以良法促善治
2021-09-14徐邦友
徐邦友
[摘 要]法律是治国之重器，良法是善治之前提，法治是良法之治，欲行法治，必先立法。习近平高度重视人大立法工作，认为立法是法治的基础，是一项为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作;人大必须把提高立法质量放在首位，以良法促善治。为此，必须加强党对人大立法工作的全面领导，坚持“科学立法、民主立法和依法立法”的基本原则，必须建立健全以人大为主导的立法体制机制，完善立法规划、突出立法重点，加强重点领域立法，提高立法者素质，增强立法能力，改善立法技艺。习近平关于立法工作重要论述，是习近平法治思想的重要组成部分，它源于我国全面依法治国的伟大时代，源于人大科学立法、民主立法和依法立法的创造性实践，是伟大时代和创造性实践的理论结晶。它深刻反映了我国当下社会现实和未来发展趋势，反映了人民群众向往幸福美好生活对良法善治的迫切诉求，也反映了人类社会立法工作的普遍规律，更体现了我国人大科学立法、民主立法和依法立法的实践特色，具有真理的科学性和实践的指导性，是我国人大工作必须长期坚持的根本遵循和行动指南。
[关键词]良法;善治;习近平;立法工作;重要论述
[中图分类号]D616 [文献标识码]A [文章编号]1008-4479（2021）05-0005-11
法或者法律是经济基础决定的上层建筑领域的重要现象，是集中体现政治社会中统治阶级意志并由国家强制力保障实施的重要行为规范，是一个社会形成公共秩序的必备条件。习近平指出：法律是治国之重器，良法是善治之前提。依法治国，建设社会主义法治国家，首先要有一套完备的法律规范体系和完善的黨内法规体系，因此，“立法是法治的基础”[1]（p363），欲行法治，必先立法，要“坚持立法先行，坚持立改废释并举”[2]（p119），坚持“把提高立法质量放在首位”[1]（p363）。党的十九届四中全会也要求人大“完善立法体制机制，坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率，……以良法保障善治。”这就为我国人大立法工作指明了方向。本文着力系统梳理习近平关于立法工作重要论述，以便为我国人大立法廓清思想理论基础。
一、立法是法治的基础，是一项“为国家定规矩、为社会定方圆”的神圣工作
立法是一项古老的国家职能活动，自始就处于十分重要地位。习近平一直重视立法工作。他在浙江工作期间，多次到省人大视察指导工作，并就如何开展地方立法工作发表多篇重要讲话。他指出：“立法是法治的基础。要根据宪法和立法法，适应我省经济社会发展走在前列的要求，加快地方立法步伐，不断完善与国家法律法规相配套、具有浙江特色的地方性法规规章体系。”[1]（p363）担任总书记以后，习近平更强调立法的地位和作用。由他负责起草的十八大报告提出要推进科学立法，要加强重点领域立法，要有序拓展人民参与立法途径。同年12月，习近平出席首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会，再次重申了十八大报告中的上述观点。2013年，习近平在主持十八届中央政治局第四次集体学习时指出：“实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展。要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。”[3]（p144）在十八届四中全会第二次会议上，习近平指出：“立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作”[2]（p122），必须以最严肃认真的态度、最科学严谨的精神、最健全完备的体制、最开放包容的程序和最精湛纯熟的立法技术开展立法工作，务求制定出符合国情、契合民心、体现公平正义的法律规范。
（一）立法是把表现为党主张的人民意志通过法定程序成为国家意志的过程
法律是公共意志的外在表现，是人类普遍理性的规则化表达，是某种被设定的东西，它源出于人类[4]（p15）。立法就是把这种公共意志和普遍理性即自在是法的东西以抽象普遍客观存在的形式表达出来的过程，通过这个过程和规定，法就成为一般的实定法[4]（p218）。然而作为社会行为规则的法律，显而易见，既不是哪一个人的意志，也不是哪一部分人的意志，而是经过协商协调整合而成的共同体意志，法律不过是共同体意志的成文化表现。而要把个别意志、特殊意志整合为国家共同体意志，就必须有一个以科学理论为指导、掌握人类社会发展规律、没有任何与人民不同之特殊利益的政治组织，这个政治组织就是中国共产党，它是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。中国共产党以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想作为行动指南，它认识人类文明发展规律，了解现代社会发展方向，熟悉当下中国现实情况，体察人民群众对幸福美好生活的向往，它通过党代会等各种组织形式，集全党全国人民的智慧，形成党的路线方针政策。从这个环节上看，党的路线方针政策，即党的主张，是人民意志的集中体现。党再通过人大立法程序把党的主张——归根结底是人民的意志——变成国家共同体意志，而法律正是国家意志的成文化表现。在这里，法就表现为“党的主张和人民意愿的统一体现”[2]（p128），从意志的逻辑关系角度看，法律作为国家意志，是由党的政策主张转化而来，而党的政策主张又是人民意愿的集中体现，因此，“我们党的政策和国家法律——在本质上是一致的。”[3]（p147）“党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据。”[5]（p20）而由党的政策转化而来、本质上体现了人民意志的国家法律亦不过是国家政权机关对社会经济基础领域生产关系变化的主动回应。
（二）立法是政治共同体有效形成良善公共秩序的必备前提条件
秩序是人类社会的重要品格，是人类社会有别于丛林状态的主要标志。所谓秩序，意指这样一种事态，其间，无数且各种各样的要素之间的相互关系是极为密切的，所以，我们可以从我们对整体中的某个空间部分或某个时间部分所作的了解中学会对其余部门做出正确的预期，或者至少是学会做出颇有被希望被证明为正确的预期[6]（p54）。秩序让我们获得安全，让我们形成关于他人未来行动之稳定预期，有了此种稳定预期，人际交往才能正常展开和深化;另外，秩序还可以让我们不加思考地做出一些行为选择，从而大大节约人们在做出这些行为选择时的成本投入，进而有更多精力专注于例外事务的处理。现代治理理论认为：所谓治理是指共同体有效形成秩序的过程，其中有多种组织力量、多种功能活动参与了共同體的有序化，而立法是其中一种非常重要的组织力量和功能活动，它是政治共同体有效形成良善公共秩序的必备前提条件。习近平指出：“小智治事，中智治人，大智立法。治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩。”[5]（p12） 这一论断一语中的，把立法在国家治理中的地位清晰地揭示出来。众所周知，“立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作。”[3]（p122）有了规矩就能自成方圆。中国先秦道家始祖老子特别强调社会与民众的自生自正和自化。他指出：“我无为而民自化，我好静而民自正，我无事而民自富，我无欲而民自朴。”民之所以能够自化、自正、自富和自朴，是因为他们“循道而行”，在道及体现道的正义规则之引导约束下进行社会交往，从而形成一种最有利于每个人发展的和谐社会秩序。现实社会并非如老子所设想的那样，而是远比老子所想象的复杂。现实社会之公共秩序可分自生自发的秩序与组织建构的秩序两种类型，组织建构的秩序栖身于自生自发秩序之中，同时又是维护自生自发秩序的重要力量。而无论哪种秩序的型构都离不开规则的作用，没有规则，既不会有自生自发的秩序，更不会有组织建构的秩序。人类社会赖以存在和运行的法律规则，虽然不是全部出自立法，但毫无疑问，相当多的部分出自立法，尤其是那些成文的条文化法规均出自不同性质不同形式的立法机关和立法者。因此，立法在国家职能活动中自古就占据非常重要的地位，被视为最高统治者垄断的权力活动。自近代以来，立法活动朝着民主化方向发展，资产阶级也是通过控制立法权及行使立法权的议会或国会而成为这个国家中占据统治地位的阶级，而其他阶级的代表也通过普选进入立法机构参与国家立法活动，从立法层面为自己争取利益，议会或者国会也因此成为各阶级进行政治利益博弈的公共平台，它通过立法为社会构建公共秩序提供称之为法律的规则体系。
（三）立法对经济社会发展和政府职能转变具有引领推动作用
经济社会发展既有其自身内在的客观规律与势向，又离不开国家的引领与推动，尤其是后发现代化国家，具有现代意识之政治力量的引领推动常常起到非常关键的作用。
基于历史的实践经验，习近平特别强调立法对经济社会发展和政府职能转变的引领推动作用。他指出：建设中国特色社会主义法治体系，全面推进法治国家建设，“必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。”[7]（p6）“我们要加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据，把发展改革决策同立法决策更好结合起来。要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。”[5]（p47）他还说：“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”[5]（p46）在谈到政府职能转变和法治建设的关系时，他又指出：“政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步。要发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用，既要重视通过制定新的法律法规来固定转变政府职能已经取得的成果，引导和推动转变政府职能的下一步工作，又要重视通过修改或废止不合适的现行法律法规为转变政府职能扫除障碍。”[5]（p45）习近平强调以立法引领和推动经济社会发展、以立法引领和保障政府职能转变，是旨在解决稳定与改革、改革与发展、活力与秩序之间的关系问题，力求推进社会有序变迁，实现整个社会有活力的有序状态。
二、立法重在提高质量，以良法促善治
古人云：“立善法于天下，则天下治;立善法于一国，则一国治。”（北宋·王安石）对于治国理政而言，法之良善与否关系重大。几千年人类政治史表明，只有良法善法才能实现法治，才能最大化国家利益和民生福祉;正如黑格尔所言：“好的法律可以使国家昌盛，……是国家繁荣的基本条件。”[4]（p237）而恶法虽然也能管控住社会与人民，但将会导致社会僵化和人民痛苦，其所处状态之不幸远较进入政治社会之前的自然状态为恶。
今天，我们经过几十年努力，终于有了比较健全的社会主义法律体系，这一法律体系总体上是与我国经济社会发展相适应的，与人民群众对法律的期盼相吻合的，对于促进经济社会发展、型构良善公共秩序、维护国家政治与社会稳定、保障人民群众合法权益起到了积极作用。在全面依法治国的新时代，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国;越是强调法治，越是要提高立法质量。”[5]（p43）
所谓立法质量，是指立法行为及其结果在合理性、合法性、现实性、正当性等方面所达到的程度，或者说是立法及其法律之逻辑理性、实践理性和价值理性的有机统一程度。它的最高统摄性概念就是法的正义性或良善性。自古以来，法的正义性和良善性就是人类一直思考和追求的目标。无数先贤殚精竭虑，力图揭示其本质规定和具体内容。比如，欧洲中世纪经院主义哲学家阿奎那认为：以公共福利为目标，且不超过立法权限范围，按促进公共幸福的程度分配公民所承担之义务的法律，才可谓是正义的法律。凡与之相反的法律，就是不正义、不公道的法律，而不正义、不公道的法律不能称之为法律，这种法律也不能使人在良心上感到非遵守不可，除非偶然为了避免诽谤或纷扰[8]（p121）。中国古代先哲也讨论过道与法的关系问题，认为道是先验存在，法是道的体现，以道统法，才是良法，才能实现善治。
习近平非常关注立法质量问题，他指出：“立法是法治的基础”[1]（p363），而良法是善治之前提，必须始终“把提高立法质量放在首位”[1]（p363）。他说：“立法不在多，而在管用。要辩证地把握好立法数量和立法质量的关系。既有要一定的数量，更要强调质量，要把提高立法质量放在更加突出的位置。”[1]（p364） 当前，我国立法领域最突出问题就是立法质量需要进一步提高，有的法律全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强;立法工作中存在部门化倾向，争权诿责现象较突出，有的立法实际上成了一种利益博弈，是强势集团利用法律形式谋取特殊利益的工具;还有一些地方利用地方性法规实行地方保护主义，破坏了全国统一开放、竞争有序的市场环境。因此，全面依法治国必须把提高立法质量放在首位，以良法促善治。
（一）立法必须立基于实践
法律与社会生活的关系是法理学的一个重大课题。长期以来，这个关系被唯心主义思想家弄得玄虚复杂，而且呈现与真实状况完全相反的景象，似乎不是社会生活创造了法律，而是法律创造了社会生活。马克思恩格斯以他们如炬慧眼洞察人类千年历史，揭示出社会生活与法之间的真实关系。马克思指出：“法的关系正像国家的形式一样，既不能从它们本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，相反，它们根源于物质的生活关系。”[9]（p82）一定生产力水平上的生产关系构成了社会的经济基础，在此经济基础上才会有根本上由经济基础决定的社会上层建筑，其中就包括法律、政治、意识形态以及宗教等方面，现实生活中为人们广泛熟知的财产关系只不过是生产关系的法律用语。“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程，在历史上出现的一切社会关系和国家关系，一切宗教制度和法律制度，一切理论观点，只有理解了每一个与之相应的时代的物质生活条件，并且从这些物质生活条件被引申出来的时候，才能理解。”[9]（p117）
习近平秉持马克思主义实践论，把实践视为认识之源和法律之源。他指出：“实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展。转变经济发展方式，扩大社会主义民主，推进行政体制改革，保障和改善民生，加强和创新社会管理，保护生态环境，都会对立法提出新的要求。”[5]（p43）立法活动必须主动回应这些要求，从实践活动中寻找立法的动因、线索、素材、智慧和经验，尤其是那些实践中被人们发现的、因其有效而为他人所仿效的习惯性做法更是立法活动必须考虑借鉴吸收的因素，只有深深扎根于实践的法律才有生命力，才是活的法律，才能在社会现实生活中发挥法律的引导、规范、约束和保障作用。针对一些人把法律或法治与改革发展实践割裂开来或对立起来的说法与做法，习近平特别强调法律法治与改革发展之间的辩证统一关系。他指出：改革与法治相辅相成相伴而生，犹如车之两轮、鸟之两翼，须臾不可分离。中国历史上的变法，都是改革和法治紧密结合，变旧法、立新法，从战国时期商鞅变法、宋代王安石变法到明代张居正变法，莫不如此。在一个强调全面深化改革和全面依法治国的新时代，要“把发展改革决策同立法决策更好结合起来”，国家立法必须主动适应改革发展需要。改革是因应人民群众向往美好幸福生活而主动做出的重大适应性调整，改革反映了社会发展客观规律，体现了人民群众心声。立法者顺天应人顺势而为，就必须体认这种发展之势，循道而行，通过法律的废改立释来改革体制机制或者巩固改革成果，为发展扫除障碍，打开更大的发展可能性空间。对于一些带有突破性质的重大改革，要按照法定程序做出授权，让改革于法有据。在实践创新进行了一个阶段之后，立法活动要及时跟进，“实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序做出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”[5]（p51）总之，要“在法治下推进改革，在改革中完善法治，这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义。我们要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进。”[5]（p52）
（二）立法要为发展服务
发展是社会生产与生活及其实践主体之结构的进步性变化，是打破旧平衡到建立新平衡的历史进程，在其中，既有单纯量的增加，更有要素组合结构的嬗变，而正是这种结构嬗变，使发展获得一个更大的可能性空间。中国共产党始终谋求全面发展，把发展规定为执政兴国的第一要务。为了促进政治经济社会文化生态全面发展，必须创造一个优良法治环境。從历史和国际比较来看，法治是最有利于一个国家稳定发展繁荣的制度安排，那些最早实现法治的国家，率先走上了现代化发展道路，率先成为发达国家和富裕国家;而那些在法治建设上迟滞不前的国家，则始终未能走上现代化之路，即便在一段时间也有所发展，但并没有顺利迈进现代化门槛，仅在旋踵之间，国家即陷入这样或那样的陷阱，出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。中国共产党“提出推进全面依法治国，坚定不移厉行法治，一个重要意图就是为子孙后代计、为长远发展谋。”[5]（p13）因此，立法必须为发展服务，要以“围绕发展、服从发展、服务发展、促进发展”为立法工作的根本遵循，正确处理立法决策和改革、发展、稳定的关系，通过立法破除制约先进生产力发展的体制性障碍，规范实践中创造的各种发展和改革的举措，建立符合市场经济制度要求、有利发展的新体制，努力使制定的法律法规既代表先进生产力和先进文化的发展要求、前进方向，又与现实生产力和生产关系、现实社会文化发展相适应。另一方面，立法既要妥善协调各种权利行为，正确处理各种利益关系，充分尊重各种在法律上受保护的权利，同时又要以社会整体利益最大化为取向妥善处理各种利益关系，从错综复杂的利益关系中找到各种利益消长的平衡点，以此为基础实现经济社会的最大化发展，让社会各阶层都能从发展中获益，实现发展中的帕累托改进。
（三）立法必须以公共利益为取向
立法总与利益相关，绝对没有任何利益诉求的立法是不存在的。而利益又有公私之分，私人利益和公共利益在道德上具有同等价值，而且任何一种真正意义上的公共利益本质上包含着私人利益，与私人利益绝对相排斥的公共利益是一种伪公共利益，或者说是一种打扮成“公共利益”的私人利益，因此，公共利益和私人利益都是立法的保护对象。但公共利益和私人利益又有本质性区别，私人利益是排他性和竞争性的，而公共利益则是非排他、非竞争性的;私人利益因为有具体的人格化利益主体而得到有效维护，公共利益则因其公共性而最易受到滥用和最少得到维护，久而久之，公共利益就会遭受彻底毁坏以至完全灭失。为了防止出现这种现象，就必须有一个具有公共人格的机构来保护公共利益，这个机构就是国家及其代表国家的政府。正如马克思恩格斯所言：“由于私人利益和公共利益之间的这种矛盾，公共利益才以国家的姿态而采取一种和实际脱离的独立形式，也就是说采取一种虚幻的共同体形式。”[9]（p38）因此，国家自始就是以维护和实现公共利益为取向，尽管在阶级对立和阶级斗争的社会，国家所致力维护和实现的公共利益不过是那个在生产关系中因占有生产资料而占据主导地位并因此而获得政治统治地位的那个阶级的利益，但也毕竟与属于这个阶级的具体成员的纯粹私人利益不同。国家、政府以及与之密切相关的法律也因对公共利益的追求、维护而具有正当性和正义性。政体形式，无论是一人的统治还是少数人的统治抑或是多数人的统治，当它们都以追求公共利益为旨向时，它们就是政体的正宗形式;而当它们追求统治者的私人利益时，它们就蜕变成暴政或恶政。因为从利益角度上看，暴政或者恶政是没有公利的政治。中世纪经院主义哲学家阿奎那明确指出：“法律的制订不应当只是为了某种个别的利益，而是应当以公民的普遍利益为着目点。”[8]（p119）近代人民主权理论首创者卢梭把法律视为公意的体现并以普遍利益为目的。
以人民为中心是习近平的一种政治情怀，人民在习近平心目中占据最高位置、具有最重分量。他指出：“立法要维护人民根本利益。最广大人民群众的根本利益是地方立法的出发点和落脚点。我们所制定的法规，只有真正反映了人民群众的根本利益，体现了人民群众的基本要求，才能为广大人民群众所拥护、所接受、所依赖。”[1]（p364）为了使立法更好体现和维护人民群众的根本利益，必须在主观上“坚决摒弃立法就是管老百姓的错误观念”，坚决克服和防止部门利益法制化倾向，牢固树立立法要维护人民根本利益，体现人民共同意志的价值取向。立法工作往往牵涉不同部门，每一个部门都有自己的职能、权力和任务，而且也会牵涉到一些部门利益。为了防止出现部门立法的现象，习近平要求“各有关方面都要从党和国家工作大局出发看待立法工作，不要囿于自己那些所谓利益，更不要因此对立法工作形成干扰。要想明白，国家和人民整体利益再小也是大，部门、行业等局部利益再大也是小。……如果有关方面都在相关立法中掣肘，都抱着自己那些所谓利益不放，或者都想避重就轻、拈易怕难，不仅实践的法律不能及时制定和修改，就是弄出来了，也可能不那么科学适用，还可能造成相互推诿扯皮甚至依法打架。”[5]（p44）为此，习近平特别强调立法工作要有大局意识，要站在政治和全局的高度加强立法工作，要紧紧围绕改革发展稳定的大局来思考和谋划，坚决打破部门利益和局部利益的藩篱，以立法谋求根本利益、长远利益和整体利益的最大化。
（四）立法必须合于社会的伦理道德
一个良善社会既应有仁慈，更应有正义。“仁慈是增添社会建筑光彩的装饰品，不是支撑社会建筑的基础。所以，只要建议人类实践传递就够了，但绝无必要强迫人类实践仁慈。相反，正义则是撑起整座社会建筑的主要栋梁。如果它被移走了，则人类社会这个伟大的结构，这个无法测量的庞大结构一定会在顷刻之间土崩瓦解化为灰烬。”[10]（p104）为了实现这两个价值，社会就要有法律和道德，这是任何一个社会所必须凭借的基本行为规则，其中，法律划出了社会行为的底线，道德则显示社会行为的高度。一个人如果能够有很高度的道德行为，诚然可嘉，倘若他不愿或者不能作出具有高度道德性的行为，那也没有什么关系，但行为的法律底线必须守牢，守住了行为的法律底线，那他依然不失为一个正义之人，尽管不是一个道德高尚的人。当然，道德和法律并不是互不相关，毋宁说是紧密相关。
对于道德与法律的关系，习近平有可谓深邃的思考。他指出：“法律是成文的道德，道德是内心的法律，法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。”[2]（p116）就立法层面而言，法律与道德也具有紧密关联，“道德是法律的基础，只有那些合乎道德、具有深厚道德基础的法律才能为更多人自觉遵守。另一方面，法律是道德的保障，可以通过强制性规范人们行为、处罚违法行为来引领道德风尚。”[2]（p117）因此，一定“要注意把一些基本道德规范转化为法律规范，使法律法规更多体现道德理念和人文关怀。”[5]（p30）在人类历史长河中，道德始终是法律的先声，先有道德，而后才有法律。道德之中那些相对层次较为低端的、现有技术条件可确保其实施的规范，最先经过法定程序转化为由国家强制力保障其实施的法律规范。即便那些完全由国家立法机关制定的法律也必须尽量与一个社会当时所通行的伦理道德相契合，这种伦理道德在一些文明体系里以自然法的形式出现，而在另一些文明体系中则表现为天理、道义。对于自然法或者天理道义的具体内容，也许没有一个人能够予以准确界定，如果能够给予准确界定，则每个人就能够奉若神明恪守不渝。而社会道德规范一旦转化为国家法律规范，它的实现便更有保障。当然，我们也必须注意，能够转化为法律规范的道德规范是有限的，法律并不禁绝一切不道德行为，而只是禁绝那些严重的不道德行为。正如阿奎那所言：“人法是为了广大群众制订的，而其中大多数人的德行离美的程度尚远。由于這个缘故，人法并不禁止有德之士所戒绝的每一种恶行。而只是禁止大多数人所能慎戒不犯的较严重的恶行，特别是那些损害别人的不道德的行为，因为，如果这些行为不加禁止，就会使人类社会不能继续存在。”[8]（p119）如果试图将所有道德要求都法律化，那不仅做不到，即便勉强行之，也会导致种种其他恶弊。
（五）立法必须体现公平正义
公平正义是人类近乎本能性的价值追求。英国历史学家汤因比说：人并不仅仅靠面包生活，除了面包外，他还需要公平和正义。德国法学家拉德布鲁赫也曾言：法治所体现和追求的公平正义“像我们每日食用的面包、饮用的水和呼吸的空气一样，是我们最基本的需要。”[11]（p313）尽管人类所期盼的公平正义像普鲁透斯的脸一样，变幻多端，但这并不能阻碍人类对公平正义的追求;每个人心中的公平正义尽管也不尽相同，但将心比心终能找到共同之处。
法是公平正义的规则化体现，它反映了人类在一定社会现实条件下对公平正义的理解和共识。有了体现公平正义的法，似乎看不见摸不着飘忽不定变幻多端的公平正义就有了客观存在，执法公正和司法公正才有实现之可能。而有了公平正义之法律以及执法司法所提供的底线公正，社会公正才有坚实基础，那些处于社会底层的民众也才有活下去的信心、勇气和希望;反之，如果国家连底线公正都不能提供，那么，那些处在社会底层的寻常百姓恐怕连活下去的勇气和希望也没有了。因此，一个良善社会必须首先在立法上努力体现公平正义。
公平正义是立法质量的最高境界，它能够平等地改进所有人的机遇。习近平指出：“公平正义是社会主义和谐社会的一个基本特征，也是社会主义法治的价值追求。在建设法治浙江的实践中，要把公平正义作为制定法律和进行制度安排的重要依据，从源头上防止社会不公正现象的出现和扩大，并在执法、司法活动中坚持合理合法、及时高效、程序公正的原则，建立保障公平正义的防线。”[12]（p358）在贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上，习近平又说：“公正是法治的生命线。公平正义是我们党追求的一个非常崇高的价值，全心全意为人民服务的宗旨决定了我们必须追求公正正义，保护人民权益、伸张正义。全面依法治国，必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行。”[5]（p38）习近平很少抽象地谈公平正义，而常常是结合具体政策来阐述公平正义的内涵。比如在谈到不同经济成分的地位时，习近平指出：公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。在产权保护上，明确提出公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯;在政策待遇上，强调坚持权利平等、机会平等、规则平等，实行统一的市场准入制度[5]（p59）。这里定位相同、保护相同、政策待遇相同，体现的就是法律上的公平正义。
（六）立法还必须于法周全、于事简便
立法是一门科学，它必须既反映社会发展客观规律，又反映立法本身内在客观规律，具有逻辑理性和实践理性。法律概念必须内涵准确、外延清晰，在逻辑上具有周延性;法律判断必须符合客观事实，反映事物之间客观存在的因果逻辑关系;法律规范则必须具有抽象性和一般性，反映行为的核心特征和相互关系的一般属性，并尽可能缩减法律规范边缘的模糊地带;另外，不同法律规范之间要相互协调、相互支撑，共同构成规则体系，法律规范之间的相互脱节、相互矛盾，是法律体系的严重缺陷，会导致法律体系瘫痪。当然，法律毕竟是为社会发展以及人们更加美好幸福地生活服务的，法律如果因为强调逻辑理性而陷于形式主义和繁琐主义池沼，则又反过来成为社会发展的障碍和社会生活的桎梏，这时，法律就走了自身的反面。对于立法科学性，习近平洞烛幽微见解深刻，他指出：“立法還必须于法周全，于事简便。既要讲规范、讲体系，注意立法的科学性、严谨性，也要简明、实用，不要过于繁琐，要易于人们的了解掌握，便于实际工作的运用、执行。”[1]（p364）于法周全，指的是逻辑理性，于事简便则是指实践理性，再加上人民至上的价值理性，就构成了社会主义良法善则体系。
（七）立法要体现时代性，要有中国特色和地方特色
古人云：法与时转则治，治与世宜则有功。人类社会的法律规则体系虽然有传承性，但更需要与时俱进的变革。纵观历史长河，变法是人类文明发展进步的强大动力。古希腊梭伦变法推动雅典城邦国家的形成，并首开古典民主政治之先河。我国春秋战国时期秦国的商鞅变法直接推进秦国由弱变强，最终扫除六国一统天下。此外，王安石变法和张居正变法也都以革除积弊实现中兴而载入史册。所以，黑格尔断言：“在性质上，法律绝非一成不变的，相反的，正如天空和海面因风浪而起变化一样，法律也因情况和时运而变化。”[4]（p7）
鉴于历史的经验，习近平十分注重立法的时代性以及立法的中国特色和地方特色。习近平指出：“中国特色社会主义法律体系是动态的、开放的、发展的，而不是静止的、封闭的、一成不变的。我国正处于社会主义初级阶段和全面建设小康社会的阶段，市场经济体制还不完善，整个国家还处在改革、转型的时期，各地经济、文化、社会的发展水平还不平衡。因此，我们的立法要体现与时俱进的精神，处理好稳定性与变动性、前瞻性与阶段性的关系。”[1]（p364）立法要体现时代性，要反映时代变迁的客观规律和发展趋势，要顺应时代潮流做出法律应对，这表现在既要通过立法肯定和巩固改革成果，又要保持法律的开放性结构，为新的实践、新的探索留下必要的空间。立法滞后于时代，或者超越于时代超越客观现实，都会给国家带来深重灾难。而从空间维度看，立法必须符合一个国家或地方的实际情况，必须具有由该国家和地方历史—社会—文化条件决定的国家特色和地方特色，必须具有基于特色而产生的辨识度。整个国家法律体系必须突出中国特色和民族特色，而具有地方性法规立法权的地方人大，则必须追求立法上的地方特色，他说：“地方特色是地方立法的生命力所在”，“地方立法必须紧密结合我省经济社会发展的实际，充分发挥其补充、先行、创制的作用，体现地方特色，提高针对性、可操作性，防止照抄照转，搞‘大而全、小而全。”[1]（p364）
三、提高立法质量的基本路径
立法质量是多因之果。立法理念、立法原则、体制机制、立法程序、立法技术以及立法者的素质能力都会影响到法律质量。习近平从不同角度阐述了提高立法质量的基本路径。
（一）加强党对立法工作的全面领导
党对立法工作的全面领导是提高立法质量的政治保证。对此原则，习近平自始一贯强调。他在浙江工作期间多次到省人大调研，就人大如何更好开展地方立法工作进行指导。他指出：“要坚持党对地方立法工作的领导，保障立法工作的政治方向，重大立法行动要在事前提交党委讨论。人大、政府党组要充分发挥作用，善于把党委的重大决策经过法定程序转变为立法建议，做好地方性法规规章的创制工作。”[1]（p363）担任总书记后，他从“社会主义法治必须坚持党的领导”这个原则出发提出“党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”的政治方针，指出：党要发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，要把党的领导贯彻到依法治国的全过程，“要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”[3]（p142）。从我国立法实践看，党领导立法具体表现在：（1）党委研究决定人大立法的原则和旨向;（2）党委政策是人大立法的先导和指引，是人大立法的政策依据和执法司法的重要指导;（3）人大立法必须向党委报告并保持与党委政策精神的一致性;（4）人大法律法规必须能够有效保障党委政策的有效实施。当然，党委也必须改善对立法工作的领导方式和方法，注意“政治性、程序性、职责性的把握”和“私情插手、包庇性插手”之间的界线划分，切实发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。
（二）坚持“科学立法、民主立法和依法立法”的基本原则
“真正意义上的立法应当始终是一种依照既定原则行事的担当”[6]（p322），科学立法、民主立法和依法立法便是提高立法质量所必须坚持的方法论原则。开国领袖毛泽东就非常重视立法的科学性和民主性，他在1954年主持起草新中国第一部宪法时就说过：“搞宪法就是搞科学。”[12]（p330）“宪法的起草是慎重的，每一条、每一个字都是认真搞了的。”[13]（p281）“五四宪法”草案出来后，在全国范围内进行广泛讨论，提出了大量修改意见。整个制宪过程充分体现了科学精神、民主精神和法治精神，因此，“五四宪法”是一部具有制度奠基意义的好宪法。
作为立法工作的基本原则，科学立法、民主立法和依法立法，在胡锦涛任总书记时期提出并有初步的实践和探索。习近平担任总书记后，对科学立法、民主立法和依法立法更加强调并有实质性突破。习近平指出：“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。”[5]（p49）他还说：建章立法需要讲求科学精神，全面认识和自觉运用规律，要以极其严肃认真的科学态度来对待[2]（p281）。除了科学民主的态度，还“要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议。”[5]（p49）尤其要注意尊重和保护少数人的权利和利益，让处于少数地位的人或群体也有自己的代表，这是民主制的一个不可缺少的部分，没有它就不能是真正的民主制，只不过是民主制虚伪的装潢罢了[14]（p106）。此外，“立法工作必须遵循专门的程序法依法进行。”[1]（p365）要明确立法权力边界，在宪法授权或法律授权范围内行使立法权力，不得制定与宪法精神相抵触或超越法律授权的法律;在具体的立法过程中还要严格遵守法定立法程序，如提议程序、审议程序、听证程序、辩论程序、表决程序等等，以程序来充分表达意见诉求，以程序来比较协调不同利益，以程序来寻求妥协平衡，以程序来实现公平正义，使法律法规更加准确反映经济社会发展要求，反映人民群众和国家共同体的共同意志，更加具有逻辑理性、实践理性和价值理性，以体现公平正义的良法促进有助公共幸福的善治。
（三）建立健全以人大为主导的立法体制机制
法是人类理性的声音，是人类普遍理性和公平正义的科学规范表达。然而，要让法律真正能够表达人类的普遍理性、体现社会赖以为基础的公平正义，立法机关就必须有健全的体制机制。历史上那些臭名昭著的恶法之所以能够出笼，除了立法者德性的邪恶之外，也与立法体制严重残缺有极大关系。因此，推进科学立法民主立法，“关键是完善立法体制。”[5]（p50），“要优化立法职权配置，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全立法起草、论证、协调、审议机制，完善法律草案表决程序，增强法律法规有及时性、系统性、针对性、有效性，提高法律法规的可执行性、可操作性。”[5]（p50）針对一些地方人大滥用立法权力进行“立法放水”以及长期以来存在的“公共权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”的立法问题，习近平指出：“要明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。”[5]（p50）坚持和不断完善立法调研、论证、听证等各项制度，开门立法，扩大人民群众对立法活动的有序参与。完善法规审议机制，坚持二审制和重要法规草案三审制，完善统一审议，进一步发挥各专门委员会的专业优势，切实发挥常委会组成人员的立法主体作用。
（四）完善立法规划、突出立法重点，加强重点领域立法
立法是为国家奠基础、为社会建秩序、为人们立规矩的神圣工作。现代国家立法所要面对的政治经济社会文化生态异常复杂，相互之间具有牵一发而动全身的紧密逻辑关联，而且，立法所涉及的事项本身有轻重缓急之分。为了有效地利用好有限的立法资源，回应社会对立法的诉求，各级人大必须制定完善立法规划，突出立法重点，加强重点领域立法，要严格执行立法项目可行性论证制度，提高立法规划和计划的科学性。立法要及时顺应党和国家事业发展要求、回应人民群众关切期待，对涉及全面深化改革、推进经济发展、完善社会治理、保障人民生活、维护国家安全的法律抓紧制定、及时修改[5]（p50）。当前及今后一个时期，要抓紧制定颁布有助于促进国家治理体系和治理能力现代化的法律法规，抓紧制定颁布满足人民群众对美好生活新期待必备的法律法规，使更加健全完善的中国特色社会主义法律体系真正起到“固根本、稳预期、利长远”的作用。
（五）提高立法者素质，增强立法能力，改善立法技艺
立法者是立法活动的人格主体，它既可指一个组织或机关，也可以指这个组织机关中的从事立法工作的人员。在影响立法质量的众多因素中，立法者的素质、经验、智慧、能力和技艺是非常关键的因素。有鉴于此，自古以来，人类就期盼贤明圣明的立法者，无论是柏拉图的哲学王还是中国先哲眼中的圣人，都是圣明立法者的概念表达。法国思想家卢梭认为：为了发现能适合于各个民族的最好的社会规则，就需要有一个能够洞察人类的全部感情而又不受任何感情所支配的最高的智慧;它与我们人性没有任何关系，但又能认识人性的深处;它自身的幸福虽与我们无关，然而它又很愿意关怀我们的幸福;最后，在时世的推移里，它照顾到长远的光荣，能在这个世纪里工作，而在下个世纪里享受。要为人类制订法律，简直是需要神明[15]（p53）。马克思在《黑格尔法哲学批判》中讨论了国家立法权和立法者，认为“国家在立法权中获得了最高的发展”，而一个堪称伟大的立法者“应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。如果一个立法者用自己的臆想来代替事情的本质，那么我们就应该责备他的极端任性。”[16]（p183）
习近平非常重视立法者的素质，他说：“立法人员必须具备很高的政治素质，具有遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力。”[2]（p122）而判断一个立法者政治素质如何，关键是看他有没有远见卓识和大局意识，能不能超越当下极目长远，能不能超越本地区本部门的局限，尤其是超越一己私利的局限，从真正有利于国家、民族的长远发展和人民的生活幸福出发制定最科学最公平正义的法律规则。他希望立法者和与立法相关的各部门都要“从党和国家工作大局出发看待立法工作，不要囿于自己那些所谓利益，更不要因此对立法工作形成干扰。”[5]（p44）如果有关方面都在相关立法中掣肘，都抱着自己那些所谓利益不放，或者都想避重就轻、拈易怕难，不仅实践需要的法律不能及时制定和修改，就是弄出来了，也可能不那么科学适用，还可能造成相互推诿扯皮甚至“依法打架”。
四、结语
习近平关于立法工作重要论述是习近平法治思想的重要组成部分，它源于我国全面依法治国的伟大时代，源于人大科学立法、民主立法和依法立法的创造性实践，是伟大时代和创造性实践的理论结晶。它深刻反映了我国当下社会现实和未来发展趋势，反映了人民群众向往幸福美好生活对良法善治的迫切诉求，也反映了人类社会立法工作的普遍规律，更体现了我国人大科学立法、民主立法和依法立法的实践特色，具有真理的科学性和实践的指导性，是我国人大工作必须长期坚持的根本遵循和行动指南。
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责任编辑钱亚仙
