环境财税政策对区域碳排放影响的差异化机制

■尹忠海 谢 岚

中国作为碳排放大国，如何选择有效的环境规制措施，对温室气体减排与减缓气候变化具有重要的意义。采用2007—2018年省级面板数据，通过动态面板模型和门槛效应模型检验环保支出、环境税收和环保补贴三种环境财税政策对东、中、西部地区碳排放的影响，结果表明：环保支出政策对东、中、西部地区的碳排放作用不显著；环境税收政策对东部地区碳排放具有促进作用，印证了“绿色悖论”观点，在中、西部地区则效果不显著；环保补贴政策对东、中、西部地区碳排放具有抑制作用，形成“倒逼效应”，政策作用程度为：中部＞东部＞西部；经济发展水平对不同环境财税政策在不同区域存在显著的门槛效应，且显著作用程度不同，但在东、中、西部地区均存在环境税收＞环保补贴＞环保支出。

一、引言

可持续发展与一定的空间战略紧密相关［1］。这些空间战略往往和一定的财税杠杆能否有效引导区域碳排放并有效提升生态恢复力紧密相关［2］。作为碳排放大国，为了应对日益严峻的气候变化问题，中国政府采取了一系列环境财税措施以降低CO2排放量。从财政投入来看，环境污染治理投资总额由2007年的3387.3亿元增加到2017年的9539亿元，年均增加率为9.87%。环境保护支出从2007年的961.24亿元增加到2018年的5870.05亿元，增长幅度超过5倍。为了促进企业减少污染排放，中国政府在2003年颁布了新的《排污费征收使用管理条例》，规定将征收的企业排污费必须用于环境治理，实行环保补贴反哺企业进行污染治理［3］，显示了政府保护环境的信心和决心。

碳排放行为是生产和消费过程中的一种外部性行为，市场机制在决定外部性行为方面是失灵的，这就需要政府的环境管制来矫正和补位。然而，有学者却主张环境政策是多余的，因为随着自然资源的不断消耗，污染排放将自动减少。［4］Sinn提出的“绿色悖论”表明，随着环境规制强度的增强，能源所有者将加快能源开采，加快能源消费，进而导致温室气体排放的快速扩张。［5］因此，对于中国目前不同的环境财税政策对不同区域碳排放的影响是正向的“倒逼减排”效应，还是负向的“绿色悖论”效应是值得探讨的问题。理清在区域异质性情境下不同环境财税政策对碳排放的作用机理，可为地方政府制定有利于提升生态恢复力的区域发展政策提供建议和理论依据。

国内外学者对环境财税政策与碳排放的关系研究主要集中在以下几个方面：第一，单一环境财税政策对碳排放的作用方向研究［6-8］。在环境财税政策对碳排放的作用方向方面，主要存在“绿色悖论”与“倒逼减排”两种观点：“绿色悖论”观点认为，环境财税政策不能有效促进碳减排［9-10］，而“倒逼减排”观点则认为，环境财税政策可以有效遏制碳排放［11-12］，也有部分学者认为环境财税政策对碳排放作用效果不显著［13-14］。第二，单一环境财税政策对碳排放的作用机理研究，常用直接效应模型、间接效应模型和中介效应模型进行探讨［15-16］。有学者认为环境财税政策对碳排放存在直接作用效应，也可以通过产业结构、能源消费结构、外商直接投资和技术创新等政策间接作用于碳排放。第三，不同的环境规制类型对环境的作用效果［17-18］。环境规制类型可分为命令控制型(环保标准和必须采用的技术等)、市场激励型(税收和可交易的排放许可证等)和自愿协议性(环境协议和环境认证方等)［19］三种。任胜钢等将环境规制分为强制型、市场型和自愿型，分别检验了各类环境规制对中国生态效率的影响［20］；熊航等探究了市场激励型和命令控制型两类环境政策对工业企业创新的影响［21］。

综上所述，目前对碳排放的影响因素研究多集中在经济发展水平、产业结构、能源消费结构、城镇化水平、人口规模等因素［22］，关注环境管制的仍然不多见，尤其是环境财税政策方面［3］。环境财税政策对碳排放的研究多分析单一环境财税政策的影响，鲜少将环保支出政策、环境税收政策、环境补贴政策等纳入同一体系研究。基于此，本文将从以下几个方面深入：首先，从环保支出政策、环境税收政策、环境补贴政策等财税政策角度分别选取环保支出、排污费、环保补贴不同类型的环境财税政策探讨其对碳排放影响的差异性。其次，将中国省域划分为东、中、西三大区域作为研究对象，探讨不同类型环境财税政策的区域差异性。最后，在研究方法上，本文将地区经济发展水平作为门槛变量，利用自抽样方法进行门槛效应研究，探讨不同环境财税政策在不同经济发展水平下对碳排放的作用机理。

二、理论假设、模型构建与变量说明

（一）理论假设

环境财税政策包括财政支出和财政收入政策，财政支出主要指环保财政支出、环境保护投资、财政转移支付和政府绿色采购。［17］环保支出指政府用于保护环境的支出，包括环境保护管理事务支出、污染治理支出、天然林保护工程支出、能源节约利用、污染减排、可再生能源和资源综合利用等支出。政府公共支出对私人部门的技术创新直接进行投资时，将会产生正向的杠杆效应和负向的挤压作用，碳排放可能减少或增加。［16］

环保补贴是指政府在经济主体意识上的偏差或资金上的私有制不能有效进行环保投资的情况下，为了解决环保问题对企业进行各种补贴，以帮助企业进行环保设备、环保工艺改进的一种政府行为。环保补贴采取的形式主要有支付现金、税收激励和豁免、政府环境保护投资或政府以优惠利率提供贷款等。政府通过对企业提供环保补贴，使其更新先进设备，引入先进技术，提高能源利用效率，降低碳排放。

中国截至目前还没有单独的环境税种，只有资源税、城市维护建设税、土地使用税、排污费等“近似”环境税种。排污费是指按照相应法律法规对排放污水、废气、固体废弃物及危险废弃物或噪声超标的污染者按照排放污染物的种类、数量征收的税种，上缴的排污费全部用于环境污染防治。排污费对化石能源消耗的作用体现为“成本效应”和“绿色悖论”拉锯的结果。“成本效应”指政府通过环境对化石能源生产者和消费者征收税费来降低化石能源需求，进而减少碳排放。［3］“绿色悖论”表明随着环境规制强度的渐增，能源所有者将加快能源开采，并在新的环境规制标准实施前出售能源资产，从而加快能源消费，进而导致温室气体排放快速扩张。因此，目前排污费对碳排放的影响是“绿色悖论”还是“成本效应”有待实证。

基于此，本文提出假设1：地方政府通过环保支出对碳排放的影响是正向杠杆作用和负向挤压作用的共同结果，通过环保补贴手段可抑制碳排放，而排污费等税收政策对碳排放的作用效果是“成本效应”和“绿色悖论”的拉锯之战，有待实证。

以往环境规制与碳排放的关系研究大多基于区域同质性假设下进行线性回归［15］，考虑到中国地域面积广，存在区域异质性，环境财税政策与碳排放之间存在非线性关系，且环境治理的效应受多种因素的影响，存在“门槛”的可能性。基于多数文献总结，地区经济发展水平是影响碳排放和环境政策实施效果的重要因素［23-24］。地方政府环境管制与碳排放关系之间存在“污染天堂”和“污染光环”两种假说［25］。“污染天堂”假说认为，地方政府为了区域经济发展水平和福利水平的提升，会降低环境管制，引入污染型和劳动密集型资本流入，导致环境污染，消耗大量能源，产生较多碳排放。［26］“污染光环”假说则认为，地方政府为了地区经济发展，也有可能促进具备“技术溢出”效应的资本流入，推动了当地能源清洁技术和污染处理经验的提升，提高了能源利用效率，从而降低碳排放。［27］粗放型经济增长方式必然伴随着高能耗、高污染，当经济发展到一定水平，经济增长质量成为新的考核标准，地方政府有可能加大环境治理等公共物品的投资。

因此，本文提出假设2：经济发展水平对环境财政政策的碳减排效果具有门槛效应，经济发展水平的提高有利于改善环境财税政策的碳减排效应。

（二）模型构建

模型1：环境财税政策对碳排放的实证模型。考虑到碳排放具有一定的滞后效应，引入滞后一期和滞后二期碳排放作为解释变量，构建公式（1）衡量环境财税政策对碳排放的减排效应，具体如下：

式（1）中，i表示省份，t表示年份；Cit为当期碳排放，Ci,t-1为滞后一期碳排放，Ci,t-2为滞后二期碳排放；Xit代表环境财税政策(X11表示环保支出，X12表示排污费，X13表示环保补贴)；controlit表示控制变量，包含经济发展水平(x2)、产业结构(x3)、对外开放程度(x4)、能源结构(x5)、城镇化水平(x6)、科技创新(x7)、劳动力投入(x8)；εit表示随机误差项。

模型2：门槛效应实证模型。根据Hansen提出的门槛模型，以经济发展水平为门槛变量设定非线性单门槛计量模型：

式（2）中，lngdp为门槛变量，γ1为特定的门槛值，由所选样本数据内生决定；gI为指示函数；β1、β2为经济发展水平大于或小于门槛值γ1时环境财税政策对碳排放的估计系数，即门槛效应；β3为对应的各控制变量的估计系数，其他符号含义同公式（1）。

在不同的研究对象中可能存在多门槛，如果存在双门槛，即存在第二个门槛值γ2，此时模型为：

（三）变量说明

1.变量选取。被解释变量：二氧化碳排放量(Cit)。一次能源总量(万吨标准煤)乘以每吨标准煤的碳排放系数得到总的二氧化碳排放量。碳排放系数选择每吨标准煤的碳排放系数2.277和2.720的算术平均值2.499。［28］

核心解释变量：环保支出政策(X11)、环境税收政策(X12)和环保补贴政策(X13)。环保支出政策，选取环境保护财政支出占GDP比重衡量，我国从2007年开始把环保支出纳入财政支出并单列，环保财政支出比重的增加有可能导致碳排放减少，也有可能导致碳排放增加，两者关系不确定。环境税收政策，选取近似“环保税”的税种“排污费”代表环境税收，用排污费占GDP比重衡量，预测短期内更可能符合“绿色悖论”的假说，环境税收政策与碳排放呈正向关系。环保补贴政策，用工业污染治理投资占GDP比重衡量，环境补贴的增加将有利于碳排放减少，预期两者呈负相关。

控制变量。参照前人研究成果［29-31］，控制变量选取了经济发展水平(x2)、产业结构(x3)、对外开放程度(x4)、能源结构(x5)、城镇化水平(x6)、科技创新(x7)和劳动力投入(x8)。其中，经济发展水平用区域人均GDP衡量；产业结构用第二产业产值占GDP比重衡量；对外开放程度用货物进出口总额占GDP比重衡量，货物进出口总额按照当年美元汇率的平均值折算为人民币；能源结构选取煤炭消费量占能源消费总量比重衡量；城镇化水平用当年区域城镇常住人口占总人口比重衡量；科技创新用科技研发支出占GDP比重衡量；劳动力投入采用年末就业人员衡量。

2.数据来源。能源消费总量、环保支出、地区生产总值(GDP)、人均GDP、煤炭消费总量、第二产业产值、进出口货物总额、城镇化水平、科技研发支出、年末劳动力就业人员等数据来自2008—2019年省市区的统计年鉴；排污费和工业污染治理投资来自2008—2018年《中国环境统计年鉴》和2019年《中国统计年鉴》。

三、实证分析

（一）环境财税政策对碳排放的实证分析

1.环保支出政策对碳排放的效应分析。根据公式(1)采用高斯混合模型(GMM)进行估计，采用Sargan检验判断工具变量的有效性，Sargan检验均在0.10以上，表明工具变量选择合理。表1列出了环保支出政策对我国东、中、西部地区碳排放的回归结果。从表1可以看出，环保支出对东、中、西部地区的碳排放作用均不显著，地方政府一方面通过激励作用，鼓励企业科技创新开发新能源、提高能源利用效率等，鼓励退耕还林还草等减少碳排放；另一方面，政府的公共支出可能会导致企业对绿色产业、清洁设备等投资的减少。因此，政府环保支出的正负作用的相互抵消，可能导致环保支出政策对碳排放作用效果不显著。

从表1还可看出，经济发展水平与二氧化碳排放量（Cit)在东部和西部地区均呈显著正相关，说明其促进了碳排放的提升，这与我国当前高耗能、粗放型经济发展方式相契合，但在中部地区对碳排放作用不显著，可能原因是东部地区经济发展水平高，吸引大量人口集聚，城市化水平比较高，产业规模比较大，势必消耗更多能源，而西部地区仍处于较低的经济发展阶段，且随着东部地区高耗能产业向西部地区转移，能源消耗增多；产业结构对中、西部地区碳排放起正向促进作用和负向“成本效应”，第二产业的发展主要依靠能源投入，而东部地区第三产业发达占主导地位，第二产业作用相比较不显著；东部地区对外开放程度最高，中、西部地区因地理位置因素，开放度不高，所以对外开放程度对东部地区促进作用明显；中部地区的能源消耗主要以煤炭为主，能源结构值较其他地区高，作用效果更显著；城镇化率的提高促进了中部地区的碳排放，抑制了西部地区碳排放，对东部地区作用效果不显著，中部地区人口集聚消耗的能源作用效果更为显著，而西部地区地广人稀，人口集聚作用带动的经济规模效应更为显著；科技创新在中部地区效果显著，有效抑制了碳排放，在东部地区经济增长效应大于科技创新带来的碳减排效应，西部地区受限于经济发展水平，科技投资支出有限，因此，效果不显著；西部地区的劳动力投入增加了碳排放，而东、中部不显著，东部地区经济以第三产业为主，劳动力投入多从事第三产业，西部地区地广人稀，经济发展较为落后，从事第一、二产业的劳动力人数较多，因而就业人数的增加导致能源消耗的增加。

表1 环保支出政策对东、中、西部地区碳排放的回归结果

2.环境税收政策对碳排放的效应分析。表2列出了环境税收政策对我国东、中、西部地区碳排放的回归结果。从表2可以看出，环境税收政策对东部地区碳排放具有促进作用，形成“绿色悖论”，在中、西部地区效果不显著。可能是东部地区经济发达，企业在面对排污费约束和更新设备时，更愿意选择交税而不是更新设备；中、西部地区排污费效果不显著，可能是中、西部地区产业规模变化不快，产业结构升级也不快，排污费对能源消耗约束效果不显著。因此，应加强排污费征收标准，施行严格的管控制度。

表2 环境税收政策对东、中、西部地区碳排放的回归结果

3.环保补贴政策对碳排放的效应分析。表3列出了环境补贴政策对我国东、中、西部碳排放的回归结果。从表3可以看出，环保补贴政策对东、中、西部地区碳排放均具有抑制作用，形成“倒逼效应”，作用程度中部＞东部＞西部。说明环保补贴政策对碳排放的“成本效应”大于“绿色悖论”。中部和东部地区的环保补贴政策对碳排放的抑制作用明显优于西部地区，主要得益于东中部地区产业规模相对较大和产业结构相对稳定。从经济发展水平来看，随着一些高耗能产业由东部向西部转移，西部地区碳排放增长速度较快，且与东、中部地区相比，环境政策体系不完善，政府执行力相对较低，因而使得环境补贴政策对于碳排放的减缓作用相对较小。中部地区经济发展水平较东部偏低，但环保支出占GDP比重却较东部地区较高，说明中部地区地方政府对环境问题较为重视，由于中部地区占国土面积和人口比例相对较大，环保补贴政策有利于减缓碳排放，以及碳达峰的早日实现和碳中和目标的完成。

根据表1、表2、表3综合来看，在东部地区，环保补贴政策效果最好，且对碳排放具有抑制作用，环境税收政策对碳排放形成“绿色悖论”，环保支出效果对东、中、西部地区均不显著。在中、西部地区，环境补贴政策效果最好，环境财政支出和税收收入效果不显著。

表3 环境补贴政策对东、中、西部地区碳排放的回归结果

（二）门槛值的估计与检验

利用Stata14.0软件对面板门槛模型进行处理，依次将环保支出政策、环境税收政策、环保补贴政策作为核心解释变量，经济发展水平作为门槛变量代入模型进行估计与检验，采用“自举法”确定各门槛变量的门槛个数及门槛值，Bootstrap次数为300。由表4可知，以经济发展水平为门槛变量时，环保财政支出政策的单一门槛通过10%水平检验，双重门槛未通过显著性检验，因此环境财政支出政策在东部存在单一门槛效应，门槛值为9.0801，在中部存在单一门槛效应，门槛值为9.0130，在西部存在双门槛效应，门槛值分别为8.5349和8.9961。环境税收政策在东部存在双重门槛效应，门槛值分别是9.0801和9.3236，在中、西部存在单一门槛效应，门槛值分别为8.8832和8.7964。环保补贴政策在东部存在单一门槛效应，门槛值为9.3906，中部存在双门槛效应，门槛值分别为8.8553和9.0130；中部也存在双门槛效应，门槛值分别为8.4867和8.7964。

（三）门槛回归结果分析

根据经济发展水平为门槛变量和相应的门槛值，分别以环保支出政策、环境税收政策和环保补贴政策作为核心变量对门槛模型进行估计，以探究三种环境财税政策对碳排放的门槛效应以及在东、中、西部地区的差异。根据R2均在0.85以上，说明模型回归效果很好。从表5可以看出，不同的环境财税政策因经济发展水平和地域差异而具有不同效果。在东部地区，当经济发展水平低于门槛值(lngdp≤9.0801)，环保支出政策对碳排放形成“倒逼减排”效应，显著抑制了碳排放，当经济发展水平高于门槛值时，环保支出政策效果减弱，由显著转为不显著，说明当地经济发展水平较低时，地方政府应适当增加环保支出，当经济发展水平到一定程度时，企业会自发重视能源消耗，更新设备，提高能源利用效率，降低碳排放，故环保支出政策的效果不明显。经济发展水平低于门槛值(lngdp≤9.0801)，环境税收政策也可以有效降低碳排放，当经济发展水平高于门槛值时，环境税收政策作用系数增大，但不显著。说明环境税收政策对当碳排放有显著抑制作用，但经济发展处于较高水平时，经济发展带来的人口集聚效应有可能抵消税收政策的碳减排效果。当经济发展水平低于门槛值(lngdp≤9.3906)时，环保补贴政策效果不显著，当经济发展水平高于门槛值时，环保补贴政策对碳排放由正向促进效应转为负向“成本效应”，抑制了碳排放，当地区经济发展水平较低时，政府以经济发展为核心，当经济发展到一定水平，则开始注重生态民生，加大环境保护力度。就显著作用程度而言，环境税收政策＞环保补贴政策＞环保支出政策。

续表5

在中部地区，当经济发展水平低于门槛值(lngdp≤9.0130)时，环保支出政策对碳排放形成“绿色悖论”，环保支出的增加反而导致碳排放的上升，主要原因在于当经济发展水平较低时，地方政府的环保公共支出的增加使企业形成依赖性，对先进设备更新支出减少、有较少的动力进行科技创新；当经济发展水平高于门槛值时，环保支出政策对碳排放作用不显著，此阶段企业自主创新、更新技术设备、降低能源利用效率的可能性提高，因而环保支出政策的效果不再明显。当经济发展水平低于门槛值(lngdp≤8.8832)时，环境税收政策的增加有效抑制了碳排放，中部地区经济发展水平较低，可能存在“污染光环”；当经济发展水平高于门槛值时，环境税收政策对碳排放的影响由显著抑制转向正向促进不显著，随着经济发展水平的提高，地方政府致力于第三产业发展，能源消费量降低，税收政策效果不显著。当经济发展水平低于门槛值(lngdp≤8.4867)时，环保补贴政策的增加降低了碳排放，与之形成“倒逼减排”，有利于当地碳减排，而当经济发展水平处于门槛值(8.4867≤lngdp≤9.0130)之间时，环保补贴政策为正但不显著，环保补贴的再次增加可能会导致“绿色悖论”高于“成本效应”，当经济发展水平超过高门槛值时(lngdp＞9.0130)，环保补贴政策系数为负但不显著，说明环境补贴的再次增多有可能降低碳排放。概括起来，就显著程度上，环境税收政策＞环保补贴政策＞环保支出政策。

在西部地区，当经济发展水平处于最低门槛值(lngdp≤8.5349)时，环保支出的增加导致碳排放的增加，挤出效应结果更为显著，当经济发展水平处于高低门槛(8.5349≤lngdp≤8.9961)时，环保支出的增加导致碳排放的减少，“倒逼减排”效果更为显著，当经济发展水平处于高门槛值(lngdp＞8.9961)时，环保支出的增加对碳排放效果不显著。当经济发展水平低于门槛值(lngdp≤8.7964)时，环境税收政策极大程度增加了碳排放，说明当经济发展处于低水平时，政府的主要目标是提高经济水平和社会福利，“污染天堂”效果更为显著，当经济发展水平高于门槛值，环境税收政策在较少程度上能够抑制碳排放，此时，严格“排污费”的同时应该加强环境控制。当经济发展水平处于低门槛(lngdp≤8.4867)时，环境补贴的增加反而导致了碳排放的增加，“绿色悖论”效果显著，当经济发展水平处于高低门槛值(8.4867≤lngdp≤8.7964)时，环境补贴与碳排放呈正向关系，当经济发展水平处于高门槛值(lngdp＞8.7964)时，环境补贴政策的增加反而降低了碳排放，“倒逼减排”效果更为显著。在显著性水平上，环境税收政策＞环境补贴政策＞财政支出政策。

四、结论与建议

本文采用中国2007—2018年各省份面板数据，通过构建动态面板的广义矩估计模型进行实证分析，考察环境财政支出、环境税收收入、环境财政补贴对东、中、西部地区碳排放的影响机制；并以地区经济发展水平为门槛变量，通过构建面板门槛模型，分析不同地区的不同环境财税政策在不同经济发展水平下对碳排放的作用效应，得出如下结论：

第一，环境财政支出政策对东、中、西部地区的碳排放作用不显著；环境税收政策对东部地区碳排放具有促进作用，形成“绿色悖论”，在中、西部地区效果不显著；环境补贴政策对东、中、西部地区碳排放具有抑制作用，形成“倒逼效应”，作用程度中部＞东部＞西部。

第二，东部地区环境补贴政策效果最好，且对碳排放具有抑制作用，环境税收政策对碳排放形成“绿色悖论”，环境财政政策效果最不显著。中、西部地区，环境补贴政策效果最好，环境财政支出和税收收入效果不显著。

第三，经济发展水平对不同环境财税政策在不同区域存在显著的门槛效应，在东部地区，当环保支出、税收政策在人均GDP低于9.0801万时对碳排放的抑制效果更为显著，当人均GDP高于9.3906万时，环保补贴对碳排放的作用由正向的不显著转向为负向显著关系。在中部地区，当人均GDP高于9.0130万时，环保支出由正向显著转向为正向不显著，当人均GDP高于8.8832万，环保税收由负向显著转为正向不显著，当人均GDP低于门槛值8.8553万，环保补贴效果具有显著负向作用。在西部地区，当人均GDP高于8.5349万时，环保支出由正向促进转为负向抑制作用，当人均GDP高于8.7964万时，环保税收由正向促进转为负向抑制，当人均GDP高于8.7964万时，补贴政策由正向促进转为负向抑制。三种环境财税政策在以经济发展水平作为门槛时显著作用程度不同，在东、中、西部地区三种环境财税政策的作用程度皆存在环境税收＞环保补贴＞环保支出。

制定环境财税政策时需要根据不同地区的经济发展水平和特征，制定差异化的环境财税政策，有助于引导人们对减排目标的政策认知，有利于碳减排目标的实现。由此提出以下建议：(1)在东部地区，当经济发展水平较低时，地方政府可以通过增加环保支出、加大环保税收减少碳排放，随着经济发展水平的提高，应加大地区环保税收和增加环保补贴，严控监管制度。(2)在中部地区，当地区经济发展处于较低水平时，可以适当增加环保税收和环保补贴，以降低碳排放；当地区经济发展到一定水平时，应督促企业自主更新设备，提高能源利用效率，政府主要起监管作用。(3)在西部地区，经济发展处于较低水平时，地区经济发展和社会福利水平提升是当地政府工作重心。当经济发展到较高水平时，增加环保支出、提高环保税收、适当增加环保补贴，可有效抑制地区碳排放。(4)科技创新是碳减排的有效手段，因此，在满足自身发展的同时，鼓励人才培养和科技创新，提高设备能源利用效率，对劳动力进行培训，有利于生态城市建设。在对外开放过程中，引进国外先进的技术、设备和有效的经验，避免“污染天堂”现象。