双周协商座谈会的实践与优化路径研究

郭雅琼

[摘  要]从2013年10月22日到2021年4月9日，双周协商座谈会已召开123次，从选题到协商成果的跟踪落实已形成了一套规范流程，但其仍是一个新会议形式，尚未引起广泛而深入的研究，尤其是对双周协商座谈会和人民政协间的互动关系认识不足。对123次双周协商座谈会的实践路径进行梳理分析，辅以政治系统论的分析框架，发现双周协商座谈会这一定期协商座谈会制度增强了协商密度，改变了过去人民政协“年委员、季常委、月主席”的状况。并在此基础上，有针对性地对双周协商座谈会的优化路径提出建议，以期为人民政协更好地发挥专门协商机构的作用提供可行的参考，促进人民政协更加成熟和定型。

[关键词]人民政协;双周协商座谈会;政治系统;协商民主

[中图分类号]D627               [文獻标识码]A          [文章编号]1008-4479（2021）05-0098-12

一、问题的提出

双周协商座谈会是十二届全国政协继承人民政协“双周座谈会”历史传统创新发展形成的，以界别为基础、以专题为内容、以对口为纽带、以座谈为方法，每两周召开一次、为期半天的会议形式。其融专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商为一体，使人民政协的四种重要协商形式集中在一个平台展现。双周协商座谈会往往围绕经济社会发展和涉及群众切身利益的突出问题，选择内容具体、针对性强的议题深人调研，广泛讨论，反映情况，提出建议，协助党和政府解决问题、改进工作。

目前关于双周协商座谈会的研究主要包括五个方面：起源历程、特点与价值、运行机制、经验与完善路径与制度功效。在起源历程方面，俞正声主席明确提出双周协商座谈会“是对‘双周座谈会的继承与创新”这一论断，当前大部分学者的观点与此一致，其中具有代表性的学者包括谈火生、刘维芳、姚俭建、吴工睢、陈晖、杨小波、林怀艺等。另外，李桂华、齐鹏飞提出了“重庆起源说”和“香港起源说”两种说法。在特点与价值方面，谈火生将其与其他渠道的协商民主实践以及西方协商民主实践进行比较来阐述其独特性。另外，刘维芳、刘佳义、张月卓从选题、参会主体、规模、时效、互动等方面对双周协商座谈会的特点与价值进行了总结。在运行机制方面，杨小波、陈晖、谈火生、姚俭建均从选题、参会人员、会前调研、会议组织、撰写报告和成果报送、宣传报道以及成果落实等方面对双周协商座谈会的具体运行进行总结分析。在经验与完善路径方面，杨小波、陈晖、林怀艺、张华明、谈火生、张月卓均从双周协商座谈会运行的各个方面提出意见建议。在制度绩效方面，相关研究比较缺乏，谈火生对其进行了简单分析，从“协商对决策的影响”这一层次来衡量协商的制度绩效。“第一，推动意见建议进入政策议程，这种途径主要是借助中央领导的批示，包括两种情况：一种情况是借助领导批示进入政府部门决策过程;另一种是借助领导批示进入人大立法过程。第二，通过相关部门负责人直接推动政策的制定。”^[1]

学者们从不同角度和不同侧重点对双周协商座谈会进行研究，并对其如何优化进行探索，所形成的研究成果虽有所差异，但却是互补的。由于双周协商座谈会是一个新的会议形式，从创立伊始至今也不过七年多的时间，在学术界尚未引起广泛而深入的研究，因此研究成果比较缺乏。例如，没有把“双周协商座谈会”与人民政协发挥专门协商机构作用关联起来;没有明确阐释双周协商座谈会对于政协委员发挥主体价值的意义;对双周协商座谈会与人民政协间的互动关系认识不足;对双周协商座谈会的实践路径，尤其是十三届双周协商座谈会的创新路径缺乏系统的梳理与探索;对制度功效的研究比较缺乏等一些问题。在此背景下，本文以政治系统论为分析框架，对双周协商座谈会的实践路径进行分析研究，证明双周协商座谈会这一定期协商座谈会制度增加了协商密度，改变了过去人民政协“年委员、季常委、月主席”的状况，并有针对性地对双周协商座谈会的优化路径提出建议，以期为人民政协更好地发挥专门协商机构的作用提供可行的参考，促进人民政协更加成熟和定型。

二、一个政治系统论分析框架的建立

如图1所示，政治系统与处于同一环境中的其他系统的区别在于政治系统接收来自环境中的刺激，对此作出反应并在互动中完成社会价值的权威性分配。它所处的这种环境可以分为内部环境和外部环境。两种环境通过要求与输入的变化构成政治系统的输入。要求的输入会对政治系统施加压力，一方面，如果要求得不到满足，成员对系统的支持就会被削弱，这种削弱间接对系统造成压力;另一方面，某一时间段内，系统处理要求的能力是有限的，一旦要求的数量超出了一定限度，就会造成“要求输入过载”，最终导致要求无法被顺利转变为决策。此时的系统其实是冒着崩溃的危险在继续运行，伊斯顿将这种状况概括为“过分容量的压力”。因此，需求转化为要求的过程中，必须经过两个机制的调节，第一种是结构机制，第二种是文化机制^{[2]（pp30-477）}。

政治系统作为一个开放的系统，能够进行自我调节和自我转变。因此，输出与输入都是这一开放系统与环境联结的关键纽带。输出是系统与自身或环境之间交流的一种方式，并不意味着内部过程的终结。关于输出的分类，由于有些输出采取的方式是边际交换，而有些输出以系统内部的目标为指向，从这一角度出发，输出分为内部输出和外部输出。而对于系统来说，作为特殊政治活动的输出至关重要，掌权者想要实现对其他成员的有效管理必须借助输出，输出的同时对系统本身或环境也可能产生影响，从这一角度出发，输出分为权威性输出和相关性输出，另外针对这两种输出，根据陈述和执行两种不同的方式又可以划分为以下四个象限，见表1。

根据戴维·伊斯顿的理论，输入与输出间的适调有利于维持政治系统的平衡。那这种适调是如何实现的呢？在这里便引出了反馈这一重要环节，正如图2所示，通过反馈，输入→输出→再输入→再输出…便形成了完整的闭环，使政治系统得以延续。

前述内容对政治系统论做了简要阐述，可以发现政治系统运作的过程实际上与双周协商座谈会的实践路径较为契合，因而，本文对双周协商座谈会的实践路径和优化路径的分析就是将政治系统论作为分析视角，结合实际运作情况，对其如何完善、如何优化提出建议，见图3。

双周协商座谈会外有政治与制度保障，内有民主、理性和真诚的协商氛围，其通过议题和参会主体的选择以及前期调研等准备工作，将人民群众的愿望和期待作为要求/支持的输入，并经过政治与文化两大机制的筛选，最终进入政治系统——双周协商座谈会。要求和支持经过筛选进入政治系统后，随着会议有序规范的进行，通过与会人员观点之间的交锋，形成一系列协商成果，其中一部分成果鉴于其现实可行性而形成约束性要求，在某些方面承担责任和义务的当权者就需要根據要求和支持做出约束性决策，从而产生权威性输出。同时，借助新闻媒体对双周协商座谈会的相关情况向社会传播，形成相关性输出。这里的输出是价值的权威性分配，是系统与环境之间的交换。

上文提到，反馈是输入与输出间形成完整闭环的重要环节。在一部分协商成果进入决策部门后，双周协商座谈会通过监督性履职活动和会议质量评价等工作对决策的落实情况进行跟踪、监督，推动政策落实，真正做到协商于决策之前与决策之中。正是由于反馈作用的存在，输出才能与民众的要求形成互动，从而使当局对决策发挥的作用以及缓解不满的程度有所判断，以便为下一步决策提供指导。对这种互动关系进行分析研究是本文研究如何优化双周协商座谈会，进而使人民政协更好发挥专门协商机构作用的根本着力点。

三、双周协商座谈会的实践路径分析

“双周协商座谈会”是十二届全国政协打造的履职新品牌，是政协履职的制度化平台，其突出特点在于“议事不定事”，通过营造民主开放、真诚坦率的协商氛围，使与会人员敢于讲真话、讲实话，这是双周协商座谈会的独特魅力。从2013年10月22日到2021年4月9日，123次座谈会都按期举行且规划有序，从选题到协商成果的跟踪落实形成了一套规范流程。本部分内容将政治系统论作为分析视角，按照系统所处环境、输入、输出、反馈四个维度对双周协商座谈会的实践路径进行分析。

（一）环境：内外联动，提质增效

1.内部：民主、理性、真诚的协商氛围

作为一个多党合作的制度化平台，双周协商座谈会的参会主体以民主党派和无党派人士为主，另外，根据议题内容和特点邀请相关部门负责人以及专家学者、企业代表参会。我们对123次座谈会进行分析，可以得出，与会人员中中国共产党与民主党派、无党派人士比例为3：7，每次座谈会视情邀请相关部门负责人参加，根据议题邀请专家学者与企业代表参加，参会主体更加多元，更具代表性。

历史上的双周座谈会因其秉持自由、民主的会议精神而被称为“神仙会”，双周协商座谈会在继承这一会议精神的基础上，更加提升了理性精神，打造理性、宽松、有序的协商氛围，讨论热烈而不对立、交流真诚而不敷衍、批评尖锐而不极端。座谈会上，相关部门负责人先就议题所涉及的方面介绍情况，委员在听取情况汇报后直奔主题进行发言，委员发言时不准念稿，其他委员若有不同意见可以随时打断、提出质疑，这样不仅促使与会人员在参会前认真了解情况并有所思考，做到言之有物、言之有理、言之有据，同时还能保证观点之间的交锋，达到交流协商、增进共识、凝心聚力的目的。

2.外部：政治定位与制度保障

中国共产党在领导革命、建设和改革的过程中对协商民主高度重视，进行了广泛的探索和实践。2019年9月20日，习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上发表重要讲话，对人民政协的性质定位做出了新概括，同时指出，“当前和今后的一个时期，人民政协尤其要发挥好其专门协商机构的作用，加强思想政治引领，广泛凝聚共识，强化委员责任担当。”^[3]总而言之，自党的十八大以来，习近平总书记提出了许多新观点新思想新论断，这些思想关乎人民政协的性质定位、关乎新型政党制度的特点和优势、关乎人民民主的真谛，凝结着坚持好、发展好人民政协制度的深邃理论思考，是党的人民政协理论的最新成果。由此可知，随着中国共产党对协商民主认识的不断深化和人民政协作为协商民主重要渠道独特优势的进一步发挥，双周协商座谈会也会不断完善。

（二）输入：审慎选题、多元主体与前期调研

1.议题的选择与年度协商计划的制定

如表2所示，十二届全国政协双周协商座谈会共开展76次，十三届全国政协双周协商座谈会目前为止共开展47次（第32次会议信息未公开），合计开展123次，其议题涉及经济、政治、社会、生态以及国际五个方面。议题的特色与价值是双周协商座谈会的灵魂所在，按照小会小题目、中会中题目、大会大题目、会题相宜、量体裁衣的基本规律，双周协商座谈会议题的选择注重选取与人民群众切身利益密切相关而又处理得不是很好、切口较小的问题，从而保持实践意义和操作性之间的平衡。总体而言，其特点主要表现为以下几点。

一是协商领域实现全覆盖。123次会议的协商选题充分体现了协商内容的广泛性，涉及政治、经济、社会、生态以及国际等诸多方面，其中经济类议题占比21.14%;政治类议题占比8.13%;社会类议题占比50.41%;生态类议题占比13%;国际类议题占比6.5%。

二是小切口、大视野。一方面，双周协商座谈会的会议时间约为三小时，要想在短时间内针对问题进行深入探讨，选题就不能过于宏大，以防谈空、谈虚。另一方面，针对小问题进行互动交流并不影响协商议政的效果，反而能通过小切口深入问题本质，从而提出切实解决问题的对策。以社会类别议题中的教育相关问题为例，双周协商座谈会以海外华文教育、科普教育、学前教育、特殊教育、大学毕业生创业就业环境优化、促进高校办出特色和水平、校园餐食管理、中小学生课外负担重、幼教师资培养等九个议题为切口，对教育问题进行深入细致的探讨。

三是政治协商与社会协商互通。政治协商的内容反映的是民情民意，这是社会协商的体现;同时，民情民意作为政治协商的基础与前提体现的也是政治协商。在政治协商中融入社会协商才能符合国家的整体发展态势，与党委、政府工作进行有效衔接。123次双周协商座谈会的协商内容既包括政治协商的内容，又包括社会协商的内容，集中体现为经济、社会、生态、国际这四项占比超过90%，这正好与国家的整体发展态势相吻合，从而能够为党委和政府工作提出建议，配合大政方针的实施。

四是制定年度协商计划。双周协商座谈会每年举行约20次，其中有16个议题是事先确定好的，剩下的几个议题根据情况临时安排。年度协商计划的制定由全国政协办公厅负责，其流程包括：征集下一年议题，时间大概为每年九月份;对所征集的议题汇总整理，并且在和相关部门协商后确定年度协商计划;年度协商计划在全国政协主席办公会议讨论后报请中共中央批准^[1]。

2.参会人员的选择

一方面，出席会议的领导层次较高。每次座谈会都有大约五位主席、副主席参会，座谈会由主席或主席委托的副主席主持。在实际操作中，十二届全国政协双周协商座谈会都由俞正声主持，十三届全国政协双周协商座谈会都由汪洋主持;值得一提的是，俞正声和汪洋在座谈会中会参与互动，这不仅可以促使对某一问题进行深度协商，而且对会议进程也有一个掌控;同时座谈会结束时，他们还会做精彩总结，可以说是双周协商座谈会的一大亮点。另一方面，参会委员、专家以及相关部门负责人能力强、水平高。选择具有代表性，同时专业能力也比较强的人参与会议是双周协商座谈会能否取得良好协商效果的重要保障，也是会议最终能否提出具有可操作性的意见建议的必要条件。第一，邀请利益相关方面的代表人士，便于从不同角度进行讨论，从而产生更为平衡的判断。在这里，需要特别指出的是，民主党派和无党派人士占相当比例，在实践中基本占七成左右，从而体现政协特色。第二，邀请部分政协委员参加，这些委员需要对议题有浓厚的兴趣并进行过专门研究。对此，2015年开始实行“双向选择”，从而保证与会委员有能力就议题深入讨论，提出可行的建议。第三，视情邀请非委员身份的相关专家学者参加，一般邀请2至3名。这些专家学者都对议题有独到的见解，从而弥补了委员在理论方面的不足。第四，邀请与议题相关的中央和国家机关部门负责人到会介绍情况、互动交流，一般邀请3至4名。这些部门负责人处于工作的一线，对相关问题的了解更加深入，从而为协商提供来自事务部门的视角。

3.前期调研及准备工作

双周协商座谈会是否成功的关键在于能否通过协商形式找到切实解决问题的对策，鉴于此，就必须重视前期调研工作。第一，由全国政协办公厅负责将本年度协商计划中的议题进行分解，分别交由全国政协各专门委员会负责。第二，专委会可能会和全国工商联或者与议题相关的民主党派一起进行调研工作，在对议题进行充分讨论的基础上，深入基层进行调查研究。需要特别指出的是，调研有时会与相关决策部门一起进行;同时，召开座谈会，邀请相关专家学者、企业、单位共同对议题展开研讨。第三，在实地调研和深入研讨的基础上确定预约发言人，并事先对发言稿反复斟酌，确保提出能够发挥实效的意见建议。另外，相关部门负责人（每次邀请3至4名）也会参与到座谈会中来，为了使他们清晰的了解委员们关注哪些问题，从而在有所了解的基础上进行思考，全国政协办公厅会为他们提供委员的发言要点，这样一来，政府部门与委员、专家学者以及社会各界人士才能进行深度交流，进行观点的交锋，最终增进共识，提出能够落地的、能发挥实效的意见建议^[1]。

（三）输出：协商于决策之前

1.内部输出：会议组织

双周协商座谈会对会议组织工作进行了精心的设计，形成了规范有序的会议运行机制。第一，请一位部门负责人简要介绍情况。第二，精准控制会议发言时间，保证每位与会人员都有发表观点的机会，在充分讨论、热烈交锋的基础上形成协商成果。发言分为两个阶段：第一个阶段是轮流发言，每位与会人员都可发表看法，提出意见建议。轮流发言分为两个单元，第一个单元是预约发言，发言人是5位委员和专家学者，每个人的发言限时8分钟;第二个单元是自由人发言，人数大约为十几人，每人限时五分钟;预约发言的结构化与自由发言的非结构化相结合可以引发新思考。第二个阶段是自由讨论，这一阶段是畅所欲言、海纳百川的阶段，也是增进共识、凝心聚力的阶段。在这一阶段，与会部门负责人针对发言中涉及的相关问题做互动发言，双周协商座谈会的议程设置里有专门的预留时间供相关部门负责人做回应，限时五分钟。第三，出席会议的副主席视情发言，会议主持人（全国政协主席）作归纳性总结讲话。

十三届全国政协双周协商座谈在继承十二届全国政协双周协商座谈会的基础上推陈出新，更加求真务实、注重提质增效。其在会议组织上的实践创新路径主要有以下五个方面。

一是网络议政。为了广泛吸纳委员的意见和建议，使更多委员参与其中，全国政协专门设立移动履职平台，委员可将建议发送至指定邮箱来共同参政议政。例如，在十三届双周协商座谈会第24次会议上，新华社报道中明确提到“119位委员在全国政协移动履职平台上踊跃发言”。

二是另设分会场。这一举措是为了解決“想参会委员太多该怎么办”这一问题。分会场设立在主会场附近，与主会场不同，分会场的10名委员通过视频直播的方式参会。分会场的设立让更多的人亲身参与到会议中，身临其境，增强互动感，从而集思广益，提升协商效果。例如，十三届双周协商座谈会第一次会议以“人工智能的发展与对策”为议题，分会场设立在主会场对面的会议厅，邀请十位科技相关领域的委员参加，他们通过视频直播的方式在清晰的大屏幕前观看整场会议。这一既新颖又有创意的举措受到委员们的好评，增强了互动，提升了协商效果。

三是邀请一位全国政协副主席代表全国政协做主题发言。一方面，做主题发言的副主席都带队进行了前期调研，对与议题相关的内容进行了专题走访，能够保证发言有深度、可操作。另一方面，作为政协副主席，其发言可以说是传递了政协的“官方声音”。例如，十三届双周协商座谈会第十四次会议围绕“促进新能源汽车产业健康发展”展开讨论，全国政协副主席万钢做主题发言。会议召开前，由万钢带队前往北京、浙江、上海、广东等地展开调研;在此基础上，万钢提出大力推进基础设施建设、加强政策和体制机制创新等建议，每个建议都有针对具体问题的详细对策，具有很强的操作性。

四是“二度”发言。相关部门负责人在座谈会上首先要介绍情况，其次要针对委员们比较关注的问题作出回应，此即“二度”发言。会议结束时，相关部委的部门负责人专门针对委员们反映较为集中的建议作回应，不仅增强了不同意见之间的交锋，使互动交流更密切，而且从实务部门的视角出发对问题进行更加深入的剖析，对委员们的意见辩证分析，促使协商成果更加务实，在以后的实施中更能发挥实效。例如，十三届双周协商座谈会第一次会议以“人工智能的发展与对策”为议题，科技部部长王志刚在会议结束时专门就反映集中的建议作二度发言，比如在打造先发优势方面，提出加大人才和团队引进培养力度、积极参与人工智能全球治理等具有建议。

五是为发言设置“计时器”。这一举措留给互动更多时间，让不同意见交锋，以“双向协商”凝聚共识。随着全国政协为提升协商质量不断努力，双周协商座谈会上汇报式的发言少了，更多的是互动，是不同观点之间的交锋。当委员开始发言时，屏幕便呈现倒计时状态，委员发言一旦超过规定时间，便会发出“滴滴”的提示声，更加体现出了发言“效率”和“公平”。十三届全国政协双周协商座谈会第三次会议会场最引人注目便是四个计时大屏幕，屏幕呈“口”字形摆放在会场中间。之前的会议，互动要在与会委员全部发完言再开始，从十三届双周协商座谈会第三次会议开始，十位委员发言完毕就进入互动环节。这样一来就大大增加了互动时间，使观点之间的交锋更加频繁，再加上之前提到的部委负责人对委员建议作“二度发言”，从而在双向协商的过程中凝聚共识。

2.权威性输出：协商成果与决策

协商与决策之间若要实现互通，必须搭建一座桥梁作为通道，而双周协商座谈会正是其中的桥梁，这座桥梁的两个通道分别连接政党与政府。一方面，座谈会结束后，会将委员们提出的意见建议进行整理汇总，形成《信息专报》直接报送给中国的决策核心，也就是中共中央政治局常委和政治局委员。另一方面，相关部门或部委负责人会被邀请参加双周协商座谈会，即便双周协商座谈会是咨询型协商，而非决策型协商，但是通过这种方式能让协商成果直接到达决策部门。由此可见，双周协商座谈会通过两种途径来影响决策：第一种，借助领导批示使协商成果进入政策议程;第二种，邀请相关部门负责人参会，从而直接推动政策制定^[1]。由于这一方面公开的信息有限，无法进行数据分析，因此以下内容将以案例来进行论证分析。

借助领导批示使协商成果进入政策议程也分为两种不同的情况，一种是通过领导批示，协商成果顺利进入政府部门的决策过程。例如，关于“建筑产业化”问题，座谈会后以《政协信息专报》的形式报送中央，中央随即做出批示——“推进建筑产业化势在必行”，同时对住建部和有关部门提出要求，使其积极稳妥推进建筑产业化。另一种是通过领导批示，协商成果顺利进入人大的立法过程。2014年及以后召开的双周协商座谈会中，每年都有一个议题是有关立法协商的，至今已有六个此类议题，如“《快递条例》的制定”和“《著作权法》的修订”^[1]。在议题的选择方面，由全国政协社会与法制委员会与国务院进行沟通，选择一个正在研究制定或者修订的法律作为议题提交给政协。在会议时间的选择方面，由政协办公厅与人大常委会办公厅提前沟通，在人大通过正式法律之前召开双周协商座谈会针对相关议题进行交流探讨与观点交锋。在这里需要强调的是，政协所参与的立法协商只是辅助环节，只是将某一法律制定问题放到政协来进行交流沟通，吸取有效的意见建议，从而推进科学决策、民主决策，加强协商与决策的有效衔接^[4]。

邀请相关部门负责人参会来直接推动政策制定的案例以十二届政协第 21 次双周协商座谈会最为典型。此次座谈会的议题是聚焦“建筑工人工伤维权”问题，会议邀请了人力资源和社会保障部副部长参加。在会上，当委员们针对这一问题充分讨论协商后，胡晓义当即表态，会对委员们提出的意见建议认真进行分析研究，完善相关规定，缩短申报周期，简化程序，切实解决老百姓所面临的困难。2014年12月，《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》出台，并于2015年1月1日正式实施。

3.相关性输出：宣传报道

借助新闻媒体对双周协商座谈会的相关情况进行了宣传报道，提高其社会影响力。中央电视台《新闻联播》会对每次会议进行2至3分钟的报道;《人民政协报》更是拿出两个版面的篇幅对参会人员的发言内容进行详细摘登;《人民日报》、新华社、全国政协网站也会对其进行新闻报道，从而扩大其知名度和影响力。值得特别指出的是，全国政协网站对每一次会议的发言都做了摘登，如实记录与会委员的发言有两方面的价值，一方面，促使与会者在发言前做足准备、审慎思考，提高建言献策的质量，从而提出更多可操作性的建议，推动协商成果的落实;另一方面，不是所有的意见建议都会被采纳、落实，但未被采纳的意见建议也有其价值，将其摘录下来日后可进行进一步思考和完善，留待日后，这样将更加凸显出了双周协商座谈会“议事不定事”的独特魅力。

（五）反馈：协商于实施之中

1.监督性履职活动

人民政协作为专门协商机构，具备独特的组织优势，它可以利用其“民主监督”的职能对协商成果在决策部门的落实情况进行跟踪、监督^[5]，通过开展具有监督性的履职活动，推动政策落实，真正做到协商于决策之前与决策之中。鉴于这一方面公开信息有限，我们仍借助案例来进行分析，其中最为典型的案例便是关于建筑业工伤维权问题。2014年11月13日，十二届全国政协第21次双周协商座谈会围绕这一议题展开深入讨论，最终促使《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》的出台，于2015年1月1日正式实施。但是，《意见》实施不到半年，《人民政协报》就报道了建筑工人工伤维权存在很多阻碍、赔偿不到位等问题。问题暴露后，全国政协社会和法制委员会立刻采取行动，一是推动相关法院将赔偿执行到位，二是開展监督性调研，确保《意见》的落实，做到及时发现问题，及时整改，保证协商成果与政策真正落到实处。

2.会议质量评价

2019年2月16日，政协第十三届全国委员会第十六次主席会议通过了《全国政协协商议政质量评价工作办法（试行）》，以坚持中国共产党的领导、提高履职能力、增强质量意识、坚持循序渐进和强化纪律约束为基本原则，对双周协商座谈会质量、专题调研质量、提案质量以及社情民意信息质量制定评价标准，从而推动新时代人民政协工作提质增效。

从表3中可知，工作办法从议题选择、会议流程、协商成果的汇总以及与决策的衔接等方面对双周协商座谈会进行分析与评价，这样一来，会议办得好不好，有没有产生实效就有了相对明确的标准，使全国政协不断创新、不断完善，提升会议质量，推动协商实效的发挥^[4]。

四、双周协商座谈会的优化路径分析

双周协商座谈会具有规格高、规模小、密度大、专业性强、互动多、建议实、制度化水平高的优势，不仅增强了协商密度，提升了委员主体价值，同时也有利于人民政协充分发挥专门协商机构作用，推进人民政协更加成熟、定型。由于其仍是一个比较新的会议形式，在实践中存在着诸如选题机制有待完善、协商成果转化运用不够以及评价机制单一等问题，因此，本部分内容基于政治系统论的分析视角，从环境、输入、输出、反馈四个维度对优化路径进行分析。

（一）加强协商文化建设

协商文化是双周协商座谈会的软实力，营造一个良好的文化氛围不仅可以促进双周协商座谈会常做常新，还能进一步推动政协工作不断丰富与发展。一方面，推进协商场域建设。人民政协作为双周协商座谈会生存和发展的场域，应在其内部营造定期协商的氛围。同时，各统战部门和党派组织也可发挥其重要场域作用，运用双周协商座谈会这一会议形式并加以创新，推动其不断完善，为建设协商文化打造坚实的基础。另一方面，注重协商文化培育，在全社会形成想协商、能协商、会协商的氛围。首先，主流政治文化一定要发挥好引领和主导作用。其次，将协商民主的传统文化基因与时代精神相结合。中国传统文化源远流长，自古以来一直推崇“导民使言”“兼听明断”“去同取和”的价值观，在协商文化的培育上应对其在继承的基础上加以创新。最后，对多元主体的思想意识进行整合，尤其要针对社会新阶层进行思想引导，增强他们对双周协商座谈会或者定期协商制度的认同。

（二）审慎斟酌议题，拓宽参会主体

首先，明确议题选择标准，制定“议题选择参考指数表”。议题的产生受到经济、政治、文化、历史与自然环境等因素的影响，我们将其称之为社会矛盾;同时，议题的发展与解决又会作用于这些因素，称之为社会影响。可以说，两者之间是一种互动关系。因此，在选择和确定议题时应该充分评估议题的社会矛盾和社会影响，并对各个因素按照重要程度进行比重分配，据此制定“议题选择参考指数表”^[4]，从而将议题的分类进一步细化，并根据一定标准来确定某一议题是否有资格进入双周协商座谈会。随着参考指数的不断运用，其中的特性和规律也会被进一步挖掘，从而促进议题选择的标准化和科学化，推进议题选择的数字化管理和运行^[5]。

其次，扩大议题选择范围。纵观已经顺利召开的123次双周协商座谈会，议题内容主要集中在经济与社会方面，对政治方面尤其是政治民主以及政治体制改革等方面的内容几乎没有涉及。双周协商座谈会作为政协机制的一大创新，应充分利用其发展空间广、回旋余地大的优势，关注政治体制改革问题，以基层当中的相关问题为切入点，以小见大，最终推动一系列重大改革。但要注意的是，对于涉及政治体制改革的议题必须提前明确各方的权力、权利与义务，明确中央与地方权力界限，审慎选题，协商探讨，决策部门审慎决策，最终促进基层政治民主的发展。同时，议题可适当涉及国际问题，双周协商座谈会因其非权力机关的超脱性以及“议事不定事”的特点，对国际问题进行讨论交流，不仅可以充分发挥政协委员在国际视野上的优势，而且相对于政府针对这些问题进行讨论更具有合理性。

最后，优化参会人员结构。第一，邀请基层政协委员参会，甚至可以邀请利益相关的人民群众参会，他们对基层的实际情况有着更为准确和清晰的认知和了解，更明白问题的症结所在，在相关问题上具有更强的代表性。第二，邀请新社会阶层人士与社会组织成员参会。“他们都希望通过体制安排有序地参与到政治生活中去。”^[5]双周协商座谈会正好为他们提供了参与政治协商的渠道，不仅可以推动相关问题的解决，并且还可以发挥统战功能，“保证各阶层，各利益群体在协商中的平等地位”^[5]。第三，坚持和保证邀请持有不同意见的相关专家学者参会，将其作为双周协商座谈会的常态制度化安排。鉴于此，双周协商座谈会在其前期准备工作中应包含这样一项内容：由承办单位负责与相关领域专家学者联系并沟通，询问其观点，并邀请持有不同意见的相关专家学者参会。

（三）创新协商方式，引领民主实践

首先，创新协商参与方式。协商民主有两种形式：现场协商与远程协商。针对现场协商这一协商形式，一方面，可以在座谈会现场增设旁听席。旁听席采取申请制，旁听人员凭证参会，全程旁听，但不能发言。鉴于此，双周协商座谈会应开通专门渠道在会后搜集旁听席与会人员的意见建议。另一方面，在协商成果转化为决策后，可以根据社会形势、民众意愿以及座谈会的需要视情考虑邀请某些社会团体、企业以及个人来协助决策的落实。针对远程协商这一协商形式，要充分利用新媒体和互联网，打造互联网+协商。第一，通过网络征集议题。除需要保密的问题外，其他议题都可通过借助新媒体产生，提升议题选择的透明度。第二，借助新媒体提升委员参与度。比如，电视会议、远程连线、专用APP等，不仅可以使委员们在会议前提出意见建议，也可以在会议中了解协商具体情况，以便会后提出更为具体、更加可行的措施，并监督协商成果的转化，可谓让委员们真正“协商于决策之前与决策之中”。第三，增加協商流程透明度，使双周协商座谈会在精英协商中融入大众协商，具体如何创建相关机制还需进一步探索。

其次，多措并举扩大宣传。第一，在政协网站栏目的设置方面，应对双周协商座谈会的起源、内涵、相关文件、历次座谈会简介、参会人员观点、相关研究成果以及会议组织创新等内容设置专题栏目，打造一个话语权威、信息齐全、资料翔实的宣传平台。第二，在会前准备方面，提升各个流程信息的透明度，将议题征集、参会人员选择、专题调研等方面的信息及时向社会发布，在扩宽协商参与渠道的同时扩大其社会影响力。第三，在宣传媒介方面，利用新媒体手段扩大宣传。在发挥主流媒体的权威引领作用外，借助微博、抖音、快手、斗鱼等APP来扩大对双周协商座谈会的宣传报道。

最后，引领协商民主实践。一方面，在全国政协内部，推动其他协商形式不断发展完善。将双周协商座谈会树立为增强协商、发挥实效的典型，使其发挥引领示范作用，促使政协其他协商形式不断探索、不断创新、不断完善，最终形成各种协商形式联动配合的协商议政新格局。另一方面，突破全国政协，在全社会形成广泛协商、定期协商的良好风气，推动各地区、各领域的协商实践，增强协商的实效性和影响力，同时，通过双周协商座谈会与基层座谈会的互动互鉴，使彼此都能长足发展。

（四）践行民主监督，健全评价机制

首先，增强主体监督意识。一方面，针对政协委员，举办相关学习班或者研讨会，使之明白民主监督既是他们的权利，也是他们的义务，从而在思想上减少心理包袱，在实践上鼓励支持委员们参与相关监督性活动。另一方面，政协应充分肯定和保护委员们享有的民主监督的权利，由他们对协商成果的落实情况进行监督。再一方面，政协委员应积极履行民主监督的义务。由参会委员对协商成果的落实情况进行监督，不仅可以推进协商成果的转化，还可以为人民群众表达相关利益诉求提供渠道。

其次，构建多元评价机制。双周协商座谈会的突出特点和独特魅力在于“议事不定事”，实际上，不是每一次的协商成果都能转化为政府决策，但这并不是说协商没有价值。鉴于此，构建协商成果评价机制应分为两个方面。一方面，针对未转化为决策的部分，评价机制应在扩大参与、广纳群言、凝心聚力、贡献良策等方面设置指标，以此来评价这些协商成果的价值。另外，对协商成果未转为决策的原因进行分析，并重视协商成果的归档留存。另一方面，针对已经转化为决策的部分，从政策落实的参与主体、受益方与社会舆论三个角度来衡量。不仅要切实了解与解决关乎人民群众切身利益的问题，得到了民众好评，更要对社会舆论的正确方向加以引导，保证舆论能够反映真实问题，只有对“假的”敢于披露，才能变成“真的”。社会舆论直接关系到双周协商座谈会的社会影响力。

最后，运用多样监督手段。从双周协商座谈会协商成果的形成到最终落实需要经过三个阶段：领导批示、转为决策、政策评估。每一阶段任务不同、主体不同，为了适应这一需要，就要运用多样监督手段。在领导批示阶段，作为决策输出源的双周协商座谈会，其协商成果的最终形成非常不易，因此，協商成果最终是否被采纳应有明确的回应，确定采纳的意见建议可邀请政协委员进行进一步沟通;没有被采纳的协商成果，应及时明确地阐述原因。在决策转化阶段，参会人员应参与到政策落实过程中，采用调研式监督、协商式监督以及参与式监督等形式深入到群众当中对政策落实程度（包括进度与力度）进行考察，及时发现问题，解决问题，进一步促进协商成果的转化，真正做到协商于决策实施之中。在政策评估阶段，监督主要围绕决策是否真正解决了人民群众的困难、是否缓解了某一方面的社会矛盾等问题展开，可以通过回顾性座谈会、再度调研等形式开展回顾性监督和调研性监督，使双周协商座谈会的实效性得到充分发挥。

[参考文献]

[1]   谈火生. 双周协商座谈会： 人民政协协商民主的制度创新[J]. 国家行政学院学报， 2017（2）.

[2]   David Easton. A Systems Analysis of Political Life[M]. Chicago： The University of Chicago Press ， 1979.

[3]   习近平. 在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话[J]. 政协天地， 2019（10）.

[4]   张月卓. 从全国政协100次双周协商座谈会看人民政协如何更好发挥专门协商机构作用[J]. 中国政协理论研究， 2019（3）.

[5]   董鹏林. 全国政协双周协商座谈会研究[D]. 长春： 吉林大学， 2018.

责任编辑范瑞光