东北老工业基地振兴财税支持政策绩效分析与政策建议

常鹏 蔡德发

摘   要：自2003年中央首次提出振兴东北地区等老工业基地以来，东北三省的地方经济得到了较快发展。但是，由于还存在一些更深层次的体制机制与结构性矛盾，财税支持政策施行的实际效果并不明显。通过观测地区生产总值、人口与就业指标，考察东北老工业基地振兴财税支持政策的实际成效，从而提出相应的政策优化建议，为东北地区全面振兴、全方位振兴提供参考依据。

关键字：东北地区;老工业基地;财税政策

中图分类号：F207   文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）20-0008-03

一、东北老工业基地经济与人口变动趋势分析

（一）地区生产总值

东北老工业基地是新中国早期重点投资和培养发展的基地，在新中国的初期建设和科技研发制造方面都做出了重大贡献，取得辉煌成就。但是，随着经济的发展，一些深层次的体制机制和结构性矛盾正在逐渐凸显，加之经济结构与产业结构不尽合理，煤城、油城等资源型城市资源开采日渐枯竭，导致地方经济停滞甚至明显衰退。2003年振兴战略实施以来，积极成效不断显现。但是，随着时间的不断推移又逐渐陷入了困境（见表1）。

从表1可以看出，东北三省GDP总体上呈逐步上升的态势，但在2015年经济发展出现倒退，在不考虑通货膨胀的情况下，生产总值仍低于前一年的水平。2003—2007年增速逐渐增快，2008—2009年开始放缓，2010—2011年再次提升，2012—2015年又一次放缓，甚至出现倒退;2015年之后再次有小幅度上升，直到2017年开始逐渐平缓，生产总值指数稳定在105.5左右，但在2020年受疫情冲击再次衰退。东北三省地区GDP占全国GDP比重逐年下降，从2003年的8.48%下降到2020年的5.03%，呈现出东北地区经济发展增速缓慢、停滞甚至下滑趋势，如图1所示。

从三次产业情况看，东北三省第一产业与第二产业的发展从2016年开始呈现出稳步上升的态势，但2016—2017年产业总值仍均低于2015年的数值。第三产业的发展在2015—2019年呈现出稳健上升的态势。第一产业指数波动幅度较大，在2016年出现了第一产业发展的倒退、第二产业指数总体上呈上升的趋势，但2015—2016年均低于100，统一反映出了发展的倒退;第三产业指数总体上较为平稳，但从2016年开始增长速度逐渐放缓。

（二）人口与劳动人口

从东北三省人口自然增长率指标看，在2015—2019年东北三省的自然增长率方面，黑龙江省自然增长率一直为负增长;辽宁省在2016年人口自然增长率为正，但总体上也呈现出负增长态势;吉林省在2015年、2017年和2018年自然增长率为正，而2016年和2019年自然增长率为负。可以看出三个省份在总体上其人口自然增长率基本稳定保持在负增长（见表2）。

从人口指标看，东北三省人口数2003—2011年逐步上升，而2012—2019年人口数逐渐减少，且总人口数占国内人口数比重自2003年开始逐渐下降;东北三省就业人数2003—2014年逐步上升，2015—2019年逐渐减少，且就业总人数与全国占比从逐步增高到近几年开始逐年缩减，人口流失逐渐加重，趋势明显（如图2所示）。

二、东北老工业基地财税支持政策绩效分析

（一）财税政策支持地方经济成效不佳

財税政策与规制的制定和实施过于依赖行政管理手段，营商环境不佳制约了市场经济的有效竞争。政府部门的过度干预降低了地区企业间的竞争程度，使企业竞争力下降，从而导致了经济成效不佳。根据2020年北京大学张志学教授为主所编写的《中国省份营商环境评价》中，吉林、黑龙江和辽宁分别排在第20、21、22名，吉林省的营商环境评价等级为B级末尾、黑龙江省与辽宁省排在B-级前两位，从中可以看出东北三省的营商环境相对较差。同时，东北老工业基地振兴是一个长期的目标，这与政府短期绩效目标不一致。东北虽是国内经济相对落后地区，但不完全是因为产业衰退所导致，如果一味地等靠要，过度依赖财政投入等政策支持，经济发展问题的根源与实质仍难以解决，不能从根本上保障经济高质量增长。

（二）财税支持政策难于抑制人口流失

东北三省均出台了若干吸引人才与抑制劳动人口流失政策。例如，黑龙江省建立“编制周转池”，定期评选“龙江工匠”等政策;吉林省实施 “长白山人才工程”与紧缺人才引才计划，探索建立 “高端产业人才特区”等政策;辽宁省提出兴辽英才计划、高技能人才培养工程、人力资源市场体系建设计划等政策。从图2看，其政策效果不佳，就业人数缩减幅度明显低于人口自然增长的衰减速度。在2015年全面放开了二孩政策的背景下，东北三省出生率依旧较低，这也表明年轻劳动力的大量外流，这些数据均指向了东北的人口流失问题。这与财税支持政策侧重资金方面的支持而忽略了人才吸引与失业率改善有关。东北地区人员流失严重，就业人数严重不足，阻碍了地区经济发展。同时，财税政策对于国有企业的补贴力度过大，不但挤出了民营企业的发展空间，同时还使国有企业对财政补贴产生更多依赖，限制了其自身的转型升级，从国有企业和民营企业两方面阻碍了技术进步与企业的转型升级，使财税政策的社会效果无法发挥。

（三）财税支持政策缺乏长期可持续性

新一轮东北老工业基地振兴战略，除了财政扶持现代农业发展机制等措施外，中央财政加大了对东北地区转移支付力度，并且拟将东北地区纳入地方政府债券自发自还试点范围。财税政策是区域经济所有内容的公共品，应充分发挥财政资金的杠杆作用，调动社会投资热情，在短期内定向投入衰退区域的大规模基础设施更新建设，遏制区域经济长期萧条病蔓延传布。而财政投入还应研究如何避免公共投资的挤出效应问题，利用减免税等方式，激发和保护民间创业热情，疏通就业梗阻。必须尽快制定提高出生率、遏制老龄化、吸引人口聚集的社会发展政策，强化通过财政政策引导和建设相应的社会保障与福利体制。“新东北现象”的出现证明了目前实行的东北老工业基地政策在可持续性上出现了问题，如财税支持政策在人才吸引、产业转型升级、平台环境建设上支持力度仍然不足，极大制约了东北老工业基地的长期可持续发展。