菲律宾食品安全监管体系现状研究

刘贤钊 陈炎欢 李美珍 黄绮敏 孙红梅

摘 要：分析了菲律宾的食品安全监管体系的现状，介绍了食品的定义和分类、监管机构和主要职责、食品安全监管制度、食品标签的法规与标准要求及标示内容、辐照食品、转基因食品标签的特殊要求等。

关键词：食品安全;菲律宾;食品监管体系

食品安全监管体系是各个国家食品安全法制体系中的重要组成部分，菲律宾的食品安全监管体系是对菲律宾食品生产、加工和流通的整个生产过程中影响食品安全的关键要素进行监管的体系[1-3]。本文分析菲律宾的食品安全监管体系现状。

1 菲律宾关于食品的定义和分类

关于食品的定义，菲律宾在其《食品安全法》中明确规定，“食品”是指供人类食用的加工或部分加工、未加工的任何物质或产品，包括饮料、口香糖、水以及在食品制造、制备、处理过程中有意加入到食品中其他物质。在菲律宾，没有关于“保健食品”的概念，食品中的“食品/膳食补充剂”类似于中国的保健食品，其管理体系与加工食品的管理体系一致。菲律宾《食品和药品监管法》中规定，“食品/膳食补充剂”是指用于补充膳食的加工食品，且该食品含有一种或多种膳食成分，包括维生素、矿物质、氨基酸、其他植物源物质、膳食物质等;用以增加每日总摄入量，使其符合菲律宾科技部营养研究所制定的能量、营养素建议摄入量或国际商定的最低每日需求量，通常以胶囊、片剂、液体、凝胶、粉末或药丸的形式存在，不能作为传统食品或者某一餐食的唯一物质，不能替代药品。

2 菲律宾监管机构及主要职责

菲律宾实行总统制，总统是国家元首、政府首脑兼武装部队总司令。菲律宾宪法规定实行立法、司法、行政三权分立政体，行政权力属于总统、立法权属于菲律宾国会、司法权属于法院。国会由参议院和众议院组成，通过的法案由总统签署后成为法律。总统负责领导政府的行政部门，并对地方政府机构行实行全面监督。在食品安全管理方面，卫生部负责管理加工和预包装的本国食品或进口食品的安全，并对食源性疾病进行监测;农业部负责食品供应链中初级生产阶段的本国食品或进口食品的安全;内政与地方政府部负责食品经营机构的食品安全管理。内政与地方政府部负责联合农业部、卫生部和其他政府机构监督其辖区内的食品安全和卫生规则，法规执行情况，检查所有食品企业和设施的合规性;贸易和工业部负责制定外贸政策等。

3 食品安全监管制度

菲律宾的食品安全监管制度主要包括上市前企业经营许可及产品注册、生产过程的安全卫生管理、上市后的监督管理等三个方面。

3.1 上市前企业经营许可及产品注册制度

菲律宾食品药品管理局对食品企业或机构实行经营许可管理，对食品产品实行上市前注册管理。未经许可的企业或机构，不得从事相关食品经营业务，未经注册的食品不得上市销售。上市前企业经营许可制度主要涵盖从事加工食品和食品产品的制造、分销（即进口、出口、批发）、贸易和再包装的食品企业，不适用于供应链的初级生产和收获后，从动植物、渔业和水产养殖产品中获得的新鲜或生的食品企业，也不适用于餐饮企业、餐厅、超市、街边食品、屠宰场、学校食堂、露天市场等。对于涉及食品使用、检测、促销、广告或赞助的企业，在适用的情况下，也应在从事前获得经营许可证。食品药品管理局根据食品企业和食品产品的风险类别签发经营许可证。

3.2 生产过程的安全卫生管理

3.2.1 生产过程卫生控制 为使菲律宾当地生产企业在全球化经济环境中具有良好的竞争优势，同时控制食品在生产加工中的卫生要求，菲律宾的《制造、包装、再包装或贮存食品现行良好制造规范指南》指导食品生产企业控制食品在生产加工过程中的卫生安全。该规范指南主要包括经营场所、设备管理、环境和个人卫生、生产过程的控制、品质管理、文件记录、质量审计、储存和运输等方面的卫生控制要求。另外，为控制菲律宾初级农产品的卫生和质量安全，菲律宾还发布一些菲律宾国家标准供企业参考，包括《花生卫生操作规范》《肉类卫生操作规范》《浆果卫生操作规范》等初级产品的卫生操作要求，主要内容涉及环境卫生、水源要求、设施卫生要求、个人卫生要求、储存、运输和包装要求等。

3.2.2 原料使用要求 菲律宾的《制造、包装、再包裝或贮存食品现行良好制造规范》要求所有加工食品都要注册，原料都要备案，因此，菲律宾官网上已经注册通过的食品中包含的原料，原则上都可以作为食品的原料使用。企业应设有用于原料卫生处理的程序和工作指导书。原料应进行检查，隔离或其他方式的处理，以确保其清洁并适合用于食品加工;应在能够防止污染或最大程度防止变质的条件下储存;其容器和运载工具应进行检查，以确保不会造成食品污染或变质;不应含有导致食物中毒或其他可能疾病的微生物，或者应在生产过程中对其进行巴氏消毒或其他方式的处理;冷冻的原料应保持冷冻状态，使用前需要解冻的，解冻方式应能够防止该原料被污染;企业应购买有供应商担保或证明的原料。

3.2.3 可追溯性 菲律宾的食品企业应在食品生产，加工或分销等阶段建立可追溯性机制。食品经营者必须能识别为其提供食品、生产食品的动物、生产化学品的物质，必须建立和实施可供监管机构随时查阅的上述信息的系统和程序，建立能够识别食品采购企业的系统和程序，供监管机构随时查阅，若爆发食源性疾病，应由卫生部国家流行病学中心建立可追溯性机制。

3.3 上市后监督管理制度

3.3.1 食品企业审查制度 菲律宾《食品安全法》《食品安全法实施条例》规定由食品安全监管机构或经授权的机构对食品经营者进行定期审查，审查其是否符合食品安全强制标准、良好生产规范和其他规定的要求;审查频率应基于风险评估制定，生产高风险食品或开展高风险活动的企业的审查频率应更高;检查员应具有特定的风险审查技能，并应采用相应的持续合规验证程序进行定期评估;应采用适当的程序确保检查结果的统一性。

3.3.2 产品上市后的监测 菲律宾的《关于食品企业许可，加工食品和其他食品注册以及其他用途的规则和条例》规定，注册产品上市后的监测由食品药品管理局根据食品的实际情况进行。采集产品样品进行检测，对食品经营单位和食品经营者进行日常抽查。如果菲律宾国内生产的食品对人类健康构成严重威胁，食品安全监管机构根据情况的严重程度立即采取一项或多项措施，例如暂停在市场销售或食用问题食品;对问题食品制定特殊条件;采取任何其他适当的临时措施等。

3.3.3 产品召回 食品经营者应充分了解相关食品法的具体要求以及相关政府机构的执法程序，应用良好规范的准则和原则指导经营。发现问题时应立即召回，并通知监管机构。凡不安全或不符合要求的食品，应有效、准确地告知消费者召回食品的原因，如有必要应从市场上召回同类食品。

4 食品标签法规与标准要求

根据菲律宾1963年发布的《食品、药品和化妆品法》（Republic Act No.3720）的规定，1984年菲律宾卫生部发布《菲律宾分销预包装食品标签的规章制度（Administrative Order No.88-Bs.1984），规定了本地生产或进口预包装食品标签的管理要求。为规范和统一预包装食品标签的管理，2014年菲律宾卫生部对1984版本进行增补修订，发布2014版的《菲律宾分销预包装食品标签的规章制度》（Administrative Order No.2014-003）。2014版本由13个部分组成，涵盖本地生产或进口的所有预先包装食品（包括食品补充剂）的标签要求，以及关于豁免预先包装食品标签要求的规定。

此外，2019年10月25日，菲律宾卫生部发布Administrative Order.No.2014-0030-A号行政命令，在2014版《菲律宾分销预包装食品标签的规章制度》基础上，新增甜味饮料的特殊标示要求，主要包括：（1）在标签上注明所用甜味剂的类型，例如葡萄糖、三氯蔗糖、阿斯巴甜等;（2）对于粉末状甜味饮料，可以标识每包或销售单元食品稀释后的体积（L）（净重/体积），并印刷在使用说明下面。该法规适用于在菲律宾制造、分销和交易的《加速和包容性税收改革法》所涵盖的甜味飲料，以指导制造商（包括再包装商和委托加工商）、分销商（进口商、批发商）和贸易商，并于2019年12月24日实施。

目前，菲律宾有关预包装食品标签标识的规章制度需要同时关注卫生部发布的Administrative Order No.88-Bs.1984、Administrative Order No.2014-0030和Administrative Order No.2014-0030-A三个行政命令，且所有相同或类似的条款应以最新修订单为准。

4.1 食品标签基本内容

根据菲律宾食品标签的法规与标准要求，所有预包装食品的标签应具有至少以下强制性信息：产品名称（食品名称）;品牌名称或商标;配料表;净含量和固形物含量;制造商、分装商、包装商、进口商、贸易商和分销商的名称和地址;批次识别代码（批号）;储存条件;保质期;食品过敏原信息;使用说明（必要时）;辐照食品标示;营养标签;食品授权编号，包括经营许可和产品注册的编号，可采取加贴方式标注。用于标签上所有信息的语言应为英语或菲律宾语或其组合，进口食品的标签应始终带有相应的英文译文。

4.2 营养标签标示内容

营养成分标签应以表格形式呈现，需要标示的内容包括：蛋白质含量、碳水化合物含量（包括膳食纤维和糖）、脂肪含量（包括饱和脂肪、反式脂肪和胆固醇）、钠含量、能量值或卡路里。属于营养强化食品的产品添加维生素 A、铁、碘或其他维生素和矿物质，以及其他产品声称含有某种脂肪酸和亚麻酸等营养素，也应标示在营养标签中。

4.3 食品营养和健康声称

2007年，菲律宾的食品药品管理局发布《食品营养和健康声称使用指南》（Bureau Circular No.2007-002），规定食品药品管理局通过食品法典委员会的《营养和保健宣称使用准则》（CAC/GL 23-1997，Rev.1-2004）评估食品标签和食品广告中营养和健康声明的使用。目前，《营养和保健宣称使用准则》已更新至2013版，该准则规定，只允许做出食品法典《营养标识准则》（CAC/GL 2-1985）中已设定营养素参考值（NRVs）的能量、蛋白质、碳水化合物、脂肪及其构成、纤维、钠、以及维生素和矿物质方面的相关宣称，（表1）。对表1中列出的营养素做出含量宣称或其他同义宣称时，应符合表2对此宣称规定的条件。

4.4 过敏原标示要求

含有下列成分但不限于下列成分的预包装食品标签上应明确、明显和不可磨灭地标示出食品过敏原信息，食品过敏原信息标示于配料表的正下方。以下已知会导致过敏的成分必须在标签上标示过敏原信息：（a）含谷蛋白的谷物，即小麦、黑麦、大麦、燕麦，以及它们的混合产品或其杂交品种及其产品;（b）甲壳类动物及其产品;（c）鸡蛋和蛋制品;（d）鱼和鱼制品;（e）花生，大豆和它们的产品;（f）牛奶和奶制品（含乳糖）;（g）树坚果和坚果产品;（h）亚硫酸盐浓度为10 mg/kg 或更高;（i）FDA 通过适当的方式发布的其他此类成分。

4.5 辐照食品的标示要求

菲律宾卫生部发布的《辐照食品规例》（Administrative Order No.152 s.2004）于 2004年3月31日实施，该法令规定适用于国内消费、进口和出口的所有食品辐照设施和辐照食品的要求，包括政策和指南以及法律制裁等内容。政策和指南包括一般和特殊许可要求、食品辐照标准要求、报告或记录要求、对辐照设施和辐照食品的审查、辐照食品的标签要求、再辐照、辐照食品的进出口等要求。零售店预包装辐照食品的标签应使用国际辐照食品标识，并注明“treated by irradiation”说明，预包装辐照食品所需的信息应张贴和/或显著展示在预包装辐照食品出售的货架上。批发或分销给零售商的辐照食品应贴有足够的信息以识别产品，并应附有文件，其中应包含以下内容：（a）处理产品的辐照设施及其地址;（b）设施的许可证号及其有效期;（c）辐照的时间;（d）辐照的目的。

4.6 转基因食品的标示要求

菲律宾标签法规与标准未规定转基因食品的标示要求。菲律宾是亚洲首个批准转基因作物商业化种植的国家。2016年3月，菲律宾批准一系列新的转基因生物法规，新规定提高种植、进口、商业化转基因产品审批流程的透明度，包括强化对于风险评估以及相关地方政府的监管力度。菲律宾国家生物安全委员会（National Biosafety Committee of the Philippines，NCBP）制定关于生物安全的国家政策和准则，确定和评价进行转基因试验或引进外来物种或遗传改进生物方面的潜在风险。同时，国家生物安全委员会负责协调机构间和多部门共同制定生物安全政策，促进菲律宾的生物安全。

5 结论

综上所述，菲律宾食品安全监管体系涵盖的内容与中国相似，均规定食品的定義和分类，监管部门的职责、生产经营企业的责任、实施许可制度、可追溯制度等[3-7]，但就具体要求而言，菲律宾食品安全监管体系要求笼统，而中国相对详细。例如，对于食品生产经营具体要求，菲律宾未明确规定，而中国明确规定食品生产经营应符合的要求、生产经营过程控制要求等。对于保健食品，菲律宾并没有保健食品的概念，根据菲律宾关于食品补充剂的定义，可以将其对应为中国的保健食品，但菲律宾并未规定食品补充剂的特殊要求，而是作为加工食品管理，而中国将保健食品按照特殊食品管理，并明确规定了管理要求。

参考文献

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