先，对“主要海事公约”缔约国来说，这两份主要文件存在目的是为履约执行“主要海事公约”及其相关的修正案。因此缔约国在遵循“主要海事公约”及其相关修正案义务的同时，必然要遵循这两份主要文件，这样的关联性也就赋予这两份主要文件对上述缔约国的法律拘束力。

其次，对仅为IMO成员国但是非“主要海事公约”的缔约国来说，从理论上讲III Code与《IMO成员国审核机制框架和程序》这两份主要文件本身对IMO成员国来说并非组织宪章，所以仅有建议性的软法性质，而不具有法律拘束力。例如甲国作为IMO成员国，但却不是《1974海上人命安全国际公约》的缔约国。此时《1974海上人命安全国际公约》及其相关修正案对甲国没有法律拘束力的同时，III Code与《IMO成员国审核机制框架和程序》这两份主要文件当然对甲国在落实《1974海上人命安全国际公约》一事上也不具有法律拘束力。严格来说，甲国作为IMO成员国，对于遵约来说仍具有一定的现实意义，遵循国际软法，有助于赢得国家声誉，该国家声誉有助于甲国与其他国际主体发生正面法律及合作关系，这样的压力是促使甲国仅为IMO成员国但非“主要海事公约”的缔约国时，仍然推动甲国自愿性遵循软法的主要原因。[12]

整体观察III Code与《IMO成员国审核机制框架和程序》这两份主要文件的目标，都是为了强化全球海事安全以及海洋环境保护。[13]但是这两份主要文件的内容比较起来，有类似普通法与特别法的区别。III Code的内容类似普通法性质，目的是要帮助成员国有效达成IMO所有出台文件的履约目标，其内容并非针对IMO“强制审核机制”，而是更大范围地提供IMO成员国作为船旗国、港口国及沿岸国等不同角色，该如何正确且有效执行IMO出台所有文件的一般性遵约原则(包含有法律拘束力与不具有法律拘束力的文件)。[14]《IMO成员国审核机制框架和程序》则类似特别法性质，其内容专门规范IMO“强制审核机制”有关的审核前置工作、审核实施流程、反馈机制等相关细节。[15]

三、暗含权力扩张的推论与解释

(一)IMO明示权力

IMO作为建议及协商性质的机关，体现在组织宪章里面的宗旨与职能等明示权力上。

第一，从组织宗旨观察。根据《国际海事组织公约》第一条规定，组织宗旨限缩在船舶从事有关“海上贸易”“海上安全”“航行效率”和“防止及控制船只对海上污染”这四大领域上。在上述宗旨下，促进各国政府合作、信息交换、消除歧视和不必要的法规限制，并凭借IMO所出台的文件来建议各国普遍采用最高可行的标准。(5)IMO Convention, Art. 1(a), (b) and Art. 15(j).

第二，从组织职能观察。根据《国际海事组织公约》第二条规定，在组织宗旨引导下，该组织职权负责公约、协议或其他文件的起草工作，并向各国政府和政府间的组织推荐这些公约、协议或文件。同时为成员之间进行协商，为各国政府交流情报提供机构。(6)IMO Convention, art. 2 (b) and (c).

第三，从IMO最高权力组成机构的缔约国大会职权观察。根据《国际海事组织公约》第十五条规定，对于履行宗旨所起草的这些文件(包括规则、准则或其修正案)是否具有法律拘束力，完全取决于缔约国间自行签署跟批准程序，意味着IMO立法本身及出台文件不必然具有强制力，IMO大会的明示权力对缔约国而言，仅能给予立法及出台规则适用的建议，而非强制力的执行。(7)IMO Convention, art. 15 (j).可以理解的是，从IMCO到IMO，组织宪章维持其一贯创设之初的建议及协商性质，而非转型为国际立法机构。

(二)暗含权力扩张的推论

国际组织可以通过组织宪章的修改来转变其宗旨与职能等明示权力。1962年国际法院有关联合国经费案在涉及联合国大会决议设立维和部队的咨询意见中指出，任何一个组织，至少在一开始就应该通过法律程序来确认该组织的管辖权限。[16]这可以解释为，IMO可以通过修改组织宪章的程序来改变其宗旨与职能，从原先建议及协商性质转型为具有强制力性质，只是前提是修正案须经大会三分之二的成员国投票赞成。(8)IMO Convention, art. 66.但是IMO显然从未修改组织宪章的宗旨与职能，因此不同于国际司法机构对于其判决具有当事方拘束力，IMO在《国际海事组织公约》组织宪章的规定下，其明示权力仍被局限在建议及协商性质的国际组织范围内。

现在的问题是，IMO在组织宗旨引导下，为了让各国普遍采用最高可行的标准而起草公约、协议或其他文件，虽然是被普遍认可的明示权力，但是强制性要求“主要海事公约”的缔约国必须接受IMO根据III Code与《IMO成员国审核机制框架和程序》这两份主要文件的规定，并派出审核官员对被审核国进行审查一事，这样做，是否会因限制主权国家权益而导致逾越明示权力，从而成为IMO暗含权力扩张的实践，则是不言而喻的。[17]从理论上来说，依照现行《国际海事组织公约》规定，IMO所要执行的审核机制已是IMO职权外的新增权力，更遑论“强制性”要求本身已违反IMO作为建议及协商性质的机构本质，这些新增权力都是必须经过IMO成员国修改组织宪章并同意才能行使，否则就是暗含权力的扩张，并且存在合法性解释的问题。

(三)必要性的推论

IMO“强制审核机制”作为暗含权力的适法性解释可以从国际法院的实践中找寻答案。关于国际组织合法拥有暗含权力的实践，至早可追溯到1926年常设国际法院雇主私人工作案的咨询意见,此咨询意见指出，国际劳工组织根据其成立宪章，可推论具有广泛涉及保证工作条件及保护工人的权力，因此，承认该组织拥有保护管理其雇员工作的职能，[18]此咨询意见已初现国际组织暗含权力扩张的推论根据。1949年的联合国损害赔偿案是学界普遍认定国际法院以咨询意见奠定暗含权力法理的重要实践，根据赔偿案咨询意见明确指出，在法律解释过程中，联合国得以通过“必要性推论”来解释其拥有《联合国宪章》明示权力以外的权力，因此关于联合国工作人员受到伤害提请赔偿要求一案，承认联合国具有国际法律人格，而且得以向以色列提出国际索赔要求。[19]据此，在国际习惯法的发展脉络下，国际组织在满足履行义务的“必要性推论”下，等同被国际法院宣告得以合法拥有组织宪章以外的权力。[20]

上述案例提供国际组织暗含权力存在的理据，但是存在不代表合法，合法的暗含权力在各案例中皆指出仍须通过“必要性推论”的法律解释来验证。1962年联合国经费案的咨询意见中指出，联合国宗旨广泛，但是无论是为了履行联合国本身明示权力，还是为实现这些宗旨而赋予的新增权力，都不是无限的。[21]这已明确点出合法的暗含权力所赖以解释的“必要性推论”的两个关键标准。

第一，拒绝单从宗旨推论新增权力。从组织宗旨这类不确定法律概念等原则性规范来推论组织暗含权力，极有可能无限地扩大组织权力。这支撑了学理上有关条约解释中最轻义务原则的运用，也说明了条约的每一部分即使具有法律意义，也不必然都有法律拘束力。因为像条约序言或宗旨这类单纯表达国际组织工作方向或成员国政治意愿的条款，通常在条约文字表述上相对模糊，因此，在解释上应采取缔约国承担义务最轻的解释，原则上不应产生法律拘束力、创设权利义务，并限制国家主权行使。[22]否则，任意解释国际组织构成宪章中的序言、宗旨，并据此扩张权力，就容易侵害缔约国主权，并违背对“国家主权行使限制不得推定”的国际法精神。

第二，由明示权力推论新增权力。根据1949年的联合国损害赔偿案中的海克沃斯法官的不同意见书中所指出的，未经明确规定的权力不得任意推论，暗含权力应来源于明示权力这类更确实的法律基础，其推论是根据国际组织在履行职义务的“必要性”来考量的。[23]类似的观点也出现在1962年的联合国经费案中的克里特斯基法官的不同意见书中。克里特斯基法官指出：追求“目的使手段合法”的做法是不合乎程序正义的，因此他主张国际组织新增权力的“必要性推论”，应采取严格解释立场，建议从组织宪章中的明示权力出发，而不是从宗旨去推论。[24]如此严谨的推论虽然可以确保新增权力在履行组织义务上的必要性，但是在国际司法实践上似乎未被完全接受，因此，上述案例才会以各自法官的不同意见书来表示。

回顾IMO“强制审核机制”本身作为新增权力，其 “必要性推论”解释依循两个标准。第一，III Code与《IMO成员国审核机制框架和程序》这两份文件作为新增权力，其目的在于提高“主要海事公约”缔约国的履约成果，这样做是为了实践《国际海事组织公约》第一条组织宗旨而推论新增权力。第二，在依据明示权力来推论新增权力方面，似乎显得有所欠缺。因为根据III Code与《IMO成员国审核机制框架和程序》这两份文件开头所指出的制定缘由，是根据《国际海事组织公约》第十五条第十款有关IMO大会职权而来，[25]此大会的明示职权是专指对于缔约国涉及海上安全、船舶污染防治管控等规则和准则适用的“建议”职权。(9)IMO Convention, art. 15 (j).这里明确观察到IMO大会职权的建议属性不必然赋予缔约国强制性义务，这就与新增权力“强制审核机制”的强制性义务产生矛盾。

我们可以理解，由IMO明示权力所推论的新增权力，在施加成员国强制性义务上已明显损及主权国家的行为能力，而且在实践上朝着违背IMO组织宪章所赋予该组织建议及协商性质的方向发展，导致“强制审核机制”这一暗含权力存在“必要性推论”的不足及缺陷。这也在法理上再次验证，为何“强制审核机制”的III Code与《IMO成员国审核机制框架和程序》这两份主要文件仅对“主要海事公约”缔约国有法律拘束力，但是对仅为IMO成员国却非“主要海事公约”的缔约国来说，则仅有软法建议性质，而不具有法律拘束力。

四、强制审核机制涉及“国际不法行为”的推论

国际组织暗含权力扩张的实践是一个复杂的问题。一方面，有限度地行使非明示的暗含权力，有利于国际组织实践其宗旨，承认其存在是国际法发展的主流。另一方面，要推论暗含权力的范围却又充满学理上的争辩，甚至引发国际组织责任问题。就“强制审核机制”的强制性来说，IMO从根本上的规避修改《国际海事组织公约》所赋予的建议及协商机关本质，从技术上“绕道”以修正案模式并入原先已生效的“主要海事公约”，借此赋予“主要海事公约”缔约国强制性被审核义务。IMO的这种做法虽然解决了“强制审核机制”对“主要海事公约”缔约国的法律拘束力问题，但是无法解决这些缔约国作为IMO成员国身份的同时，这些主权国家并无接受强制性被审核义务的矛盾性问题。

面对这样的矛盾，当IMO成员国因无法通过“强制审核机制”的履约审核标准而造成后续成员国作为船旗国身份的权益损害时，就可能衍生IMO所需承担的责任，以及成员国因权益损害而提起国际司法诉讼寻求救济的潜在可能性问题。

(一)港口国的管制措施制裁

根据国际法“条约必须遵守”原则以及《维也纳条约法公约》第26条“凡有效之条约对其各当事国有拘束力，必须由各该国善意履行”的规定来看，条约的遵守义务完全是主权国家主权行使的范围。对此，我们可有两方面的理解。

一方面，在遵约标准上，“主要海事公约”的多处内容以“符合机关”的文字叙述，明确将相关遵约义务的审核权限交由缔约国，但是由于各缔约国所属的海事主管机关审核标准不一致，最终导致各国履约标准不一致的情况，这也是为何IMO要制定一套统一审核机制将各国履约标准一致化的原因。[26]

另一方面，在制裁机制上，IMO作为建议及协商机关的本质，无权干涉各国主权行使权力，更无从对履约程度不佳的缔约国给予制裁。如此以来，对于“强制审核机制”被审核国的不达标制裁，在实践上仅能依据沿岸港口国自发性的管制来实施。一般来说港口国可制定国内法拒绝不符合IMO“主要海事公约”标准的外国船舶进入其港口，[27]甚至联合其他沿岸国缔结备忘录，以区域合作形式来禁止黑名单船舶进入其港口。[28]当遇有不合格船舶进入港口国后，港口国得以扣留该船，并令其改善，待符合港口国国内海事机关及IMO标准后，才准放行。这类禁止不合格船舶进入、调查、扣留、命其改善等做法对“主要海事公约”的缔约国来说也有法源依据，例如《1973年防止船舶污染国际公约》第四条有关“违章”规定，明确赋予沿岸国海事主管机关对于不合格船舶的行政及司法管辖权。《1966年船舶载重线国际公约》第二十一条关于港口国监督上，赋予港口国政府应保证此项监督的执行尽可能地合理和切实可行，而且必须保证船舶出海而不危及旅客或船员安全。事实上，欧洲的一些沿岸国已经采取IMO公约中的“无优惠待遇”原则的单边行动，禁止黑名单船舶进入其港口，单方面排除履约水平差的船旗国船舶入港。[29]可以判定，发达国家这类自发性港口国管制措施，将有效迫使“强制审核机制”被审核国重视，并提高履约水平。但是，万一审核不达标，恐怕将面临一系列单边或区域性联合港口国管制的制裁，造成主权国家利益损失。

(二)国际组织的国际不法行为

“强制审核机制”中被审核国的最终报告验证与纪录都会在IMO成员国间被公开。因此对成员国来说，是否通过审核，除了涉及有关国家履约信誉以外，对于不符审核标准的国家，其作为船旗国极有可能因“强制审核机制”不达标，因此遭受港口国管制措施制裁，从而蒙受经济损失。这里产生的一个问题就是，该船旗国被港口国制裁的损失责任，在因果关系上可否归责于IMO的行为。

对于这个问题，必须先从学理上讨论国际组织的国际不法行为所引发的责任问题。荷兰学者克雷博斯表示，根据2001年的《国家责任条款》的第2条规定，所谓“国际不法行为”，在法律定义上是指行为者违背国际条约、习惯国际法等国际义务的行为，在理论上不能排除以国际组织为行为主体的任何失职行为所导致“国际不法行为”产生的可能性。[30]另外，联合国国际法委员会已于2011年二读通过《国际组织责任条款草案》，其中近三分之二的条款内容与《国家责任条款》保持一致，充分体现出国际责任的原则适用于任何国际法主体，包括主权国家与国际组织。诚如2005年联合国国际法委员会报告所指出的：“国家对国际不法行为的责任条款具有普遍性，这些条款所反映的原则明显适用于任何国际法主体违背国际义务的行为。”[31]国际法院在1980年《解释1951年3月25日世界卫生组织与埃及协定》的咨询意见案中指出：“国际组织在侵害到一个国家时，如果该侵害行为归责于该组织违反条约规定或一般国际法原则，则该组织要对损害该国的行为承担责任。”[32]上述国际实践都支撑了国际组织确实存在因国际不法行为所引发的责任问题。

从国际组织国际不法行为的构成要件来看，根据《国际组织责任条款草案》第4条规定，必须满足两个要件：第一，必须是该国际组织的作为或不作为行为；第二，该作为或不作为行为必须违背该组织国际义务，并依国际法可归因于该组织。如此看来，IMO制定“强制审核机制”，跟派出审查官作为代理人向缔约国履行审核业务，都可归属于IMO的行为，并且满足第一构成要件。在满足是否违背国际组织国际义务的第二构成要件解释上，前面已说明“强制审核机制”这一暗含权力存在“必要性推论”的不足及缺陷，因此IMO的强制性行为存在被解释为“逾越其本身组织宪章所赋予单纯建议及协商性质的权限义务”的可能性。如此以来，IMO成员国作为船籍国，倘因不符合“强制审核机制”标准，从而导致遭受港口国制裁而蒙受经济损失后果时，被制裁的船籍国是否可以主张其损失，在因果关系上应归责于IMO暗含权力扩张，而且此新增权力因违背IMO国际义务而存在国际不法行为，并据此提出国际司法诉讼向IMO求偿的可能性。笔者认为，这样的假设在法律上确实存在讨论空间。

五、结论与建议

研究“强制审核机制”适法性问题的现实意义，并非否定IMO在全球海事安全问题上的贡献，也并非否定“强制审核机制”的成效，而是要通过研究表明，在推论“强制审核机制”作为IMO暗含权力时存在“必要性推论”的不足及缺陷。因此，IMO成员国及“主要海事公约”缔约国的态度将对此新增权力的合法性起决定性作用。在立法过程中，IMO将III Code强制性适用规定作为修正案直接并入“主要海事公约”时，各缔约国有权针对直接损及成员国主权的强制性问题提出反对意见，期间仅有芬兰、美国以国内立法程序不及将损及该国主权而提出反对，但完成国内立法程序后即收回反对意见。[10]事实证明，最终并无缔约国提出反对意见，修正案于2016年生效。因此我们可以这样理解，国际法院认定暗含权力的实践属法律行为，该法院的咨询意见一般无约束力，但“必要性推论”的法律解释有助于相关国家考虑其立场，以“强制审核机制”案例来说，多数缔约国意愿的实践才是最终构成IMO实践合法性的强力基础。

中国作为IMO成员国与A类理事国，(10)IMO大会是该组织最高权力机构，每两年召开一次，其主要议题之一是选举理事会成员。理事会是大会的执行机构，在大会闭会期间行使大会各项职能，理事会成员分为A类、B类和C类，A类为10个在国际航运服务方面有最大利益的国家，B类为10个在国际海上贸易方面有最大利益的国家，C类是20个代表了世界主要地域并在海运方面有特殊利益的国家。又是“主要海事公约”缔约国。根据审核期限和程序安排，目前中国及香港地区暂订于2021年接受审核。[33]我国海事履约的立法及执法部门在应对即将到来的“强制审核机制”时，应明确体认以下几个层面的法律问题。

第一，国内立法程序完备问题。对于“主要海事公约”并入III Code强制性适用规定修正案，我国是否逐一完备内国法化程序？须知，倘若国内立法程序不完备，就等于IMO“强制审核机制”的行为直接损害我国的主权行为，我国海事人员在“依法无据”的前提下，没有义务接受IMO派遣审查官员来对我国进行履约审核。这也是为何芬兰及美国当初坚持完备国内立法程序后，才收回“主要海事公约”关于III Code强制性适用修正案反对意见的主要原因。在此，笔者建议有关机关与部门可尝试梳理现阶段法律、行政法规、部门规章、普遍适用的规范性文件、主管部门发布的通知或者公告、技术标准和船检规范这六种海事履约立法态样，是否已经针对“主要海事公约”并入III Code强制性适用规定修正案的规定予以内国法化？若无，则可思考在法制作业上采取转化立法模式，或是更快速地由海事主管机关出台有关通知或公告的直接适用模式，以完备国内立法程序。(11)根据III Code规范，有关国内立法程序完备的自我审核问题，也是IMO审查官员对被审国的重点项目之一。倘若我国进行相关法规梳理工作，而且完备内国法化程序，则相关工作纪录都可提交给IMO审查官员备查。

第二，IMO责任问题。暗含权力问题的复杂性在于深受政治因素影响。“强制审核机制”暗含权力的法律解释表明其“必要性推论”的不足及缺陷，但是缔约国愿意遵循IMO宗旨跟履约的政治决心凌驾法律的同时，也支撑了“强制审核机制”存在的实践基础。然而这在法律上不代表可以排除一个潜在的危机，即当各缔约国在全面接受审核后，部分未达标国家成为“黑名单”，其作为船旗国身份倘若遭受港口国管制措施制裁，会因蒙受损失而导致IMO所需承担的因果责任问题。此问题将导致港口管制国与被制裁国间的严重对立，但是问题的起源却是“强制审核机制”。因此，IMO行使暗含权力是否触发重大危机，将视当时缔约国主权权力被损害之程度。我国此时首先要厘清的就是，“强制审核机制”的行使在法律上确实存在符合国际组织国际不法行为构成要件之潜在可能性，因此主权被损害国在理论上有权提出国际司法诉讼，并向IMO求偿。