嵌入理论视角下的新时代国土空间规划基本框架

唐伟，许庆福，乔庆伟，王英，杨学作

(山东省地质科学研究院，国土资源部金矿成矿过程与资源利用重点实验室，山东省金属矿产成矿地质过程与资源利用重点实验室，山东 济南 250013)

0 引言

国土空间规划作为高位统筹的战略规划，是整体谋划区域国土空间开发保护格局，科学合理布局生产空间、生活空间、生态空间，实现区域国土生态文明、完善政府治理机制、保障社会经济可持续发展的战略工具与重要手段。新时代国土空间规划编制应首先准确把握时代特征，明确基本任务，通过引入“嵌入理论”，构建国土空间规划的逻辑框。

1 新时代国土空间规划的时代特征与基本任务

1.1 国土空间规划的时代特征

新时代国土空间规划的特征，映射出新时代对空间治理的基本要求和目标导向，彰显新时代的价值追求和基本理念。新时代的国土空间规划是多学科交叉的有机融合，是多规融一规则体系的革故鼎新性重构，由多头多项管理向“一张蓝图”转变，以空间规划为统领，以专项规划、详细规划为补充，五级三类空间规划共同构成，全方位覆盖、上下统一衔接的国土空间规划体系[1-2]，是“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”，实现自然资源要素整体统一管理的重要理论体系支撑[3]。同时，国土空间规划是国家治理体系的重要组成部分，是美丽中国目标引领下实现空间治理现代化的重要途径，目标要有效应对社会、经济、环境和可持续发展问题，以多元化地理空间信息大数据与云计算、区块链、物联网等新技术整合运用，自然资源、生态要素、国土空间利用保护等数据整合挖掘与综合分析，综合智能决策系统引导实现多情景格局的现实模拟[4-5]，实现空间治理现代化。

1.2 国土空间规划的基本任务

国土空间规划是国家空间规划战略体系的基础，其面向的对象是全面涵盖自然资源、生态环境和社会经济各种要素的复合空间[6-9]，需要统筹保护与发展的关系，深化“战略引领”和“刚性管控”的空间公共政策，不仅要落实粮食保障、经济发展和生态安全等宏观调控目标，而且要体现社会服务、公共安全和休闲娱乐等微观目标[10]。为满足具有多样性和层次性的国土空间治理总体目标，实现不同区域空间要素的优化配置，必须在“山水林田湖草海”生命共同体理念的指导下，综合协调运用“五大理念”，即以“生态优先、绿色发展”为指引，以“以人为本、共治共享”为主线，以“空间协同、永续利用”为手段，以“优化配置、品质生活”为目标，将自然经济社会等属性要素融入综合保护与开发2个维度的空间格局中[11-13]，最终实现“合理保护、保障安全”的新时代国土空间总体格局[14-15](图1)。

图1 新时代国土空间规划的时代特征

2 国土空间规划框架构建要求与模式

2.1 构建国土空间规划框架的基本要求

生态优先、永续利用、福祉提升的基本空间格局。以区域国土空间“一张图”为本底，科学准确的“双评价”为基础，根据区域主体功能定位和经济社会发展战略目标，因地制宜搭建区域空间生态保护、开发利用、整治修复基本空间格局。

(1)生态优先的空间保护格局。以自然保护区和永久基本农田、重要山体林地、河流水系、滩涂湿地、海域海岛、海岸线等为重点，统筹生态、农业、海洋、历史文化等重要保护区域和廊道，严格保护生态敏感脆弱区域，构造生态屏障、生态廊道和生态系统和谐统一的陆海生态安全保护格局，系统保护山水林田湖草海生命共同体[16]。

(2)永续利用的空间开发利用格局。按照严控增量、盘活存量、释放流量、提高质量为原则，合理安排城镇体系结构以及产业开发轴带，确定综合交通体系、重大交通设施以及交通廊道等。以区域高质量永续发展为目标，与区域经济社会发展、人口转移增长和资源环境承载力相协调，统筹安排城镇生产和生活空间，优化城乡产业结构布局；以节约集约用海和生态用海要求，形成陆海一体化的国土空间开发利用格局。

(3)人类生态福祉提升的生态修复格局。以“山水林田湖草生命共同体”理念为统领，以全域国土综合整治为抓手，将区域陆海国土空间资源纳入整治修复范畴，重视海岸带、重要水体流域、重要线性工程等线状区域，在重点生态功能区实施山水林田湖草海生态系统修复工程，在乡村地区实施土地综合整治工程，在矿产集中开发区实施矿山生态修复工程，在海岸海域海岛实施海洋生态修复工程，塑造“全空间延拓”的国土空间综合整治修复格局[16-17]。

区域协调、城乡融合、陆海统筹的空间协同格局。“三生空间”并不是孤立地作用于区域空间治理，而是一个统一的有机整体，发挥空间治理效能的有效途径和方式是建立合理的“三生”空间协同演化机制，其功能通过耦合协同动态实现，区域协调、城乡融合、陆海统筹等是实现“三生”空间协同的现实载体和有效手段，是未来空间规划总体布局的具体落实和应用。

2.2 国土空间规划的框架模式

国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上的安排。因此，需要按照规划框架构建的基本要求，综合保护和开发两个维度构建一个基本结构，并将具有空间属性的自然资源、经济社会等属性要素融入到基本架构中，形成以基本架构为支撑、要素融入为内容的国土空间规划架构。

在国土空间规划中，要素融入需要理论的指导，本文尝试将经济学、社会学、地理学等学科的嵌入理论运用到国土空间规划框架构建中，以便解决较为复杂的空间要素相互关系问题。

2.2.1 嵌入理论概述

“嵌入”的概念最早由波兰尼(Polanyi，1944)提出，并在社会学、经济学、管理学、地理学中得到运用[18]。学界对“嵌入”概念的界定不一，有学者认为，嵌入是指A融入B的过程，并将这种融入与被融入的关系被称为嵌入关系[19]。嵌入理论是新经济社会学的核心理论之一，随着研究的不断深入，已不再将嵌入性作为一种单纯的理论，而是将其作为一种方法论用于解释其他社会行为和活动。同时，学者们结合自身不同的研究需要，对“嵌入”做出了不同的分类，如结构嵌入、关系嵌入、空间嵌入等。关系嵌入强调网络的关系特征，结构嵌入强调网络内结构层次特征，空间嵌入强调网络内空间叠加特征[20]。国土空间规划作为国家进行空间治理的重要手段和载体，具有显著的公共政策属性和众多的社会科学特征，因此引入嵌入理论指导构建国土空间规划的逻辑架构，有其理论价值和实践价值。

2.2.2 嵌入理论的引入

将嵌入理论引入到国土空间规划，更多地体现在理念和方法论层面，主要解决嵌入内容和嵌入方式问题。其中，嵌入内容受到规划尺度和类别影响，不同尺度(如大尺度的国家级和省级，中尺度的市级和县级)规划的嵌入内容差异较大。嵌入方式则受嵌入内容的影响，不同嵌入内容需要选择不同的嵌入方式，不同类别(专项规划、详细规划)规划差异更为明显[12]。

(1)嵌入内容。国土空间规划是对一定区域国土空间保护、开发、利用、修复在空间和时间上做出的安排。在国土空间基础架构之上需要嵌入的要素，是叠加于基础空间架构之上的次级空间要素和依附于空间而存在的自然资源要素，以及由空间要素和资源要素衍生的属性关系要素。自然资源要素是指山、水、林、田、湖、草、海等自然要素，空间要素是指在基础空间之上的、具有改善作用的次级空间要素，关系要素是指标明自然资源和空间属性的要素。

(2)嵌入方式。在国土空间规划中有3种基本嵌入方式：结构嵌入、空间嵌入、关系嵌入。其中，结构嵌入是对基础空间框架的细化，如城镇建设、乡村建设、海洋发展等；空间嵌入是在基础空间结构上叠加或改善提升，如国土空间生态修复，交通、水利、能源等基础设施建设；关系嵌入是对依附于空间而存在的要素，如自然资源开发利用的数量和结构等。

3 多视角的空间嵌套结构

国土空间规划的基本框架不是单一的结构，而是相互关联的空间嵌套结构(图2)。其中，“三生”空间是基础，3条基本底线是重点。

图2 新时代国土空间规划逻辑框架

3.1 生态视角

为应对目前我国国土空间面临的严峻挑战和新时代发展危机，有效遏制发展过程中的城乡建设用地无序扩张、农村农业和生态环境空间严重被挤占、生态系统持续退化等问题，彻底解决区域城镇、农业、生态空间的发展矛盾，党的十八大提出构建“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的“三生空间”，是整体谋划我国区域国土空间开发利用保护格局的关键举措，科学布局“三生”空间正是有效解决上述问题的重要手段。“三生”空间是国土空间规划基本框架的基础[21]。

3.2 底线视角

以“三生”空间为基础，将生态功能极重要区域、生态极敏感脆弱区域、具有潜在重要生态价值的区域，以及自然保护地、国家森林公园、重要水源地等划入生态保护红线；将达到质量要求的耕地划入永久基本农田，有条件区域应当划定永久基本农田储备区；综合考虑资源承载能力、人口分布、经济布局、城乡统筹、城镇发展阶段和发展潜力等，在保证居住用地和基本公共服务用地供给、满足居民基本生活需求的基础上，合理划定城镇开发边界；将具有缓冲陆海交互作用和抵御海洋自然灾害等重要作用的海岸带线划入海域保护线。3条基本底线是国土空间规划基本框架的重点。

4 要素嵌入

要素嵌入：国土空间管控的细化和自然资源保护利用的抓手。国土空间的基本框架更多地体现宏观方面，在中观、微观层面上，嵌入要素的管控更多的体现操作性。

4.1 结构嵌入

4.1.1 城镇空间治理

塑造高质量发展、高品质生活、高效率利用的城镇空间。结合地形地貌、河流水系、自然生态、地质灾害防御、重大设施廊道控制、空间布局演进特征和区域协同协作等要素，合理确定发展方向、规模和形态。通过结构控制、指标控制、分区控制和底线控制，实现刚性和弹性有机结合。建立城市线控体系，明确城市黄线、蓝线、绿线和紫线。合理利用城市地下空间，建立与城市功能匹配、综合利用、上下协调、局部互连互通的地下空间开发利用体系。

4.1.2 乡村空间治理

打造传统可继承、产业可振兴、绿色可持续的乡村空间。以乡村振兴为目标，优化空间功能布局，形成农业生产、乡村产业、生活居住、文化休闲和乡村生态保育等相互协调的空间格局。以耕地保护为重点，强化农用地资源保护利用，不断优化粮食生产功能、重要农产品生产功能和特色农产品生产功能。加快农业转型升级，推进一二三产业融合发展和复合发展。注重乡土乡愁味道，尊重乡村传统风貌，保留村落历史记忆。

4.1.3 海洋空间治理

依据海洋利用保护和主导功能导向，形成渔业利用、交通运输用海、工业与城镇用海、矿产与能源用海、旅游休闲娱乐用海和特殊利用等海域空间。建立多功能、复合型立体的综合海洋空间开发格局，并与陆地空间协调发展，实现陆海空间相互补充、陆海发展并举。强化海岸线保护，协调好海岸线地区河口、沙滩、岛礁、滩涂、湿地以及沿海防护林地等生态资源；优先保护好海洋珍稀濒危物种及其生境、典型海洋生态系统、有代表性的海洋自然景观和具有重要科研价值的海洋自然历史遗迹等[22]。

4.2 空间嵌入

4.2.1 人类生态福祉提升导向下的国土空间生态修复

以生态文明思想为总领，树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，系统保护“山水林田湖草海”共同体，形成陆海统筹、协调推进的生态修复新格局。国土综合整治与生态修复主要包括：土地综合整治、污染修复、水生态修复、矿山环境整治修复、海洋生态修复和生态环境综合修复(表1)。

表1 要素嵌入之国土空间生态修复

4.2.2 保障高质量发展和高品质生活的基础支撑与品质提升

区域空间基础支撑主要体现在基础设施、公共服务和资源能源等方面，区域空间品质提升主要体现在城乡风貌、历史文化保护与传承和防灾减灾等方面(表2)。

表2 要素嵌入之基础支撑与品质提升

4.3 关系嵌入

按照“山水林田湖草海”共同体科学系统保护的总要求，统筹区域耕地、森林、河流、湖泊、湿地、海洋及矿产等各类自然资源的保护与利用，明确自然资源保护底线和利用上线，提出各类自然资源供给总量、结构优化、布局调整的重点和方向等，促进人与自然和谐共生[16-23]。

5 结语

塑造以人为本高品质的国土空间是新时代国土空间规划的使命[25]。构建国土空间规划逻辑框架，是制定国土空间规划的重要基础和前提。以新时代国土空间治理的基本理念为基础，按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，构建国土空间规划的基本框架，并将自然资源保护利用、国土空间生态修复、基础设施建设，以及城镇、乡村、海洋空间的管控等要素进行嵌入基本架构之中，采用基本底线和要素嵌入的框架模式，从生态视角对城镇空间、乡村空间和海洋空间进行结构嵌入，对国土空间生态修复和基础设施支撑进行空间嵌入，对自然资源保护、开发与利用进行关系嵌入，形成多层次、多尺度、多维度的综合空间治理体系框架，以适应生态文明思想下国家治理体系和治理能力现代化的新要求。