领导干部应对重大突发公共事件能力分析

2021-09-13武文莉王濛

行政与法 2021年8期

武文莉王濛

摘要：面对严峻复杂的形势，以习近平同志为核心的党中央深刻把握世界大势和发展规律，科学分析我国发展面临机遇和挑战的新变化，作出加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局战略决策。这其中，党的各级领导干部提升应对重大突发公共事件的能力是关键一环，因此，在新发展格局下，领导干部应具备应对重大突发公共事件的政治能力、风险预测能力、调查研究能力、科学决策能力、统筹协调能力、应急处突能力、群众工作能力。

关键词：领导干部;重大突发公共事件;专业能力;技术能力

中图分类号：D262.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2021）08-0076-08

收稿日期：2021-04-12

作者简介：武文莉，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）公共管理教研部副主任，教授，研究方向为政府治理;王濛，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）硕士研究生，研究方向为执政党建设。

基金项目：本文系吉林省委党校一般课题“增强领导干部对重大突发事件的治理能力研究”的阶段性成果，项目编号：2020YB09。

面对波谲云诡的社会发展，我们迎来了世界百年未有之大变局。变已经成为社会发展的一个常态。在这些变幻莫测的因素中，有的因素是社会发展的动力，推动经济社会的发展;有的因素则给正常运转的社会带来困扰，甚至引发重大公共事件。作为国家治理的中流砥柱，党的各级领导干部在防范和化解重大突发公共事件中起着关键性的作用。习近平总书记强调，党的各级领导干部要提高应急处突能力，善于预判风险，把握风险走向，下好先手棋、打好主动仗，不断提高应急处突的见识和胆识，有效掌控局势、化解危机。[1]踏上新征程，迈进新阶段，既有发展新机遇，也会面临新挑战。领导干部要做到正常环境下精心做事，突变情境中妥善处事，不仅要具备抢抓机遇推动经济发展的科学决策本领，更要培养和储备应对重大突发公共事件的能力。总体而言，应对重大突发公共事件，领导干部应具备政治能力、风险预测能力、调查研究能力、科学决策能力、统筹协调能力、应急處突能力、群众工作能力。

政治能力

政治能力是领导干部应对重大突发公共事件首先要具备的能力，是有效应对重大突发事件的关键因素和根本保证。

坚决维护党中央权威和集中统一领导中国共产党历经百年风雨，积累了丰富的斗争经验，是任何风险来临时人民的主心骨。党的集中统一领导是应对重大突发事件的定盘星、压舱石，起着举旗定向、统揽全局的作用。[2]面对重大突发公共事件，领导干部要与党中央保持高度一致，做到政治上同向、思想上同心、行动上同频。坚定站稳政治立场，牢固把握政治方向，以党的意志为意志，以党的旗帜为旗帜，凸显政治责任和使命担当。

坚决贯彻执行党的重大方针决策针对重大突发公共事件，党中央会从全局出发，对人力、物力、财力及信息资源统一协调部署。领导干部应增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，确保党中央的战略部署及时落地。政治理论是领导干部应对重大突发公共事件的指导思想和基本原则。“备豫不虞，为国常道”（唐·吴兢《贞观政要·纳谏》）。习近平总书记指出：“我们的事业越前进、越发展，新情况新问题就会越多，面临的风险和挑战就会越多，面对的不可预料的事情就会越多。我们必须增强忧患意识，做到居安思危，懂就是懂，不懂就是不懂，懂了就努力创造条件去做，不懂的就要抓紧学习研究弄懂，来不得半点含糊。”[3]对于中央文献和中央工作会议中强调提高风险防控意识的要求，领导干部要端正态度，始终绷紧风险防控这根弦，真学、真懂、真用，不走形式，入脑入心。只有这样，在面对重大突发公共事件时，才能做到思想上有准备，行动上有办法。

风险预测能力

“凡事预则立，不预则废”（《礼记·中庸》）。重大突发公共事件在爆发之前都会有这样那样的一些征兆，因此，领导干部要培养风险预测能力。

增强风险防范意识 “明者防祸于未萌，智者图患于将来”（西晋·陈寿《三国志》）。党的各级领导干部是国家上情下达的执行者，是下情上传的联络员，既要深刻领会党的执政理念，也要切实掌握社会动态。习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范和化解重大风险专题研讨班的讲话中指出：“要强化风险意识，常观大势、常思大局，科学预见形势发展走势和隐藏其中的风险挑战，做到未雨绸缪。”任何一个“灰犀牛”事件的爆发，往往是由一群“黑天鹅”事件集聚而成。一个重大突发公共事件在爆发之前，领导干部如果风险防范意识不强，不能把握其潜在的危险性和可能造成的危害性，就有可能使小风险酿成大风险，大风险演变成大危机，大危机转变成大灾难，最终给国家、社会、人民带来严重损失。必须清醒地看到，新形势下国家安全和社会安定面临的威胁和挑战在增多，特别是各种威胁和挑战联动效应明显。[4]领导干部要把增强风险防范意识作为提高应对重大突发公共事件能力的前提，做到有备无患、遇事不慌。

提高风险预测能力 “图之于未萌，虑之于未有”（《旧唐书·柳亨传》）。任何重大突发公共事件的发生发展都有一定的规律，能够从中总结经验，吸取教训，一旦类似事件再有发生发展的苗头，通过已有的经验进行风险预测，把潜在的隐患排查掉、处理掉，就可以防患于未然。我们现在所处的，是一个船到中流浪更急、人到半山路更陡的时候，是一个愈进愈难、愈进愈险而又不进则退、非进不可的时候，[5]发展的道路上意想不到的事情随时都有可能发生。这就要求领导干部要时刻保持高度警惕，不断提高风险预测能力，预测和排除可能存在的风险隐患，为全面建设社会主义现代化国家贡献智慧和力量。

掌握和辨析时代发展规律的能力任何一个时期的发展都是有规律的，这些规律通过辨析是可以把握和运用的。从世界发展进程来看，无论一个国家的发展还是一个地区的进步都不可能不受到外界因素的影响。因此，领导干部要掌握和辨析时代发展的规律，既要寻找地方经济社会发展的机遇和优势，也要查询地方经济社会发展中可能面临的各种风险和挑战。在加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的大背景下，领导干部要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，运用马克思主义的立场观点方法深刻认识我国当前经济社会发展所面临形势的严峻性、复杂性，充分领悟提高领导干部应对重大突发公共事件能力的重要性、紧迫性。要树立大局意识，强化战略眼光，站在国家发展和世界局势的高度，分析和研判面临的各种风险挑战，不断提高风险防控意识。

调查研究能力

所谓调查研究能力，就是通过基层调研了解实际情况，掌握第一手资料，研究解决相关问题。恩格斯说过：“没有哪一次巨大的历史灾难不是以历史的进步为补偿的。”重大突发公共事件中往往伴随着错综复杂的因素，带来意想不到的灾难性后果。领导干部要培养调查研究能力，以便周密分析重大突发公共事件的前因后果，了解重大突发公共事件的来龙去脉，总结经验和教训，汲取智慧和力量。

把唯物辩证法作为调查研究的方法领导干部要更加自觉地坚持和运用辩证唯物主义世界观和方法论，更好地在实际工作中把握现象和本质、形式和内容、原因和结果、偶然和必然、可能和现实、内因和外因、共性和个性的关系。要善于运用唯物辩证法观察社会运动和事物发展，从诸多矛盾中抓住主要矛盾，从矛盾的诸多方面抓住主要方面，通过深入实际调查研究，把大量和零碎的材料经过思考、分析、综合，加以系统化和条理化，抓住事物的本质，找出它的内在规律，由感性认识上升为理性认识，在此基础上作出正确的决策。[6]把唯物辩证法作为调查研究的基本方法，能够保障调查研究的目的明确性、过程真实性、结论可靠性。

把深入基层一线作为调查研究的重点基层有民情，基层有民意，基层有民生。培养领导干部的调查研究能力，能够令其更好地掌握民情，了解民意，解决民生。一些突发公共事件的苗头往往隐蔽在基层社会的某些角落，领导干部要多层次、多方位、多角度深入基层进行调研，静下心、沉下身、落下脚，获取社会各领域基本信息，了解百姓生活诉求，解决百姓生活中遇到的问题，将一些重大突发事件特别是群体性突发公共事件消灭在萌芽中。重大突发公共事件一旦发生，领导干部要进入事发一线，深入了解事件情况及发展动态，研究相关应对措施，从而使事件得到有效解决。

把加强专业学习作为提升调查研究能力的途径 “闻道有先后，术业有专攻”（唐·韩愈《师说》）。领导干部既要成为所在工作领域的行家里手，成为专才，也要掌握主管领域的全局工作，成为通才。这就要求领导干部要不断地进行理论学习，夯实专业理论基础，提升专业素养，特别是要不断提高应对重大突发公共事件的能力。领导干部要按照“争做学习型领导，争带学习型队伍”的要求，始终保持“本领恐慌感”“时代落伍感”，牢固树立长期学习、终身学习的理念，要多一些阅读，少一些应酬，多一些思考，少一些玩乐，把学习作为一种态度、一种责任、一种追求、一种境界，孜孜以求、苦学不倦，不断在学习中陶冶情操、开阔胸襟、提高修养。[7]专业理论都是在多年经验的基础之上凝练出的精华，对于一些刚刚担任本岗位职务的领导干部来说，要认真研读该岗位的专业基本理论，掌握该领域工作的基本性质，不说外行话，不作外行决策。有的领导干部到达一个新的岗位，可能与原来的工作性质有一定的区别，这就需要其快速熟悉新的岗位特点，掌握岗位特征及风险点，具体可以采用听取汇报和实地观察等调查研究方式，了解所负责岗位的真实情况。一方面，要深入一线实地调研，做到心中有数;另一方面，要认真撰写调研报告，将了解到的问题记录下来，将物资储备情况、人员的专业化程度用数字形式统计出来，将面临重大突发公共事件时应对的情况加以总结并作为科学决策的依据。

科学决策能力

当前，公共领域的问题变得更加复杂，政府所面临的决策环境、决策任务、决策要求以及技术手段等都在发生深刻变化，这些都对领导干部的科学决策能力提出了新的更高的要求。

树立战略思维和大局意识树立高瞻远瞩、深谋远虑、统揽全局、把握规律的战略思维，是领导干部培养科学决策能力的前提。领导干部想问题、作决策，一定要对国之大者心中有数，打大算盘、算大账，要把地区和部门的工作融入党和国家事业大棋局，做到既为一域争光、更为全局添彩。要对工作中出现的各种情况、各项事务的发展趋势、各种事件可能发生的几率和规律有全局性把握，既谋一域，更谋全局。特别是在面对重大突发公共事件时，如果没有日常工作中培养起来的战略思維方法和统筹大局意识，就很难作出正确决策。

提高依法决策能力依法决策是依法治国、推进国家治理现代化的根本要求之一。健全依法决策机制，是党的十八届四中全会作出的重要部署，也是实现国家治理现代化必须解决的一个重大理论与实践课题。[8]党的十八届四中全会提出要健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序。2019年4月20日，国务院总理李克强签署国务院令公布《重大行政决策程序暂行条例》，自2019年9月1日起施行。“欲流之远者，必浚其泉源”（唐·魏徵《谏太宗十思疏》）。对于法治建设，领导干部既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用。领导干部必须牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，自觉把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成谋划工作时的法治思维、处理问题时的法治方式，做到在法治规范内想问题、作决策、办事情。党纪国法不能成为“橡皮泥”“稻草人”，违纪违法都要受到追究。[9]“全面依法治国必须抓住领导干部这个‘关键少数”。习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上发表的重要讲话，着眼于领导干部肩负的重要责任，直指一些领导干部在法治意识和实际工作中存在的突出问题，对领导干部在全面推进依法治国进程中发挥引领带动作用提出了明确要求。领导干部只有认真学习并掌握习近平法治思想的核心要义，才能在日常决策中树立法治意识，形成法治理念，恪守法治原则;才能在危机情境中保持清醒头脑，根据相关法律法规的规定作出科学决策。

统筹协调能力

对重大突发公共事件的处置不仅关涉到主管部门，还涉及应急管理部门、公安部门、卫生部门、通信部门、环境部门、交通部门以及其他相关部门，这就要求领导干部要具备统筹协调能力。

培养统筹全局的能力新形势新任务新要求下，领导干部的使命重大、责任重大、任务重大，面临的机遇前所未有，挑战也前所未有，审时度势、爬坡破题、创新发展迫在眉睫。所谓“领导”就是带领和导向，当好领导干部，具备统筹谋划、驾驭全局的能力是关键。[10]因此，领导干部要坚守胸怀全局的思想站位，有领略全局的广见博识。作计划时不囿于一时一事、一地一域，善于把局部问题放在整体中来思考，把当前问题放在过程中来谋划，自觉服从服务于大局，绝不因个人利益、局部利益妨碍大局、危害大局，真正做到讲政治、谋大局、抓大事。要紧密结合本区域本部门实际，善于培养超越既往经验、现实可能、已知阶段的思维能力，灵活运用发展式、跨越式、突破式思维方法，用思想解放来破解难题，用观念更新来引领创新，用科学方法来科学决策。[11]特别是重大突发公共事件往往带有系统性和复杂性等特征，需要多个部门协同处置，这就要求领导干部要识大体、顾大局，坚持以人民为中心的理念，坚持把人民生命放在第一位的战略思维，统筹解决好焦点、热点、疑点问题。

培养组织协调的能力领导干部要勤于领导、善于领导，勤于管理、善于管理。要懂得领导艺术，注重工作策略和方式方法，善于抓关键、抓重点。要坚持有为就有位、无为就让位，让能干事的有岗位、肯干事的有舞台、干成事的有地位，让那些不想事、不干事的干部换位子，不让干事的人吃亏、不让埋头苦干的人吃亏，以风清气正的用人导向，激发干部的工作热情。[12]面对重大突发公共事件，领导干部在处置中要有领导力，有号召力，有引领力，组织调动各方救援力量，协调救援人员的配备、救援物资的准备、救援资金的筹备等。这就需要领导干部在日常工作中掌握相关人力、物力、财力的储备情况，明了处理过程中应由哪个部门承担，哪个部门先介入，哪些物资需要调配。

应急处突能力

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重，这是基本国情。同时，我国各类事故隐患和安全风险交织叠加、易发多发，影响公共安全的因素日益增多。加强应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。[13]2020年10月10日，习近平总书记在中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上发表的重要讲话中强调，领导干部要提高政治能力、调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力、抓落实能力。这其中，“应急处突能力”是重要的专业能力和基本的技术能力。

提升快速反应能力重大突发公共事件如果处置不及时，就会造成连锁反应。因此，领导干部要不断提升应对突发公共事件的快速反应能力，及时判断其危害程度和可能带来的人、财、物等方面的损失。要牢牢把握防范、控制、化解重大突发公共事件的主动权，在日常工作中加强应急演练，明了在事件发生后相关部门在处置中该承担什么样的责任，部门之间应该完成怎样的应对配合，救援物资的储备是否充分，与媒体的沟通是否顺畅，处置的程序是否清晰，等等。领导干部要在一线“大熔炉”多管齐下进行专业训练，从“用心的专业学习、潜心的专业意识、匠心的专业能力、精心的专业素养、尽心的专业精神”五个方面来提高快速反应能力，随时备好“拆弹”技能包，在解决复杂多变的实际问题时展示出自觉与自信、自发与自立，达到“不畏浮云遮望眼”“亂云飞渡仍从容”的境界。[14]

提升现场判断能力 “慎思之，明辨之，笃行之”（《礼记·中庸》）。面对重大突发公共事件，领导干部在现场务必要沉着冷静，以稳定的心态、清晰的思路，掌握事件发生的原因，准确定位突发事件的性质，研究突发事件可能的走向。这就需要领导干部培养现场判断能力，直面重点、难点、痛点问题，开拓见识面、阅历面，临机应变、协调各方，成为解决问题的“内行人”。要更接地气，深入一线提升应急工作的实操性、适用性，在历练中磨砺匠心，积累务实可用的好办法，以便在面对突发情况时做到心中有数、有条不紊、环环入扣、沉着应对，“精准拆弹”。

提升依法处置能力越是紧急时刻、关键时期，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力，保障防控工作顺利开展。[15]领导干部要善于运用法治手段和法治方式保障重大突发公共事件处置工作依法有序开展，认认真真讲法治、老老实实抓法治。要全面依法履行职责，在处置重大突发公共事件中推进法治政府建设，提高依法执政、依法行政水平。严格执行应急处置法律法规，加强风险评估，依法审慎决策。当下，特别要加大对危害疫情防控行为的执法司法力度，依法实施应急处理措施，加强治安管理，保障社会安定有序。

群众工作能力

密切联系群众，全心全意做好群众工作是我们党的生命线和根本工作路线。群众路线是党取得革命、建设和改革的制胜法宝，提高领导干部群众工作能力的关键，是要始终牢记“我是谁、为了谁、依靠谁”这一本源问题。[16]

培养沟通和凝聚群众的能力 “水可载舟，亦可覆舟”（《荀子·王制》）。领导干部要在思想上真正重视群众，彻底改变管理者思维，摒弃“官本位”思想，把“管理群众”变为“服务群众”。要善于沟通，真正把自己与群众放在同等位置上，多用群众熟悉的语言与群众交流，真正与群众心贴心、心连心。要乐于办事，把好事办在群众开口之前，把实事办在群众急需之处。面对重大突发公共事件，负面舆情容易泛滥，导致群众思想上一些疙瘩难以解开。对此，要加大政策宣传力度，让各项政策真正走进群众的心里。要用心用情帮群众化解心中积怨，消除认识上的误区。要及时摸清社会和群众的思想动态，努力克服工作中的官僚主义作风与侵害人民群众利益的行为，防止干群矛盾激化，防止人民内部矛盾激化。其中，从党和政府改进工作作风和强化服务宗旨上进行努力，是最根本性的工作。[17]

培养组织和动员群众的能力领导干部在处置重大突发公共事件时要真心尊重群众，热心服务群众，善于调动和发挥人民群众的积极性。一是培养“一夫当关”的预防能力。要严格决策，加强科学决策、民主决策、依法决策，坚决防止因决策不当引发矛盾;要严格预判，定期排查、超前研判，做到排查得准、发现得了、控制得住，切实把握工作主动权;要严格掌控，提前介入、掌控局面，以达到大事化小、小事化无、转危为机的工作效果。二是培养“一呼百应”的策动能力。要依靠真情引领，只有平时真心尊重群众，热心服务群众，关键时刻群众才会挺身而出，与党和政府保持高度一致;要依靠实干垂范，以扎实的工作作风赢得民心与支持，在危难之际便能带领群众进退有序、调度自如;要依靠人格率众，形成“一喊就动、一呼就灵”的良好工作局面。三是培养“一难众挡”的应急能力。要坚持深入群众，出现问题后要亲临现场，与群众面对面、零距离地接触;要善做群众工作，引导群众以合法、理性的方式表达诉求，力争把事件平息在初始阶段;要坚持依靠群众，群体性事件的处置关键是要依靠明事理、有理性、能代言的群众，通过他们安抚大多数、瓦解极少数、警示顽固者。

【参考文献】

[1]不断提高解决实际问题能力——论学习贯彻习近平总书记在中青年干部培训班开班式上重要讲话[N].人民日报，2020-10-13.

[2]岳宗强.领导干部提高应对重大突发事件能力的动因、要素及路径[J].理论导刊，2020，（6）.

[3][4]习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[5]习近平在庆祝改革开放40周年大会上的讲话[N].人民日报，2018-12-18.

[6]李福杰.提高领导干部调查研究能力[N].学习时报，2020-03-20.

[7][10][12]傅仁深.新时期领导干部应加强六种能力建设[EB/OL].中国共产党新闻网，http：//theory.people.com.cn/n/2014/0120/c40537-24172861.html.

[8]邱霈恩.夯实依法决策的基础[N].人民日报，2015-05-05.

[9]本报评论员：领导干部是全面依法治国的关键——二论学习贯彻习近平在省部级专题研讨班重要讲话[N].人民日报，2015-02-06.

[11]邱继兴.基层领导干部要努力提高三种素质[N].湖南日报，2014-03-10.

[13]习近平.充分发挥我国应急管理体系特色和优势积极推进我国应急管理体系和能力现代化[N].人民日报，2019-12-01.

[14]王静.从五个方面提高年轻干部应急处突能力[EB/OL].中国共产党新闻网，http：//theory.people.com.cn/n1/2020/1022/c40531-31901196.html.